□毛壽龍
(作者為中國人民大學公共政策研究院執(zhí)行副院長、教授)
機構(gòu)改革本身并不是終極目標,其終極目標還是要有利于經(jīng)濟社會的發(fā)展,有利于政治的穩(wěn)定,有利于老百姓的幸福生活
2018年正好是改革開放40周年,在這40年里,前20年的四次機構(gòu)改革力度都很大。第一、第二次機構(gòu)改革的背景是中國剛剛開始市場化改革。所以,第一次機構(gòu)改革的重點主要是機構(gòu)和人員精簡,第二次機構(gòu)改革和第三次機構(gòu)改革開始在機構(gòu)改革的基礎上重視適應市場經(jīng)濟需要來促進政府職能轉(zhuǎn)變。第四次機構(gòu)改革的核心是通過機構(gòu)改革來促進國有企業(yè)轉(zhuǎn)制。自2003年開始,中國進入經(jīng)濟起飛時期,政府機構(gòu)改革開始形成適應市場經(jīng)濟需要的政府職能框架,政府機構(gòu)改革開始進入穩(wěn)步調(diào)整,試點、深化、進一步推動大部制改革時期。
在歷次機構(gòu)改革的基礎上,2018年的機構(gòu)改革,是全面深化改革時期進一步深化大部制改革,全面深化黨和國家機構(gòu)改革背景下,在政府職能框架進一步完善,在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務基礎上新增生態(tài)環(huán)境職能的情況下進行的力度比較大的改革。
這次機構(gòu)改革具有多方面的意義:
首先,具有國家治理體系和治理能力建設的意義。這主要體現(xiàn)在國家監(jiān)察委員會的設立上。此次機構(gòu)改革把國家監(jiān)察部、國家預防腐敗局并入國家監(jiān)察委員會,實現(xiàn)黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導,而且有國家憲法和相關(guān)法律作為基礎,作為國家的最高監(jiān)察機關(guān),實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。
其次,具有政府治理體系和治理能力建設的意義。這體現(xiàn)在很多方面,如從數(shù)量上看,減少了8個正部級機構(gòu)和7個副部級機構(gòu),向小而精干的政府規(guī)模又前進了一步。從職能框架上看,解決了作為宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)部門的國家發(fā)改委過多干預具體市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的問題。從機構(gòu)上集中了市場監(jiān)管職能,集中了生態(tài)環(huán)境管理職能等。這些職能的集中,涉及到很多部門利益的阻力。其阻力之大應該不小于1998年為推進國有企業(yè)改革時精簡很多經(jīng)濟部門的機構(gòu)改革。這樣做,進一步理順了交叉分散的職能,從而解決了多年來想解決而沒有解決的老大難問題。
從適應新時代需要角度來說,這次機構(gòu)改革可以說在機構(gòu)層次實現(xiàn)了一些適應新時代需要的政策變化。最典型的是國家衛(wèi)計委被改為國家衛(wèi)生健康委員會,不僅標志著衛(wèi)生工作從以病為中心走向以健康為中心,更重要的是在機構(gòu)角度實現(xiàn)了計劃生育政策的轉(zhuǎn)變。從一對夫婦生一胎孩子,到單獨生二孩、雙獨生二孩,到放開二孩,然后到未來取消計劃生育政策,基本上都是在政治層面進行高層次戰(zhàn)略決策,然后在機構(gòu)層面進行落實。這說明計劃生育作為國策從某個意義上來說已經(jīng)形成了一個強大的利益集團。要克服利益集團的阻力,把人口政策真正轉(zhuǎn)移到解決老齡化問題和性別結(jié)構(gòu)問題等真問題上,而不是去解決人口控制的偽問題,不僅需要政治決心和政治資源,而且還需要講究方法。從機構(gòu)角度直接合并計生委,到取消計生字樣,就是一個非常好的方法。
新時代政策變化還體現(xiàn)在新時代國家對退役軍人事務和應急管理的重視上。國家不僅集中了分散在不同部門的退役軍人事務管理和應急管理的職責,而且在精簡很多正部級機構(gòu)的基礎上直接設置了兩個政府組成部門:國家退役軍人事務部和國家應急管理部。這兩個部門的成立,可以說在機構(gòu)角度提升了這兩個領域公共管理和公共政策在整個管理和政策序列里的優(yōu)先度水平。退役軍人的問題將會得到更高的重視。而應急管理也將在國務院組成部門的意義上提升自己的政治層級。新時代政策變化還表現(xiàn)在應對新時代金融風險上。最近五年,中國金融市場化迅速發(fā)展,正在朝金融大國迅速邁進。與此同時,如何防范系統(tǒng)性金融風險,也成了黨和政府在新時代必須解決的重大問題。從機構(gòu)改革角度來說,整合銀監(jiān)會和保監(jiān)會,為有針對性地解決最近幾年出現(xiàn)的系統(tǒng)性金融風險打下了重要的組織基礎。
