深圳流動(dòng)人口治理的歷史演變與經(jīng)驗(yàn)
2018-04-27 07:19汪建華劉文斌
文化縱橫 2018年2期
汪建華 劉文斌
2015年全國(guó)人口1%抽樣調(diào)查顯示，中國(guó)流動(dòng)人口總量為2.46億。長(zhǎng)期以來(lái)，流動(dòng)人口的市民化和城市融入問(wèn)題是中國(guó)社會(huì)治理中的重要議題。在北上廣深等沿海特大城市，流動(dòng)人口與本地戶(hù)籍人口倒掛問(wèn)題最為嚴(yán)峻，城市管理難度大，市民化的成本高，城市內(nèi)部的二元分化非常明顯。在數(shù)十年的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中，流動(dòng)人口的市民化訴求逐漸增強(qiáng)，權(quán)益意識(shí)不斷提高，家庭化趨勢(shì)日趨明顯，戶(hù)籍制度下的人口管控和公共資源配置方式已經(jīng)越來(lái)越難以應(yīng)對(duì)社會(huì)形勢(shì)的變化，城市流動(dòng)人口的治理方式亟須在體制機(jī)制上加以轉(zhuǎn)變。
深圳是中國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程中先行先試的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，是中國(guó)外向型經(jīng)濟(jì)和出口制造的典型代表，更是流動(dòng)人口占總?cè)丝诒戎刈罡叩难睾Ｒ痪€(xiàn)城市。從全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)看，1990年，深圳的非本縣戶(hù)籍人口便高達(dá)124.0萬(wàn)，是總?cè)丝诘?4.4%;2000年、2010年，非本縣戶(hù)籍人口分別增至584.9萬(wàn)、827.8萬(wàn)，分別是總?cè)丝诘?3.5%、79.9%。而在北京、上海、廣州，2010年非本縣戶(hù)籍人口占總?cè)丝诘谋戎胤謩e為35.9%、47.9%、42.7%。可見(jiàn)，在流動(dòng)人口治理方面，深圳面臨的壓力要高于其他一線(xiàn)城市，其治理經(jīng)驗(yàn)也具有一定的借鑒和參考價(jià)值，有必要對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)性的梳理。
流動(dòng)人口治理首先需要一套完善的治理體制，確保流動(dòng)人口有序融入城市。十八屆三中全會(huì)提出，要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制。十九大報(bào)告更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平。不過(guò)，任何有效的治理體制都必須以流動(dòng)人口公共服務(wù)和公民權(quán)利的保障為前提。在城市內(nèi)部二元分化的格局下，流動(dòng)人口始終是游離的、無(wú)根的，他們不可能真正整合到城市社會(huì)的秩序中。市民化問(wèn)題不解決，再完善的治理體制也不過(guò)是管控流動(dòng)人口的精致牢籠。
以筆者在深圳X社區(qū)的參與式觀察、對(duì)社區(qū)所在區(qū)和街道相關(guān)部門(mén)人員的訪(fǎng)談為基礎(chǔ)，并結(jié)合相關(guān)政府政策文獻(xiàn)、二手研究文獻(xiàn)，本文將從兩個(gè)方面對(duì)深圳流動(dòng)人口治理方式的歷史演變進(jìn)行梳理：一是在社會(huì)管理層面，從治安管控到綜合化、網(wǎng)格化、技術(shù)化管理;二是在市民化層面，從公民權(quán)利商品化到漸進(jìn)式市民化。在各級(jí)政府和基層社區(qū)數(shù)十年的流動(dòng)人口治理歷程中，戶(hù)籍管控外來(lái)人口和勞動(dòng)力流動(dòng)的職能逐漸被剝離，其配置公共服務(wù)資源的功能也在居住證、積分入戶(hù)、積分入學(xué)等制度推行后有所弱化;治安聯(lián)防中粗暴混亂的執(zhí)法方式也被限制，代之以網(wǎng)格化、技術(shù)化的管理，手段更為規(guī)范，信息更為精確，內(nèi)容更為精細(xì)，部門(mén)之間的協(xié)作能力也大為增強(qiáng)，對(duì)流動(dòng)人口日常生活的滲透也更為深入。盡管如此，流動(dòng)人口的市民化進(jìn)程仍然非常漫長(zhǎng);而社會(huì)治理格局中的“社會(huì)”仍然需要更多的成長(zhǎng)空間，流動(dòng)人口對(duì)當(dāng)?shù)毓彩聞?wù)的參與也尚處于起步階段。
