陳英 林建榮劉衛(wèi)榮徐小平陳玲芳張少華*

（1浙江省景寧國土資源局 323500；2浙江省景寧縣林業(yè)局 323500）

景寧縣地處浙江省南端，東臨青田縣、文成縣，南銜泰順縣和福建省壽寧縣,西接慶元縣、龍泉市，北毗云和縣，東北連蓮都區(qū)，是典型的山區(qū)縣，也是浙江省重點(diǎn)林區(qū)縣和全國重要的集體林區(qū)，林業(yè)在全縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中具有十分重要的地位和作用。景寧素有“九山半水半分田”之稱，全縣土地總面積19.39萬hm2,其中林業(yè)用地16.2萬hm2（農(nóng)民人均1.1 hm2）,占83.01%；確權(quán)到戶面積11.5萬hm2，確權(quán)到戶率100%，家庭承包率 75.9%，發(fā)證到戶率 100%；有林地15.03萬hm2，占林業(yè)用地面積的93%；竹林面積1.62萬 hm2，占 10.8%；建設(shè)生態(tài)公益林 8.61萬 hm2，占全縣森林面積的53.6%（占全縣林地的53.3%），森林覆蓋率78.2%。

1 景寧縣林權(quán)登記現(xiàn)狀

景寧縣于1984年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立景寧畬族自治縣，同年成立景寧畬族自治縣林業(yè)局，2006年縣政府批準(zhǔn)設(shè)立林權(quán)管理中心，2009年建立林權(quán)信息管理系統(tǒng)，并在縣府辦事大廳設(shè)立林權(quán)辦事服務(wù)窗口，全面開展林權(quán)確認(rèn)、流轉(zhuǎn)審查、登記和林權(quán)變更等業(yè)務(wù)，2010年合并林權(quán)管理中心和森林資源收儲中心為林權(quán)管理中心。2015年12月成立縣不動產(chǎn)登記局和不動產(chǎn)登記服務(wù)中心，為縣國土資源局下屬單位，2016年7月林權(quán)登記的職責(zé)劃轉(zhuǎn)至該單位，林權(quán)管理中心的一半（3人）人員和編制同時劃轉(zhuǎn)。集體林權(quán)制度改革作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的一項措施，旨在通過“明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)”，建立起適應(yīng)和促進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新機(jī)制，最終實現(xiàn)興林富民的目的。而林權(quán)登記是這一切的基礎(chǔ)工作和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

據(jù)景寧縣林權(quán)管理中心報表顯示，2009年以來，全縣通過林權(quán)管理中心登記的林權(quán)初始登記累計17件、變更登記1568件（見表1）。整體來看，初始登記逐漸減少，變更登記有上升的趨勢，其中2014年和2015年變更登記出現(xiàn)井噴狀態(tài)。2016年未正常開展林權(quán)登記工作。

表1 景寧縣林權(quán)初始登記、變更登記統(tǒng)計表

2 林權(quán)登記中存在的主要問題

2.1 原有林地權(quán)屬復(fù)雜，登記基礎(chǔ)差

景寧縣集體林權(quán)制度改革歷經(jīng)林業(yè)“三定”（1981－1984年）、完善林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制（1989－1990年）和延長山林承包期（2006年－2007年）三個階段。2006年－2007年通過林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制延包工作，完成延長山林承包期工作，卻沒有劃清址界，也沒有把責(zé)任山打亂重新分配，而是在原有的生產(chǎn)責(zé)任制基礎(chǔ)上統(tǒng)一延長至2055年12月31日。全縣22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1405個村民小組31400戶，發(fā)放《林權(quán)證》47302本，發(fā)證率達(dá)到99.5%（不含庫區(qū)）；并簽定了責(zé)任山合同20096本，簽定率達(dá)99.9%。

