□ 淳安縣國土資源局 徐良成 鄭 斌 彭盈慧

1999年1月，新《土地管理法》正式實(shí)施，其中明確提出實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。同年2月，國土資源部發(fā)文要求實(shí)行建設(shè)用地占一補(bǔ)一制度，明確提出了耕地占補(bǔ)平衡概念，即建設(shè)占用多少耕地，就要補(bǔ)充多少數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，由此拉開了耕地占補(bǔ)平衡工作的序幕。該政策實(shí)施以來，不僅較好地滿足了建設(shè)項(xiàng)目占補(bǔ)的需要，而且憑借指標(biāo)調(diào)劑贏得了充實(shí)的財(cái)政資金，可謂是居功至偉。

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)現(xiàn)了從“數(shù)量平衡、質(zhì)量相當(dāng)”到“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水補(bǔ)水”的提速換擋。然而，現(xiàn)行的水田指標(biāo)管理模式不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)的問題卻日益突顯。一方面，用地報(bào)批和資金籌措需要大量的墾造水田，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍造田改地積極性不高，水田指標(biāo)儲(chǔ)備嚴(yán)重不足；另一方面，雖然水田指標(biāo)越來越緊缺，但項(xiàng)目選址占用水田仍然保持高位運(yùn)行，占補(bǔ)平衡壓力越來越大。

在筆者看來，解決問題的治本之策在于推進(jìn)指標(biāo)市場化。2009年，國土資源部印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)行耕地先補(bǔ)后占有關(guān)問題的通知》，明確規(guī)定有條件的地區(qū)，可積極探索耕地占補(bǔ)平衡市場化運(yùn)作方式。至此，占補(bǔ)平衡市場化取得了法律和政策上的支撐。只有加快推進(jìn)水田占補(bǔ)指標(biāo)市場化，才能更好地協(xié)調(diào)用地保障和資金籌措的關(guān)系，為“兩山”高水平轉(zhuǎn)化和高質(zhì)量發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、水田指標(biāo)管理體系中存在的若干問題

一般情況下，水田指標(biāo)管理體系涉及四個(gè)階段，分別是產(chǎn)生、收購、使用、調(diào)劑。從市場化角度來看，每個(gè)環(huán)節(jié)都存在不相適應(yīng)的因素，這無疑制約著指標(biāo)管理體系的完善和成熟。

產(chǎn)生主要指造田改地，現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)為唯一的實(shí)施主體，實(shí)際工作中不難發(fā)現(xiàn)：有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然有較好的后備資源，但擔(dān)憂矛盾糾紛，覺得多一事不如少一事；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為“八項(xiàng)規(guī)定”后造地結(jié)余資金不能用于發(fā)放個(gè)人補(bǔ)貼，工作積極性不高；還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)本位意識(shí)較強(qiáng)，覺得現(xiàn)在多造了也是給縣里或其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)做貢獻(xiàn)，資源不如先藏著再說。上述種種想法都源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為行政機(jī)關(guān)，其唯一的動(dòng)力就是完成上級(jí)考核，這種缺乏市場動(dòng)機(jī)的現(xiàn)狀極大地制約了造地改田的規(guī)模擴(kuò)大。

收購指鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過造地改田產(chǎn)生的指標(biāo)由縣本級(jí)統(tǒng)一收購。按現(xiàn)有政策，收購價(jià)包括工程款、工作經(jīng)費(fèi)，其中工程款根據(jù)決算報(bào)告直接撥付到施工單位，工作經(jīng)費(fèi)撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照直接墾造水田和旱地改造水田（以下簡稱“旱改水”）分別補(bǔ)助5萬/畝和2.5萬/畝。由于水田資源越來越匱乏（涉及政策處理的錢越來越高），驗(yàn)收要求越來越高（例如要求連續(xù)種植三年水稻，就必須解決水源問題），這些要求都納入墾造成本，導(dǎo)致造田成本不斷上漲。

使用指用地單位建設(shè)占用水田須繳納指標(biāo)費(fèi)用?？紤]鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政普遍比較薄弱，淳安縣按5萬/畝收取成本款，低于縣內(nèi)水田墾造成本（一般在12萬/畝），更低于市場調(diào)劑價(jià)（縣市指標(biāo)調(diào)劑不低于35萬/畝。據(jù)了解，杭州向衢州、麗水地區(qū)調(diào)劑水田價(jià)格已達(dá)到七八十萬以上）。如果仍然執(zhí)行現(xiàn)有政策，長此下去將導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏節(jié)約集約用地意識(shí)，對(duì)水田的占用需求居高不下，將給占補(bǔ)平衡帶來更大的壓力。