流動(dòng)人口治理首先需要一套完善的治理體制，確保流動(dòng)人口有序融入城市
從治安管控到綜合化、網(wǎng)格化、技術(shù)化管理
改革開(kāi)放后，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的飛速發(fā)展導(dǎo)致全國(guó)各地大量的人口涌入。流動(dòng)人口與戶(hù)籍人口嚴(yán)重倒掛，既導(dǎo)致水、電、交通、住房、教育等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源的不足，也帶來(lái)社會(huì)治安問(wèn)題。加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的規(guī)模管控和治安管理，成為政府的重點(diǎn)工作。
在龐大的外來(lái)人口群體和日益復(fù)雜的治安問(wèn)題面前，以戶(hù)籍人口數(shù)量為依據(jù)配置的警力嚴(yán)重不足，只能招聘大量編制外協(xié)警，在深圳這支隊(duì)伍被統(tǒng)稱(chēng)為“暫住人口戶(hù)管員”。比這支協(xié)警隊(duì)伍更為龐大的，是各村在經(jīng)濟(jì)發(fā)展后為保護(hù)財(cái)產(chǎn)安全和村莊秩序而自發(fā)籌資組建的治安隊(duì)。根據(jù)折曉葉對(duì)深圳萬(wàn)豐村的研究，在1995年，村莊人口規(guī)模在4萬(wàn)人左右，治安員則有85人。[1]1990年，廣東省政府頒布《群眾治安聯(lián)防組織的規(guī)定》，將群眾治安聯(lián)防組織定位為協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安的輔助力量。戶(hù)管員和治安員隊(duì)伍一定程度上彌補(bǔ)了警力不足的問(wèn)題，但由于缺乏監(jiān)管，也導(dǎo)致打人傷人、私自收容審訊、亂罰款、亂收費(fèi)、亂查證、亂扣車(chē)等不規(guī)范的執(zhí)法行為頻繁發(fā)生。
比治安問(wèn)題更為迫切的是如何控制人口規(guī)模、避免流動(dòng)人口大量涌入帶來(lái)的城市管理壓力?！耙宰C管人”是深圳市管控人口的核心辦法。流動(dòng)人口進(jìn)入深圳，需要辦理暫住證、邊防證、外出務(wù)工證、計(jì)劃生育證等多種證件，并收取暫住人口管理費(fèi)（增容費(fèi)）和各種證件費(fèi)用，其中勞務(wù)暫住人口管理費(fèi)就高達(dá)300元一年，在20世紀(jì)90年代，這筆費(fèi)用相當(dāng)于一個(gè)外來(lái)普工的月工資。如果因成本高昂、手續(xù)繁瑣而未能辦理，則面臨被收容、遣送、處罰的風(fēng)險(xiǎn)。這種“以證管人”的方式確實(shí)增加了流動(dòng)人口進(jìn)入特區(qū)的成本，但在多大程度上起到了引導(dǎo)外來(lái)工有序流動(dòng)、控制人口規(guī)模的效果，卻難有定論。可以肯定的是，這種管控方式導(dǎo)致了相關(guān)部門(mén)的漁利傾向。比如，外來(lái)勞工在辦理暫住證后每年必須繳納增容費(fèi)，由于公安、勞動(dòng)、人事、計(jì)生等部門(mén)可以從增容費(fèi)中按比例提取收入，且辦理單位可以收取一定的手續(xù)費(fèi)，因此相關(guān)部門(mén)在辦理暫住證時(shí)熱情非常高，以至于勞動(dòng)力市場(chǎng)總量過(guò)剩的形勢(shì)進(jìn)一步加劇。[2]又比如，對(duì)未幫勞動(dòng)者辦理暫住證的單位處以罰款，或?qū)o(wú)暫住證人員當(dāng)作“三無(wú)人員”收容起來(lái)以獲得保釋金，成為一些執(zhí)法機(jī)關(guān)頻繁突擊檢查暫住人口證件的動(dòng)力。[3]
20世紀(jì)八九十年代，以治安管控為目標(biāo)，深圳的公安、勞動(dòng)、人事、計(jì)生、民政、城管等部門(mén)和村（社區(qū)）治安隊(duì)廣泛參與其中，“以證管人”則是控制人口規(guī)模的主導(dǎo)思路。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的人口管控思路非常鮮明地體現(xiàn)在這一時(shí)期的管理中，管理方式簡(jiǎn)單粗暴，治理效能較低。相關(guān)問(wèn)題主要表現(xiàn)為：（1）政出多門(mén)，各自為政。