延包工作在一定的程度上穩(wěn)定了山權(quán)，但在歷史的矛盾糾紛中增加了新矛盾。一是操作人員工作量大、失誤多，如存在抄錯山名，私心偷填他人山場，重登、漏登、錯登等現(xiàn)象。二是歷年來水利工程、修建公路及水庫、造林、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等造成地形地貌變化，影響四至界址的正確性。三是山地林場地形復(fù)雜，一山多名，容易張冠李戴、移花接木。四是林權(quán)證上只用文字描述，未附圖，四至界址很難規(guī)范描述，如東至田，現(xiàn)在田已經(jīng)變樹林；西至小坑，西面有兩條坑，以哪條坑為準(zhǔn)呢？因此山林糾紛案件逐年上升，難以調(diào)處，導(dǎo)致登記發(fā)證難度加大。

2.2 政策體系相對滯后，林權(quán)監(jiān)管與登記職責(zé)缺乏銜接

景寧縣不動產(chǎn)統(tǒng)一登記整合前，土地登記、房屋登記、林權(quán)登記、承包經(jīng)營權(quán)登記、山塘水庫登記的職責(zé)分別由國土、住建、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等五個部門承擔(dān)（無草原、海域登記）。根據(jù)景寧縣機(jī)構(gòu)編制委員會《關(guān)于整合不動產(chǎn)登記職責(zé)有關(guān)事項的通知》，為實現(xiàn)各類不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，全縣土地、房產(chǎn)、林地（林權(quán)）、農(nóng)業(yè)等不動產(chǎn)登記有關(guān)職責(zé)整合劃入縣國土資源局，成立縣不動產(chǎn)登記局和縣不動產(chǎn)登記服務(wù)中心。2016年 7月19日開始對縣域范圍內(nèi)的土地、房屋實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，而林權(quán)登記暫未列入該范圍，國土資源部頒發(fā)的《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范》，涉及林權(quán)這一塊沒有具體細(xì)則。2015年8月至今沒有開展林權(quán)發(fā)證工作。一是2015年8月因“浙江省林權(quán)監(jiān)管服務(wù)信息平臺”遇到障礙而關(guān)閉，導(dǎo)致全省林權(quán)登記工作無法正常開展；2016年5月底開通了該系統(tǒng)，而景寧縣正值不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職能劃轉(zhuǎn)的過渡時期，暫停辦理登記工作。二是7月份人員劃轉(zhuǎn)到位，由于牽涉到分管領(lǐng)導(dǎo)審核簽字、林權(quán)印章問題和法律的有效性，如果使用“省林權(quán)監(jiān)管服務(wù)信息平臺”發(fā)證，管理方和授權(quán)部門是浙江省林業(yè)廳，而辦事人員和操作方是國土部門；如果用浙江省不動產(chǎn)統(tǒng)一登記系統(tǒng)，其業(yè)務(wù)上與原來相差甚遠(yuǎn)，缺少操作系統(tǒng)的技能指導(dǎo)和外業(yè)調(diào)查人員。三是已受理的林權(quán)資料不能變更而大量堆積，影響了林農(nóng)的合法合理登記辦事。

2.3 庫區(qū)建設(shè)產(chǎn)生新問題，登記發(fā)證難度大

景寧縣2006年延長山林承包期工作時，由于千峽湖（原灘坑庫區(qū)）庫區(qū)（以下簡稱“庫區(qū)”）正在建設(shè)期，庫區(qū)正進(jìn)行移民攻堅工作，使得申請山林延包工作暫緩開展，而如今山林權(quán)屬主體發(fā)生變動，移民外遷點(diǎn)分散，情況十分復(fù)雜，導(dǎo)致該范圍的“延包”至今難以開展。該庫區(qū)轄“一街道一鎮(zhèn)兩鄉(xiāng)”，移民前共 34個行政村、2個居委、1個社區(qū)，371個村民小組，6890戶。移民全部外遷的行政村數(shù)5個，移民全部外遷的村民小組124個。屬移民的村民小組159個，移民6338戶。