所以,此次機構(gòu)改革的基本特征是深化改革。深化是多個方面的,深化有推進大部制體制意義上的,也有職能調(diào)整意義上的,當然也有名字意義上的,如2013年3月,設立國家新聞出版廣電總局,管理新聞、出版、廣播、電影和電視領域。這個名字顯然太長,這一次進行了精簡,叫做國家廣電總局。當然,名字短了,職能可能也要有所變化,國家廣電總局將主要管理廣播電視事務,而新聞出版和電影改由中共中央宣傳部直接管理。根據(jù)機構(gòu)改革方案,國家廣播電視總局的主要職責是,貫徹黨的宣傳方針政策,擬定廣播電視管理的政策措施并督促落實,統(tǒng)籌規(guī)劃和指導協(xié)調(diào)廣播電視事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展,推進廣播電視領域的體制機制改革,監(jiān)管、審查廣播電視與網(wǎng)絡視聽節(jié)目內(nèi)容和質(zhì)量,負責廣播電視節(jié)目的進口、收錄和管理,協(xié)調(diào)推動廣播電視領域走出去工作等。
方案中,國家文化部和國家旅游局合并。這大概是因為,在文化系統(tǒng)和旅游系統(tǒng)的實踐中,文化工作其實在越來越往旅游方向走,而旅游工作則在往文化方向走,文化旅游,或者文旅,已經(jīng)變成了廣泛的實踐。在這個時候,把國家文化部和國家旅游局合并,叫做國家文化旅游部,是順理成章、水到渠成的事情。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部替代了農(nóng)業(yè)部。新的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在原農(nóng)業(yè)部的基礎上,整合了國家發(fā)改委、財政部、國土資源部、水利部的有關(guān)農(nóng)業(yè)投資項目管理職責。農(nóng)村問題專家黨國英在《新京報》撰文認為,組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以后,在涉農(nóng)問題上,更容易做綜合統(tǒng)籌考慮,使各自為政的可能性大大下降。從理論上來說,可能是這樣的。但從實際情況來看,農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)職能各自為政可能解決了,但相關(guān)職能的資源,很可能也減弱了。因為國家發(fā)改委、財政部、國土資源部等部門,傳統(tǒng)上都是有權(quán)有資源的部門,國家發(fā)改委有規(guī)劃資源的優(yōu)勢,財政部本身就掌管錢袋子,國土資源部有土地財政收入,有關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的相關(guān)職能在這些部門比較容易獲得資源,從這些部門出來后,在資源上如果沒有相關(guān)因素作為保障,在一段時間里,有可能出現(xiàn)投入資源力度不足,或者增加力度不足的問題。當然,這些具體的事項由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部來做是比較正確的,因為財政部屬于一般性的內(nèi)部管理部門,面向各個部門;國家發(fā)改委作為發(fā)展改革和規(guī)劃的綜合性管理部門,也是面向各個部門的,沒有必要把各個部門可以管理的具體管理事項抓在自己手里。
很多人擔心,農(nóng)業(yè)部變成了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部,但是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民,本身是一體的,構(gòu)成“三農(nóng)”。農(nóng)村真窮,農(nóng)業(yè)真落后,農(nóng)民真苦,這是過去三農(nóng)問題的真實寫照。農(nóng)業(yè)部變成了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部,但這個部里卻沒有農(nóng)民。過去農(nóng)民真苦,現(xiàn)在農(nóng)民基本上都成了進城務工人員,或者說農(nóng)民工。農(nóng)村很多地方都出現(xiàn)了空心化,留在農(nóng)村的勞動力逐步老化,現(xiàn)在基本上是六十歲以上的老人在農(nóng)村務農(nóng)?,F(xiàn)在農(nóng)民問題不是農(nóng)民真苦——雖然農(nóng)民還是很苦——而是農(nóng)村沒有農(nóng)民的問題。農(nóng)村沒有農(nóng)民,農(nóng)業(yè)只靠一些老人,這使得中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展,存在著很大的陰影面積。鑒于這個問題,農(nóng)業(yè)部最好是改成農(nóng)村發(fā)展部,來統(tǒng)籌考慮農(nóng)村如何進一步開放、進一步發(fā)展城鎮(zhèn)化、進一步解決農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)等問題。當然,中國農(nóng)村還存在很多發(fā)展中的問題,并不是設一個國務院組成部門就能夠解決的。它需要政治智慧,還需要很多法律和政策的改革和支持。