各部門(mén)對(duì)流動(dòng)人口管理都有自己的一套規(guī)章制度，在執(zhí)法辦證時(shí)也標(biāo)準(zhǔn)不一，采集到的信息難以共享，為了部門(mén)創(chuàng)收甚至在辦證方面展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng);（2）信息化程度比較低，管理手段滯后，相關(guān)資料難以保存，難以對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行持續(xù)動(dòng)態(tài)的管理;（3）執(zhí)法不規(guī)范的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，執(zhí)法部門(mén)逐利傾向嚴(yán)重，收費(fèi)、罰款名目繁多，流動(dòng)人口的權(quán)益難以得到保障。在珠三角地區(qū)因治安員、收容所等執(zhí)法主體暴力執(zhí)法導(dǎo)致的侵犯人權(quán)事件，屢屢成為社會(huì)輿論討論的焦點(diǎn)，以孫志剛事件為節(jié)點(diǎn)，深圳的流動(dòng)人口管理方式開(kāi)始進(jìn)入另一個(gè)階段。
2003年3月廣州孫志剛事件發(fā)生后，收容遣送制度于同年6月被廢止，暫住證失去了強(qiáng)制力，廣大流動(dòng)人口群體再不用擔(dān)心因沒(méi)辦證而被收容。在此之前，深圳市也根據(jù)國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部的文件，于2002年6月停止收取暫住人口管理費(fèi)等證件工本費(fèi)以外的費(fèi)用，相關(guān)部門(mén)辦理暫住證的熱情也隨之大為降低。盡管在2005年8月，政府為遏制流動(dòng)人口過(guò)快增長(zhǎng)、調(diào)整人口結(jié)構(gòu)、推進(jìn)人口管理體制創(chuàng)新，又出臺(tái)了《深圳市關(guān)于加強(qiáng)和完善人口管理工作的若干意見(jiàn)》及有關(guān)戶(hù)籍、居住、就業(yè)、計(jì)生、教育管理等5個(gè)配套文件（“1+5”文件），文件要求擬在深圳停留兩個(gè)月以上或居住于出租屋的暫住人員必須辦理暫住證，否則在租房和就業(yè)方面將受到限制。但盡管如此，暫住證注定難以再現(xiàn)其在管控流動(dòng)人口方面的影響力。2008年《深圳市居住證暫行辦法》出臺(tái)，自1984年開(kāi)始實(shí)行的暫住證制度徹底進(jìn)入歷史，戶(hù)籍制度管控人口和勞動(dòng)力流動(dòng)的功能被剝離。
孫志剛事件也對(duì)輔警、治安員隊(duì)伍造成沖擊。治安聯(lián)防組織被大力整頓，其執(zhí)法權(quán)限被嚴(yán)格約束。派出所的臨聘人員則一夜之間全部裁完。不過(guò)與之相伴隨的，卻是其后半年內(nèi)嚴(yán)峻的治安形勢(shì)。有鑒于此，深圳市政法委牽頭，將負(fù)責(zé)房屋租賃合同登記管理的房屋租賃管理所與公安部門(mén)被裁撤的暫住人口戶(hù)管員隊(duì)伍重新整合，解決過(guò)往管房、管人兩張皮的問(wèn)題，在市、區(qū)層面成立“出租屋綜合管理辦公室”（后又更名為“流動(dòng)人口與出租屋管理辦公室”、“社區(qū)網(wǎng)格管理辦公室”），在鎮(zhèn)、村、居委會(huì)層面也設(shè)置相應(yīng)的綜合管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)承租人的信息采集、房屋租賃管理、管理費(fèi)征繳等方面的業(yè)務(wù)。綜管員（后也稱(chēng)“網(wǎng)格員”）主要的任務(wù)，是深入出租樓宇間的千家萬(wàn)戶(hù)，采集人口、計(jì)生等方面的信息，防范治安、消防等方面的隱患。但綜管員被房東和流動(dòng)人口群體接受也經(jīng)歷了一個(gè)過(guò)程，在機(jī)構(gòu)成立初期，他們工作的合法性并不被認(rèn)可。
當(dāng)時(shí)我們的制服就有點(diǎn)像那個(gè)報(bào)紙的顏色，沒(méi)有任何的標(biāo)識(shí)，也沒(méi)有標(biāo)牌。外面的群眾就對(duì)著我們說(shuō)，這些人是送報(bào)紙的。我為什么印象這么深刻？就是我們一走到轄區(qū)去，本地的阿公阿婆不認(rèn)可我們，拿那個(gè)棍子趕我們走?！澳氵@個(gè)碎仔，搞搞證?！壁s我們的人走，還是很不爽的，就開(kāi)始罵我們。甚至有一些阿婆家里有狗的，放狗出來(lái)咬我們。[4]