庫區(qū)有山林面積62萬畝，山林面積占全縣山林面積的四分之一。一是山林權(quán)屬主體確認(rèn)問題。移民后原村民小組已消失，現(xiàn)組織主體如何依法認(rèn)定或歸并。林地所有權(quán)多數(shù)屬村民小組，確認(rèn)村民小組主體資格是延長山林承包前提和基礎(chǔ)。行政村或村民小組撤并后，按規(guī)定應(yīng)按現(xiàn)村或組發(fā)放山林所有權(quán)證，但存在與原利益主體利益沖突。原外舍村委改建為外舍社區(qū)，并將外舍和王金洋安置點(diǎn)移民劃入外舍社區(qū)管理，原外舍行政村和村民小組的集體山林權(quán)屬如何確認(rèn)。二是集體山林資產(chǎn)處置問題，即移民所在行政村、村民小組的集體山林資產(chǎn)如何處置，撤并的行政村的集體統(tǒng)管山如何處置。三是外遷移民責(zé)任山延包問題。按浙委辦〔2006〕5號文件規(guī)定，已劃定自留山長期不變，由農(nóng)戶長期使用；承包到戶的責(zé)任山繼續(xù)由原承包戶承包，承包期再延長50年（至2055年12月31日）；縣政府〔2004〕49號文件明確庫區(qū)征用以外的移民山林權(quán)屬不變，可由移民多形式流轉(zhuǎn)經(jīng)營，但目前部分移民承包責(zé)任山合同已到期，最遲的2039年到期，亟待進(jìn)一步明確繼續(xù)承包政策。四是庫區(qū)穩(wěn)定問題。因行政村撤并和移民，原行政村所有的集體山林、原移民共有的原行政村和村民小組山林資產(chǎn)未處置落實，以及山林糾紛較多、移民思想因素等問題，一遇延包發(fā)證或林地、林木資產(chǎn)收益分配就可能引發(fā)爭執(zhí)。如有不慎，極可能引發(fā)穩(wěn)定問題。五是庫區(qū)及附屬工程等征占用林地注銷林權(quán)證問題。庫區(qū)及附屬項目征用林地2萬多畝山林，涉及面廣，移民分散，辦理林權(quán)注銷登記手續(xù)難度大。

幾年來，隨著集體林權(quán)制度改革的不斷深化，林權(quán)的效益不斷的增加，林農(nóng)的意識增強(qiáng)，庫區(qū)部分村民、外遷移民多次信訪，要求延包發(fā)證，因困難重重，至今仍未開展。

3 林權(quán)登記的建議和對策

3.1 摸清底子，嚴(yán)把“質(zhì)量關(guān)”

林權(quán)登記發(fā)證是一項非常嚴(yán)肅的工作,法律、政策性很強(qiáng)，不能疏忽任何一個環(huán)節(jié)，不能因急于求成而不注重質(zhì)量，否則勢必留下隱患。要在堅持“權(quán)利不變動，證書不更換”的原則下，做好新舊權(quán)屬證書的銜接，做到新頒發(fā)林權(quán)證書少出差錯甚至不出差錯，一次成果，多方共用共享，實時互通，打通數(shù)據(jù)通道，消除“信息孤島”，防范違規(guī)流轉(zhuǎn)交易等行為，確保資產(chǎn)安全。一是要加強(qiáng)林權(quán)登記發(fā)證隊伍建設(shè)，使林權(quán)登記發(fā)證工作機(jī)構(gòu)管理常態(tài)化，做到工作機(jī)構(gòu)不撤、隊伍不散、思想不亂、工作不斷。二是進(jìn)一步規(guī)范林權(quán)登記發(fā)證工作，嚴(yán)把林權(quán)登記發(fā)證審核關(guān)，切實把住林權(quán)登記發(fā)證審核的每一道環(huán)節(jié)質(zhì)量關(guān)。三是組織開展“回頭看”，對已發(fā)放的林權(quán)證信息予以復(fù)核。組織林業(yè)部門和不動產(chǎn)登記部門調(diào)查摸底，開展“回頭看”，看林權(quán)明晰到戶、承包合同簽訂、登記發(fā)證情況，全面掌握確權(quán)發(fā)證的情況和存在問題。四是統(tǒng)一外業(yè)調(diào)查與權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)與格式等測繪標(biāo)準(zhǔn)，開展林權(quán)統(tǒng)一測繪，積極應(yīng)用高分辨率遙感影像圖、地理信息系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，優(yōu)化服務(wù)流程，提升服務(wù)水平。五是深入調(diào)查，明晰林權(quán)權(quán)屬，確保林權(quán)登記發(fā)證、林權(quán)統(tǒng)一測繪和糾紛調(diào)處同步推進(jìn)。