國家移民管理局的設立,是筆者多年的期望。因為中國過去是閉關(guān)鎖國的國家,對外貿(mào)易很少,基本上沒有出入境事務。40年改革開放,使得中國的國門大開,出入境事務大增。隨著改革開放的全面深化,中外貿(mào)易額迅速上升,中國出入境人數(shù)越來越多,而且還出現(xiàn)了很多移民。隨著中非經(jīng)濟交流的發(fā)展,不僅在非洲出現(xiàn)了大量的中國人和中國企業(yè),在中國如廣州也出現(xiàn)了數(shù)十萬計的非洲人。有些地方還形成了洋人街、阿拉伯風情街。出入境管理已經(jīng)不適合全面開放時代。設立國家移民管理局,無疑適應了新時代的需要。國務院參事、全球化智庫(CCG)主任王輝耀在《經(jīng)濟日報》撰文認為,國家移民局的建立,是中國參與國際人才競爭、實現(xiàn)人口紅利向人才紅利轉(zhuǎn)型的需要,將成為中國對全球開放融合發(fā)展的新信號。他認為,為更好地參與國際移民人才的競爭,與國際接軌,中國設立專門的外國移民管理部門實屬水到渠成。組建國家移民管理局,符合國家從招商引資向招才引智轉(zhuǎn)型的要求,標志著中國將以更加開放和包容的態(tài)度迎接世界人才的到來,也為更多喜愛中國、愿意來中國發(fā)展并實現(xiàn)自身理想與價值的國際人才敞開大門。筆者相信,隨著國家移民管理局的建立,中國對外開放事業(yè)將進一步發(fā)展。不僅在國際人才競爭方面有所進展,甚至在勞動力競爭方面也可以取得適當?shù)某晒?。在美國移民局逐步收緊移民政策的背景下,中國國家移民局應該在人才競爭方面有新的作為空間。
國家國際發(fā)展合作署的成立,是本次國務院機構(gòu)改革中與對外開放工作直接相關(guān)的又一個亮點。國家國際發(fā)展合作署整合了商務部對外援助工作有關(guān)職責和外交部對外援助協(xié)調(diào)等職責。當然,作為國務院直屬機構(gòu),援外的具體執(zhí)行工作仍由有關(guān)部門按分工承擔。國際發(fā)展合作署的主要職責是,充分發(fā)揮對外援助作為大國外交的重要手段作用,加強對外援助的戰(zhàn)略謀劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào),推動援外工作統(tǒng)一管理,改革優(yōu)化援外方式,更好服務國家外交總體布局和共建“一帶一路”等。很多發(fā)達國家都有對外援助合作機構(gòu),如英國、美國和澳大利亞都有國際開發(fā)署。中國目前每年對外援助金額占GDP的0.04%,國際發(fā)展合作署的成立,顯然可以讓對外援助的運作更有效率、更有效益。國際發(fā)展合作署的成立,也標志著中國開始從接受外來援助的國家轉(zhuǎn)變?yōu)閷ν膺M行援助的國家。
新任國務院副總理劉鶴在《人民日報》上發(fā)表文章說,“深化黨和國家機構(gòu)改革是一場深刻的變革”,“具有歷史和現(xiàn)實必然性”,是“新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必然要求”,“是加強黨的長期執(zhí)政能力建設的必然要求”。國務院機構(gòu)改革作為深化黨和國家機構(gòu)改革的重要內(nèi)容,其意義自然也是非常重大的。作為國家最高行政機關(guān),其核心意義還是在于如何提高辦事效率,也就是說通過機構(gòu)改革,來推動相應的職能轉(zhuǎn)變,讓相關(guān)的行政組織資源、編制資源、職能資源能夠得到更好的配置,不僅提高技術(shù)效率,還提升其配置效率、制度效率。從長期來看,則能夠更好地提高相關(guān)的秩序效率。
當然,深化黨和國家機構(gòu)改革,是一個長期的過程。從技術(shù)上說,政府有多少個組成部門為宜,政府應該設哪些組成部門,設哪些國家總局和副部級的國家局,其職能應該怎么配置,行政編制和權(quán)力、責任等如何劃分,財政資源如何配置,應該說沒有最優(yōu)的模型可以作為參考。探索最適合的模式,應該說是最現(xiàn)實的目標,但也是一個非常困難的目標,這需要長期的探索,并在政治、經(jīng)濟、社會和國際局面相對穩(wěn)定的情況下,才能形成一個相對比較穩(wěn)定的模式。機構(gòu)改革本身并不是終極目標,其終極目標還是要有利于經(jīng)濟社會的發(fā)展,有利于政治的穩(wěn)定,有利于老百姓的幸福生活。作為手段性的機構(gòu)改革,在規(guī)范層面需要堅持精簡、有效的原則,在實操層面需要有利于更好地轉(zhuǎn)換政府職能,讓市場起決定作用,讓各個方面都保持積極的活力。在中觀層面則要讓機構(gòu)、職能和人事相匹配。