在綜管員日益深入到城中村社區(qū)的同時(shí)，其隊(duì)伍也逐漸壯大，業(yè)務(wù)范圍也逐漸擴(kuò)展。至2017年，X社區(qū)所屬街道綜管員隊(duì)伍由最初的100多人擴(kuò)展到1000多人，負(fù)責(zé)公安、綜治維穩(wěn)、消防、計(jì)生、城管、安監(jiān)、勞動(dòng)等十幾個(gè)部門(mén)的信息采集，信息采集上報(bào)種類(lèi)涉及14個(gè)大項(xiàng)165個(gè)小項(xiàng)。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)達(dá)，各區(qū)相繼實(shí)行網(wǎng)格化管理，信息的采集上報(bào)、業(yè)務(wù)分派下達(dá)、執(zhí)法情況反饋、部門(mén)溝通等都通過(guò)專(zhuān)門(mén)的APP和微信群進(jìn)行。
與此同時(shí)，治安隊(duì)的位置則日益邊緣化，其執(zhí)法權(quán)限大受限制，其治安職能逐漸被綜管站取代。當(dāng)前的主要職能包括片區(qū)巡邏、交通協(xié)管、消防、應(yīng)急等，是上級(jí)政府和社區(qū)在綜治維穩(wěn)、搶險(xiǎn)救災(zāi)等方面的機(jī)動(dòng)性力量。在筆者調(diào)研的X社區(qū)，治安隊(duì)規(guī)模僅為高峰期的30%，接下來(lái)還將進(jìn)一步被政府統(tǒng)一整編。
當(dāng)前深圳的流動(dòng)人口管理主要體現(xiàn)出以下特征：
一是綜合化。首先，流動(dòng)人口管理的內(nèi)容豐富，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了治安范疇;其次，部門(mén)間的協(xié)作能力有較大提升，巡辦分離，綜管部門(mén)負(fù)責(zé)各項(xiàng)信息的收集，而公安、城管等部門(mén)則根據(jù)系統(tǒng)中的信息辦理業(yè)務(wù)、處理問(wèn)題。
二是網(wǎng)格化。綜管、公安、消防、計(jì)生、城管、勞動(dòng)等部門(mén)都根據(jù)執(zhí)法人員的數(shù)量劃分出大大小小的網(wǎng)格。
三是精細(xì)化。一方面，網(wǎng)格劃分、信息采集、內(nèi)部分工、部門(mén)分工越來(lái)越精細(xì);另一方面，網(wǎng)格員對(duì)流動(dòng)人口群體生活的介入也越來(lái)越深、管得越來(lái)越細(xì)，大到治安案件、勞資糾紛，小到出租屋內(nèi)插座、廚房的擺放位置，都要介入管理。
四是半規(guī)范化。當(dāng)前各部門(mén)的執(zhí)法，在形式上都要遵循特定的規(guī)范、流程。但執(zhí)法的規(guī)范只是相對(duì)過(guò)往而言，大部分時(shí)候基層社區(qū)的執(zhí)法需要變通。比如，絕大部分基層臨聘人員沒(méi)有執(zhí)法權(quán)限，但他們有解決辦法：
執(zhí)法不能亂用硬的，這樣他們會(huì)拿刀出來(lái)。有些比較難纏、阻撓或者不配合、起沖突的時(shí)候我們會(huì)叫街道公務(wù)員編制的城管過(guò)來(lái)，他們有執(zhí)法權(quán)。比如我們查黑煤氣，他們說(shuō)我們沒(méi)執(zhí)法權(quán)，那打個(gè)電話(huà)街道的執(zhí)法人員馬上就過(guò)來(lái)。[5]
五是技術(shù)化。各部門(mén)的業(yè)務(wù)辦理都通過(guò)統(tǒng)一的APP聯(lián)系起來(lái)，網(wǎng)格員上傳巡查到的問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)通過(guò)APP接受任務(wù)，完成任務(wù)后又將處理情況上傳。就連網(wǎng)格員每天在網(wǎng)格內(nèi)外的行動(dòng)軌跡，都可通過(guò)APP監(jiān)測(cè)。另外，出租屋與公共場(chǎng)所等都裝有監(jiān)控設(shè)備。正是信息與監(jiān)控技術(shù)的發(fā)展，使得流動(dòng)人口的管理能夠被納入到系統(tǒng)、精密的治理網(wǎng)絡(luò)中。在其中，治理者也被治理，監(jiān)控者也被監(jiān)控。
將綜管與各職能部門(mén)連接起來(lái)，深圳逐步建立起一套綜合化、網(wǎng)格化、技術(shù)化、精細(xì)化、半規(guī)范化的流動(dòng)人口管理體制。另外兩個(gè)趨勢(shì)也值得關(guān)注：一是社會(huì)化購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，律師、社工等通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的方式，為社區(qū)本地居民和流動(dòng)人口提供專(zhuān)業(yè)服務(wù);二是流動(dòng)人口進(jìn)社區(qū)黨支部和居委會(huì)，每個(gè)社區(qū)黨支部和居委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子都要有一定比例的流動(dòng)人口，參與社區(qū)事務(wù)管理。