調(diào)劑指水田指標(biāo)從周邊縣市調(diào)入或者調(diào)出。歷史上，淳安縣一直是指標(biāo)調(diào)出縣；但近幾年來，水田指標(biāo)也出現(xiàn)過階段性捉襟見肘的局面，因?yàn)槲茨芗皶r(shí)滿足報(bào)批需要，只能臨時(shí)抱佛腳去周邊縣市尋求借用。而事實(shí)上，全省可補(bǔ)充調(diào)劑的水田嚴(yán)重不足，指標(biāo)控制得非常嚴(yán)，而且水田是自然長期形成的，墾造水田也不像旱地那么快捷，因此，水田調(diào)劑指標(biāo)一直是淳安縣建設(shè)用地批準(zhǔn)的最大困難之一。

二、對(duì)策建議

針對(duì)指標(biāo)管理中存在的問題，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，筆者主要從以下四個(gè)方面著手，尋求突破。

1. 運(yùn)作實(shí)體市場化

指標(biāo)管理如做強(qiáng)市場、融資問題、指標(biāo)收購、指標(biāo)調(diào)劑等都是市場化程度較高的行為，需要由具有商業(yè)意識(shí)的企業(yè)來運(yùn)作。周邊兄弟縣市已先行先試，像臨安、桐廬、建德等已成立國有公司專業(yè)負(fù)責(zé)水田開發(fā)，西湖區(qū)委托浙江城投公司負(fù)責(zé)雙浦鎮(zhèn)水田墾造。省外的指標(biāo)市場化交易更是屢見不鮮，如安徽省成立了補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易管理委員會(huì)，四川省成都市也成立了指標(biāo)交易監(jiān)督管理工作小組，河南省新鄉(xiāng)市建立了市級(jí)指標(biāo)交易市場。由此可見，指標(biāo)管理市場化、專業(yè)化已成必然趨勢。

▲ 淳安縣西河村上圣源墾造水田

2. 占用成本市場化

在核定水田使用成本時(shí)，要統(tǒng)籌考慮縣內(nèi)縣外兩個(gè)市場的水田成本，并充分考慮水田市場交易價(jià)值，綜合制定全縣指標(biāo)的平均使用價(jià)格。按照產(chǎn)業(yè)目錄分類制定指標(biāo)使用價(jià)格，對(duì)于縣政府著力打造的“度假、有機(jī)、養(yǎng)生、智造、創(chuàng)意”等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，在指標(biāo)安排上要優(yōu)先保障，在指標(biāo)使用價(jià)格上要予以重點(diǎn)扶持；對(duì)于限制性產(chǎn)業(yè)要抬高使用成本，按照不低于市場價(jià)核定占用成本；對(duì)于禁止類項(xiàng)目，則堅(jiān)決不予安排水田指標(biāo)。同時(shí)，要根據(jù)省市指標(biāo)交易行情同步調(diào)整指標(biāo)使用價(jià)格。隨著指標(biāo)調(diào)劑成為常態(tài)，在一定時(shí)期內(nèi)的外購指標(biāo)與縣內(nèi)墾造存在價(jià)格差，如果不同步提高縣內(nèi)指標(biāo)的使用價(jià)格，勢必會(huì)造成“同地不同價(jià)”的局面。

3. 收購價(jià)格市場化

補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低是制約淳安縣水田墾造積極性的主要因素之一。經(jīng)過若干年高強(qiáng)度的開發(fā)整理，現(xiàn)在可供墾造水田的后備資源已經(jīng)很少，再加上省市不斷抬高水田驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，帶來工程造價(jià)也同步增長。另外，個(gè)別特別適宜墾造水田的區(qū)塊還面臨著招商引資等多種選擇，像汾口浪川園區(qū)、楓樹嶺汪村工業(yè)園區(qū)等，只有根據(jù)市場化原則提高收購價(jià)格，才能形成比較效益，進(jìn)而引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)做出取舍。