3.2 完善政策體系和服務(wù)平臺

在國土資源部頒發(fā)的《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范》中增加林權(quán)登記部分的內(nèi)容，或由省級相關(guān)部門探索出一套比較完整的操作方案和辦法，確保各個層面登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一和上下對口。增加不動產(chǎn)統(tǒng)一登記系統(tǒng)開發(fā)的技術(shù)投入，盡快完善不動產(chǎn)登記林權(quán)發(fā)證系統(tǒng)，從登記申請、受理、初審、審核、核定、發(fā)證提供一條龍服務(wù)，落實到不動產(chǎn)登記一個窗口辦理。以國土信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺為基礎(chǔ)，整合土地、房屋、林權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)等登記及各種數(shù)據(jù)，形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、屬性、格式的統(tǒng)一，實時動態(tài)管理和信息數(shù)字化，創(chuàng)建不動產(chǎn)登記信息共享平臺。縣政府對林業(yè)、國土等相關(guān)部門，要進(jìn)一步明確職責(zé)，不要因為職能的整合影響林農(nóng)的辦事。

由于景寧縣林地、林權(quán)登記事項已經(jīng)納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記范圍，在沒有開通不動產(chǎn)登記林權(quán)發(fā)證系統(tǒng)之前，由縣政府協(xié)調(diào)相關(guān)部門，在過渡期內(nèi)采用原《林權(quán)證》加蓋“景寧畬族自治縣國土資源局”和“景寧畬族自治縣不動產(chǎn)登記專用章”，待相關(guān)工作全面完成后再正式啟用《不動產(chǎn)權(quán)證》。

3.3 加大力度推進(jìn)庫區(qū)山林延包發(fā)證工作

充分利用不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的有利時機(jī)，加大力度組織相關(guān)部門和庫區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對移民對象和林權(quán)等情況深度調(diào)研,全面掌握情況，確保林權(quán)登記發(fā)證與外業(yè)調(diào)查同步推進(jìn)。庫區(qū)山林延包工作涉及到多方面的政策問題，需經(jīng)試點(diǎn)摸索、制訂工作方案、全面推進(jìn)等過程，特別是政策研究一時難到位，應(yīng)按嚴(yán)密就緒的工作步驟分步推進(jìn)。一是由縣政府召集相關(guān)部門對庫區(qū)山林延包涉及到的政策問題作一次專題座談研究（法制、司法、法院行政庭民事庭、移民指揮部、民政、農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土、庫區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)參加）；二是按部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)分工調(diào)查研究，出臺并落實相關(guān)政策；三是成立“縣延包辦”，并著手做好相關(guān)山林延包工作的業(yè)務(wù)準(zhǔn)備工作，抽調(diào)一批業(yè)務(wù)骨干，探索適合千峽湖庫區(qū)特點(diǎn)的調(diào)外業(yè)調(diào)查和登記發(fā)證的方式與方法；四是財政部門安排專項資金支持庫區(qū)山林延包發(fā)證工作。

[1]浙江省景寧縣林業(yè)局.浙江省景寧縣第五次森林資源調(diào)查報告[R].2008.

[2]浙江省景寧縣林業(yè)局.浙江省景寧縣“十二五”林業(yè)規(guī)劃[R].2011.

[3]陳英，劉衛(wèi)榮，季賽娟，等. 景寧林權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及發(fā)展對策[J].浙江林業(yè)科技，2016，（36）：114-117.

[4]劉波. 進(jìn)一步完善不動產(chǎn)登記部門與林權(quán)管理部門的聯(lián)系機(jī)制 提高林權(quán)類不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)水平[J].中國不動產(chǎn)，2017，（1）：26-27.

[5]劉恩海， 華曉娥， 劉紅玲，等.林權(quán)登記的隨州經(jīng)驗[J].中國不動產(chǎn)， 2017，（3）：42-43.

[6]國土資源部.不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則（國土資源部令63號）[S]. 2016.