比治安問(wèn)題更為迫切的是如何控制人口規(guī)模
從公民權(quán)利商品化到漸進(jìn)式市民化
在城市內(nèi)部二元分化的格局下，流動(dòng)人口獲得城市公共服務(wù)資源的機(jī)會(huì)很少，通過(guò)增容費(fèi)、借讀費(fèi)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，幾乎是20世紀(jì)八九十年代唯一途徑。
增容費(fèi)主要包括3種，暫住人口管理費(fèi)、城市基礎(chǔ)設(shè)施增容費(fèi)、購(gòu)房入戶(hù)城市增容費(fèi)。1990年深圳暫住人口管理費(fèi)為300元/年;1995年，暫住人口又分為勞務(wù)、非勞務(wù)兩種，管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別為300元/年、150元/年;2002年深圳按規(guī)定取消該項(xiàng)收費(fèi)。只有繳納暫住人口管理費(fèi)和各種證件費(fèi)用，流動(dòng)人口才能在深圳獲得就業(yè)和生活的機(jī)會(huì)，這類(lèi)費(fèi)用可視為對(duì)基本公民身份的購(gòu)買(mǎi)。
另外兩項(xiàng)增容費(fèi)購(gòu)買(mǎi)到的都是深圳的戶(hù)籍身份。城市基礎(chǔ)設(shè)施增容費(fèi)面對(duì)的是大專(zhuān)以下學(xué)歷的招工、調(diào)干及配偶隨遷人群。1990年每人收費(fèi)1萬(wàn)元;1995年調(diào)整為2萬(wàn)元;2001年深圳停止這類(lèi)收費(fèi)。購(gòu)房入戶(hù)城市增容費(fèi)的出臺(tái)，則與深圳刺激關(guān)外房地產(chǎn)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路有關(guān)。購(gòu)房入戶(hù)政策自1995年開(kāi)始實(shí)行，每套商品房有3至4個(gè)購(gòu)房入戶(hù)指標(biāo)。戶(hù)主在入藍(lán)印戶(hù)口、轉(zhuǎn)常住戶(hù)口時(shí)，分別繳增容費(fèi)1萬(wàn)元。但由于該政策很難控制引進(jìn)人口的素質(zhì)，且買(mǎi)賣(mài)購(gòu)房入戶(hù)指標(biāo)的違法現(xiàn)象屢禁不止，于2003年4月終止。
1995年以后，隨著第一批打工者子女進(jìn)入義務(wù)教育入學(xué)階段，繳納借讀費(fèi)入學(xué)的現(xiàn)象開(kāi)始增多。2002年以前，深圳的借讀費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為：小學(xué)800元/年，初中800元/年;其后則分別上調(diào)至1400元/年、1800元/年。這一做法與2001年確立的流動(dòng)兒童義務(wù)教育“兩為主”原則（以流入地為主、以公辦學(xué)校為主）是相悖的。流動(dòng)人口隨遷子女如要進(jìn)一步升入高中，錄取分?jǐn)?shù)線(xiàn)要遠(yuǎn)高于本地戶(hù)籍子女，且考上后仍要繳納擇校費(fèi)。高中升學(xué)難、收費(fèi)高的現(xiàn)實(shí)也使得不少流動(dòng)人口考慮購(gòu)買(mǎi)戶(hù)口。2010年，深圳按省政府文件規(guī)定，全面取消義務(wù)教育階段的借讀費(fèi)。自此，深圳流動(dòng)人口用金錢(qián)購(gòu)買(mǎi)公民權(quán)利和公共服務(wù)的歷史基本終結(jié)。