4. 指標(biāo)儲(chǔ)備市場化

建立“縣內(nèi)墾造為主、縣外調(diào)劑為輔“的統(tǒng)籌補(bǔ)充平臺(tái)。根據(jù)淳安縣水田資源、市場行情和用地保障的相關(guān)情況，統(tǒng)籌管理以保持水田儲(chǔ)備動(dòng)態(tài)平衡：當(dāng)儲(chǔ)備有余且價(jià)格偏高時(shí)，適當(dāng)外調(diào)；當(dāng)儲(chǔ)備不足且價(jià)格偏低時(shí)，適當(dāng)內(nèi)調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡和財(cái)政資金的雙贏。

三、需要妥善處理的幾大問題

1. 與土地劃撥價(jià)款的關(guān)系

根據(jù)規(guī)定，以劃撥方式供地的，用地單位必須支付一定的成本款。淳安縣一類區(qū)片范圍價(jià)款為25萬/畝，二類區(qū)片范圍價(jià)款為15萬/畝。然而，水田使用價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整，并不意味著必須同步調(diào)整土地劃撥價(jià)格。一則土地劃撥款是以全縣建設(shè)項(xiàng)目占用成本為基礎(chǔ)綜合測算的，確保面上實(shí)現(xiàn)收支平衡，涉及水田的項(xiàng)目僅僅是其中一小部分，不影響總體上收支平衡；再則，以劃撥方式供地的主要是政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目，主要注重的是社會(huì)效益，不適宜簡單的以資金平衡作為考量依據(jù)。當(dāng)然住建、國土資源等相關(guān)職能部門也要嚴(yán)格把關(guān)，切實(shí)做到“惜土如金”。

2. 與財(cái)政預(yù)算體制的關(guān)系

提高水田占用價(jià)格意味著項(xiàng)目預(yù)算的相應(yīng)增加，以前水田占用按5萬/畝收取成本款，一般建設(shè)項(xiàng)目（約20畝）水田費(fèi)用在100萬以內(nèi)，即使預(yù)算安排中沒有將水田費(fèi)用專項(xiàng)納入，預(yù)算資金也能統(tǒng)籌安排。價(jià)格提高后，即使按省市保底價(jià)35萬/畝計(jì)算，一般建設(shè)項(xiàng)目指標(biāo)費(fèi)用少者幾百萬，多者上千萬，如果預(yù)算沒有將水田費(fèi)用專項(xiàng)列入，報(bào)批稅費(fèi)將無法及時(shí)繳納，直接影響項(xiàng)目落地。當(dāng)然這項(xiàng)工作必須依靠發(fā)改、財(cái)政、規(guī)劃和國土資源四家密切配合，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

3. 與歷史遺留問題的關(guān)系

全面提高水田收購和占用成本，要明確政策實(shí)施節(jié)點(diǎn)，妥善處理好歷史遺留問題：比如有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)早些年造田力度較大，給縣本級(jí)貢獻(xiàn)較大，但補(bǔ)助成本較低，現(xiàn)在項(xiàng)目占用較多需要繳納水田費(fèi)用較高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府壓力較大，對(duì)政策執(zhí)行會(huì)有一定抵觸；另外，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高會(huì)給政策實(shí)行前已立項(xiàng)正在實(shí)施的項(xiàng)目帶來不平衡，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)項(xiàng)目的積極性。

上述問題都要認(rèn)真研究，妥善處理。當(dāng)然，建立統(tǒng)一的指標(biāo)交易平臺(tái)、規(guī)范市場化行為、規(guī)范相應(yīng)資金的管理和使用以及指標(biāo)市場化的監(jiān)管工作也應(yīng)同步展開。

水田指標(biāo)交易市場的建立，將使補(bǔ)充耕地指標(biāo)的調(diào)劑由原來的以政府部門主導(dǎo)為主，變?yōu)橐允袌稣{(diào)節(jié)為主，這對(duì)于落實(shí)保護(hù)國土資源、嚴(yán)守耕地紅線這一職責(zé)和底線具有重要的意義。市場化交易也必然將促進(jìn)地區(qū)間資金、資源的優(yōu)勢互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)更大區(qū)域范圍內(nèi)的耕地占補(bǔ)平衡，促進(jìn)節(jié)約集約用地與土地利用方式的轉(zhuǎn)變。