2008年居住證制度的出臺(tái)，可視為深圳流動(dòng)人口漸進(jìn)市民化的重要節(jié)點(diǎn)?！渡钲谑芯幼∽C暫行辦法》將居住證分為臨時(shí)居住證、長(zhǎng)期居住證、臨時(shí)家屬居住證，辦證無(wú)門(mén)檻，但公共服務(wù)功能弱，只有辦理長(zhǎng)期居住證的流動(dòng)人口才能享有子女入學(xué)、辦理港澳商務(wù)出境手續(xù)等方面的待遇。2015年6月開(kāi)始實(shí)施的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)居住證條例》將舊版居住證“三證合一”，規(guī)定只要在深居住滿(mǎn)一年、繳納社保滿(mǎn)一年就可以申領(lǐng)新版居住證。相對(duì)而言，新版居住證持有者享受公共服務(wù)的門(mén)檻更低，基本公共服務(wù)和優(yōu)惠服務(wù)待遇范圍更廣，如：子女入學(xué)，辦理港澳臺(tái)通行證、護(hù)照及簽注手續(xù)，辦駕照、買(mǎi)車(chē)和年檢手續(xù)，基本公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，計(jì)生服務(wù)，幼兒園兒童健康成長(zhǎng)補(bǔ)貼，職業(yè)技能培訓(xùn)和鑒定補(bǔ)貼，等等。
除居住證制度外，積分入戶(hù)、積分入學(xué)、發(fā)放學(xué)位補(bǔ)貼等政策也是推動(dòng)漸進(jìn)市民化的重要政策。深圳市2010年開(kāi)始推行積分入戶(hù)政策，將個(gè)人素質(zhì)（文化、技能）、納稅、居住、參保、年齡等方面作為主要的積分指標(biāo)。2017年入戶(hù)政策有所調(diào)整，包括人才入戶(hù)（學(xué)歷、技能為重要參考項(xiàng)）和積分入戶(hù)兩類(lèi)，積分入戶(hù)主要包括穩(wěn)定居住、穩(wěn)定就業(yè)、誠(chéng)信守法三方面的指標(biāo)，這意味著部分學(xué)歷和技能低的流動(dòng)人口也有積分入戶(hù)的機(jī)會(huì)。總體上看，深圳積分入戶(hù)的名額限制逐漸放開(kāi)，[6]但相對(duì)流動(dòng)人口規(guī)模而言，仍然總量偏少。
教育方面，為應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的隨遷子女教育需求，深圳市通過(guò)加大財(cái)政投入、對(duì)公辦學(xué)校挖潛擴(kuò)容、扶持民辦學(xué)校發(fā)展等舉措，盡可能擴(kuò)大學(xué)位供給。盡管如此，當(dāng)前仍然存在學(xué)位總量不足、公辦學(xué)校入讀難這兩大問(wèn)題。X社區(qū)所在區(qū)教育局提供的數(shù)字顯示，2017年，該區(qū)義務(wù)教育階段入讀公辦學(xué)生的比例為45.8%;非深戶(hù)子女只有34.7%能入讀公辦。該區(qū)自2013年開(kāi)始試行積分入學(xué)，首先根據(jù)戶(hù)籍類(lèi)型和在學(xué)區(qū)的住房情況，將申請(qǐng)學(xué)位的學(xué)生分為8類(lèi)，按學(xué)位類(lèi)型排序依次錄?。ǚ巧顟?hù)籍、學(xué)區(qū)租房者被排在最后一類(lèi)）;在同一學(xué)位類(lèi)型下，按積分值排序，非深戶(hù)籍以社保和計(jì)生情況為積分依據(jù)。為緩解公辦學(xué)校就讀壓力，2010年該區(qū)開(kāi)始向民辦學(xué)校購(gòu)買(mǎi)學(xué)位，安置那些符合條件但無(wú)法入讀公辦學(xué)校的學(xué)生（全部免學(xué)費(fèi)）。2012年起不再購(gòu)買(mǎi)學(xué)位，改為發(fā)放學(xué)位補(bǔ)貼。在民辦學(xué)校就讀的學(xué)生，只要按相關(guān)要求提交居住證、社保等方面的資料，就可享受學(xué)位補(bǔ)貼;資料不齊全者，也可享受部分學(xué)位補(bǔ)貼。
2008年居住證制度出臺(tái)后，深圳流動(dòng)人口的公共服務(wù)有較大改善，其市民化呈逐漸推進(jìn)之勢(shì)。當(dāng)然，受制于土地、財(cái)政等方面的限制，以及非戶(hù)籍與戶(hù)籍人口高度倒掛的局面，學(xué)校、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)尚顯滯后，基本公共服務(wù)供給相對(duì)緊張，深戶(hù)與非深戶(hù)在教育、住房、醫(yī)療等領(lǐng)域的待遇差別仍然很大。比如，非深戶(hù)醫(yī)保一般只能參二、三檔，[7]安居房和公租房很少向非深戶(hù)開(kāi)放。[8]要切實(shí)有效推進(jìn)流動(dòng)人口市民化，還需進(jìn)一步增加財(cái)政投入，加快公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。
另外，流動(dòng)人口進(jìn)黨支部和居委會(huì)，對(duì)其市民化的推進(jìn)也具有不可忽略的意義。以往的研究和政策多強(qiáng)調(diào)流動(dòng)人口享受公共服務(wù)的權(quán)利，對(duì)參政議政的民主權(quán)利強(qiáng)調(diào)的不夠。盡管只有少數(shù)流動(dòng)人口精英有選舉和被選舉權(quán)，但邁出這一小步卻非常不容易。在選舉前后尚有許多本地居民難以理解，為什么要選外地人進(jìn)黨支部、居委會(huì)，他們認(rèn)為社區(qū)是本地村民的社區(qū)。而實(shí)際上，此舉正是要打破本地人這種想當(dāng)然的觀念，打破流動(dòng)人口政治公民權(quán)長(zhǎng)期被排斥的局面，逐步賦予其參與管理社區(qū)公共事務(wù)的權(quán)利。
在外來(lái)務(wù)工人員子女教育方面仍存在學(xué)位總量不足、公辦學(xué)校入讀難這兩大問(wèn)題
余論
改革開(kāi)放40年來(lái)，深圳作為先行先試的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，不僅在經(jīng)濟(jì)上增長(zhǎng)迅速，在社會(huì)民生和治理層面也有較大進(jìn)步，流動(dòng)人口治理方式的演變便是一例。這種變化首先體現(xiàn)在公共資源配置方式上。直到21世紀(jì)初，流動(dòng)人口尚需通過(guò)辦理各種證件、繳納各種管理費(fèi)和罰金、買(mǎi)戶(hù)口、交借讀費(fèi)等方式才能獲得在深圳工作生活的機(jī)會(huì)和相關(guān)公共服務(wù)。然而不到十年時(shí)間，形勢(shì)便發(fā)生逆轉(zhuǎn)，增容費(fèi)、借讀費(fèi)陸續(xù)取消，流動(dòng)人口可通過(guò)居住證、積分入戶(hù)、積分入學(xué)獲得公共服務(wù)，盡管這些進(jìn)步相對(duì)流動(dòng)人口市民化城鎮(zhèn)化的目標(biāo)還有很長(zhǎng)距離。
導(dǎo)致這種變化的因素很多，如：中央政府對(duì)農(nóng)民工城鎮(zhèn)化問(wèn)題的重視和對(duì)地方政府行為的規(guī)制、流動(dòng)人口權(quán)益意識(shí)和發(fā)展訴求的增長(zhǎng)、社會(huì)輿論的批評(píng)監(jiān)督，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的因素尤其不可忽略。在20世紀(jì)八九十年代，深圳的經(jīng)濟(jì)水平和就業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)對(duì)全國(guó)各地的人口都具有非常大的吸引力，各種證件、收費(fèi)甚至收容遣送等管控人口規(guī)模的舉措，都難擋住這股流動(dòng)浪潮。但進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)其他地區(qū)和城市同樣發(fā)展迅猛，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展、薪資待遇的差異逐步縮小，加上勞動(dòng)力供給的變化，2003年以后，深圳和其他珠三角城市甚至開(kāi)始面臨用工荒問(wèn)題，城市公共服務(wù)的改善成為必然選擇。
這對(duì)當(dāng)前北京、上海等城市的發(fā)展具有重要的借鑒意義。與改革開(kāi)放早期深圳在經(jīng)濟(jì)水平和就業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)方面的巨大優(yōu)勢(shì)相似，北京、上海聚攏了許多優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源（如教育、醫(yī)療）、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和就業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)，對(duì)外來(lái)人口吸引力強(qiáng)。為控制人口規(guī)模，不惜采取以教控人、以業(yè)控人、以房管人、以證管人的方式，以為拆除流動(dòng)人口的教育、工作、生活場(chǎng)所，就可控制住城市人口規(guī)模。殊不知，問(wèn)題的根源在于區(qū)域間資源、產(chǎn)業(yè)和發(fā)展機(jī)會(huì)的不均衡。解決問(wèn)題的關(guān)鍵更不在“堵”而在“疏”，均衡區(qū)域間的資源分布，避免優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)、資源、項(xiàng)目過(guò)于集中，才是解決流動(dòng)人口問(wèn)題的關(guān)鍵所在。
在社會(huì)管理層面，深圳也實(shí)現(xiàn)了從粗放的治安管控到綜合化、網(wǎng)格化、技術(shù)化、精細(xì)化、半規(guī)范化管理的轉(zhuǎn)變，可以說(shuō)，社會(huì)治理的社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平有很大提高。但同樣值得重視的是，共建共治共享社會(huì)治理格局中的“社會(huì)”，仍然需要更多的成長(zhǎng)空間，流動(dòng)人口對(duì)當(dāng)?shù)毓彩聞?wù)的參與也尚處于起步階段。梳理深圳流動(dòng)人口治理的歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的“治理”很大程度上仍然是管理，黨和政府管理流動(dòng)人口的效能有較大提升，但大多數(shù)時(shí)候流動(dòng)人口仍然是作為被動(dòng)管理的一方，而非參與社會(huì)治理的重要主體。無(wú)論流動(dòng)人口內(nèi)部的自我組織程度，還是其在城市社區(qū)公共事務(wù)領(lǐng)域的參與機(jī)會(huì)，抑或其與政府、企業(yè)之間的利益表達(dá)協(xié)商機(jī)制，都沒(méi)有得到充分的發(fā)展。當(dāng)然，這種現(xiàn)象不僅出現(xiàn)在深圳，在中國(guó)其他城市同樣呈現(xiàn)出類(lèi)似的趨勢(shì)。要完善社會(huì)治理體制，在社會(huì)協(xié)同和公眾參與方面，無(wú)疑還有許多工作要做。
就流動(dòng)人口治理議題而言，當(dāng)前有兩方面的工作可以推進(jìn)，一是如深圳那樣，逐步賦予流動(dòng)人口選舉權(quán)和被選舉權(quán)，吸納其進(jìn)入社區(qū)和政府參政議政;二是大力發(fā)揮工會(huì)等群團(tuán)組織的作用，推動(dòng)外來(lái)務(wù)工人員的自組織。當(dāng)前一些地方工會(huì)改革經(jīng)驗(yàn)表明，只要工會(huì)組織和工會(huì)干部隊(duì)伍真正扎根于工人社區(qū)中，給予工人自我組織的平臺(tái)和資源，一些工人就能表現(xiàn)出非常強(qiáng)的自組織意識(shí)和能力。只有流動(dòng)人口和外來(lái)工群體自我組織、主動(dòng)參與的體制，才能稱(chēng)之為真正的社會(huì)治理體制。這種治理，主要不是靠著完善精密的防控體系，而是以人心秩序的契洽安定為基礎(chǔ)。
（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院;清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系）
注釋?zhuān)?/h3>
* 本文是國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“新工人的社區(qū)生活形態(tài)與勞資關(guān)系的地方性差異研究”（14CSH069）階段性成果之一。
[1] 參見(jiàn)折曉葉：《村莊的再造—— 一個(gè)“超級(jí)村莊”的社會(huì)變遷》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1997年版。
[2] 參見(jiàn)時(shí)憲民：《深圳外來(lái)勞動(dòng)力管理的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策（下）》，載《特區(qū)理論與實(shí)踐》1998年第6期。
[3] 參見(jiàn)潘毅：《中國(guó)女工——新興打工階級(jí)的呼喚》，明報(bào)出版社2007年版;新華社記者凌廣志、韓敬山：《“收容”的背后有多黑：廣東收容遣送工作現(xiàn)狀調(diào)查》，載《人民公安報(bào)》2002年7月2日。
[4] 資料來(lái)源：在X社區(qū)所屬街道綜管所的座談。
[5] 資料來(lái)源：與X社區(qū)綜治辦主任的訪(fǎng)談。
[6] 陳景云、劉志光：《流動(dòng)人口積分制管理的效果分析——以深圳市為例》，載《中國(guó)人口科學(xué)》2013年第6期。
[7] 原則上深戶(hù)只參一檔，非深戶(hù)一、二、三檔都可以，但企業(yè)出于成本考慮，一般只會(huì)選擇給非深戶(hù)職參二、三檔。二、三檔的門(mén)診范圍、住院范圍、報(bào)銷(xiāo)比例與一檔存在較大差距。
[8] 除非所在單位/企業(yè)列入本市人才安居重點(diǎn)企事業(yè)單位名錄。
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