文|常紀(jì)文 魏曾春

京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)特別法可建立的主要制度

（一）統(tǒng)一規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策的環(huán)境影響評價制度

環(huán)境問題所固有的區(qū)域性特點(diǎn)決定了必須實(shí)施區(qū)域環(huán)境規(guī)劃，只有嚴(yán)格、科學(xué)、合理、統(tǒng)一的規(guī)劃設(shè)計(jì)才能協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，才能保障環(huán)保協(xié)同發(fā)展的有序進(jìn)行。區(qū)域環(huán)境規(guī)劃不單是制定科學(xué)方案的過程，還是涉及各方利益平衡的過程，故而，京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展環(huán)境規(guī)劃不能單純依靠區(qū)域協(xié)調(diào)，更需要強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)和規(guī)劃機(jī)構(gòu)作為組織保障。可以借鑒和參考三峽工程建設(shè)委員會的管理經(jīng)驗(yàn)，在中央人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，成立專門的京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展委員會作為區(qū)域協(xié)同發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)包括制定統(tǒng)一的環(huán)境規(guī)劃在內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作。此外，委員會會同相關(guān)人民政府，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和環(huán)境承載能力，提出重點(diǎn)環(huán)保任務(wù)和措施，制定統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)境規(guī)劃，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)布局，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)交通管理。

在進(jìn)行京津冀地區(qū)一體化環(huán)境規(guī)劃時，三地應(yīng)當(dāng)以問題為導(dǎo)向，以每個五年為期，不斷提升環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)和環(huán)境管理水平，尋求解決的方法，設(shè)計(jì)采取的措施。另外，規(guī)劃還應(yīng)層次分明，做到邏輯清晰、井然有序，明確國家如何統(tǒng)籌、京津冀地區(qū)如何落實(shí)、任務(wù)怎么分配等。在規(guī)劃時還應(yīng)當(dāng)明確兩個問題：一是一體化既不可以作為地方盲目發(fā)展非環(huán)境友好型經(jīng)濟(jì)的借口，也不能成為地方擴(kuò)展房地產(chǎn)市場的借口，更不能成為地方盲目擴(kuò)展工業(yè)園區(qū)的借口；二是應(yīng)當(dāng)明確誰跟誰協(xié)調(diào)，誰跟誰一體化的問題。要更多地體現(xiàn)科學(xué)性和公平性。

通過統(tǒng)一規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，能夠改變目前布局不合理的情況，促進(jìn)京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)，使經(jīng)濟(jì)和環(huán)境利益最大化。

（二）“多規(guī)合一”制度和城市增長邊界制度

環(huán)境問題日益突出，人民的環(huán)境意識逐漸覺醒，對于環(huán)境的要求也越來越高。在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的背景下，以前不被重視的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃地位不斷上升。目前環(huán)境保護(hù)規(guī)劃已經(jīng)與發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃共同構(gòu)成了我國規(guī)劃體系，環(huán)境對于其他規(guī)劃的約束作用也一再提升。“多規(guī)合一”的提出就是為了解決當(dāng)前存在的環(huán)境問題。

為了促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)環(huán)境天藍(lán)、水綠、山青，實(shí)現(xiàn)綠色化發(fā)展，環(huán)境保護(hù)問題越來越受國家重視，于是在以前“三規(guī)合一”的基礎(chǔ)上加入環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，成為了現(xiàn)在提出的“多規(guī)合一”。2014年8月，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部、住建部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，確定了28個“多規(guī)合一”市縣單位，“多規(guī)合一”工作就此快速開展。2014年11月國家發(fā)改委出臺了《關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》，其中提出，規(guī)劃任務(wù)以“十三五”為重點(diǎn)，但主要目標(biāo)可展望到2030年，空間布局可以是更長遠(yuǎn)的制度安排。通過規(guī)劃期限的調(diào)整，為城鄉(xiāng)、土地、環(huán)保、交通等不同規(guī)劃之間的銜接協(xié)調(diào)創(chuàng)造條件。在中共十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中也明確提出要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”。

“多規(guī)合一”可以統(tǒng)籌各個規(guī)劃的口徑與目標(biāo)，合理進(jìn)行城鄉(xiāng)空間布局，合理規(guī)劃工業(yè)園區(qū)建設(shè)，淘汰落后產(chǎn)能，整合相關(guān)產(chǎn)業(yè)以促進(jìn)競爭力，使發(fā)展有規(guī)可循。新修訂的《大氣污染防治法》對區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治給出了相關(guān)規(guī)定，結(jié)合“多規(guī)合一”的理念，在京津冀地區(qū)保護(hù)大氣應(yīng)對法中對京津冀地區(qū)有關(guān)大氣污染治理的規(guī)劃如何協(xié)調(diào)與先進(jìn)進(jìn)行規(guī)定，將“多規(guī)合一”制定引入到該法中。如進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃時，必須考慮土地使用，每個地方要把基本農(nóng)田劃好不能突破。特別是要將環(huán)保作為城市規(guī)劃底線，包括工業(yè)規(guī)劃必須以環(huán)保為條件：哪個地方要建生態(tài)綠芯，每個地方綠化率最低是多少，哪個地方搞工業(yè)，哪個地方搞教育，都要在多規(guī)合一視野下進(jìn)行規(guī)劃。

城市增長邊界制度能夠控制城市無節(jié)制的擴(kuò)展，能夠保障生態(tài)用地不被城鎮(zhèn)化建設(shè)侵占，有利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。在“多規(guī)合一”的導(dǎo)向下，科學(xué)合理地劃定城市開發(fā)邊界是促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的有效措施，是落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度的重要手段，也是現(xiàn)代空間規(guī)劃管制的重要內(nèi)容。通過“多規(guī)合一”的引導(dǎo)，優(yōu)化城市空間布局，合理劃定城市增長邊界，保障生態(tài)用地，是有效保護(hù)環(huán)境的措施之一。城市增長邊界制度其實(shí)也是為了通過規(guī)劃，合理布局工業(yè)、生活、生態(tài)用地，保障生態(tài)環(huán)境不被破壞，改善區(qū)域大氣和流域水環(huán)境。京津冀地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，特別應(yīng)當(dāng)避免城市的盲目擴(kuò)大，尤其是河北。北京攤大餅式的格局需要遏制并不斷改善，而河北的許多城市發(fā)展?jié)摿艽?，?yīng)當(dāng)通過“多規(guī)合一”和城市增長邊界制度約束城市的擴(kuò)張，保障生態(tài)用地，實(shí)現(xiàn)環(huán)境改善。

（三）生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)制度

生態(tài)環(huán)境是一個整體，包括區(qū)域大氣環(huán)境、流域環(huán)境、區(qū)域生態(tài)，大氣環(huán)境只是其中的一個組成部分。京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)需要在京津冀地區(qū)生態(tài)保護(hù)的大背景下，借助各個環(huán)境因素之間的聯(lián)系，進(jìn)行整體保護(hù)。京津冀地區(qū)水污染問題也十分嚴(yán)重，存在水資源缺乏、地下水超采、河流水質(zhì)較差等問題，再加上霧霾頻發(fā)，大氣環(huán)境也不容樂觀，導(dǎo)致京津冀地區(qū)生態(tài)整體較為脆弱。需要秉承綠色發(fā)展理念，以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)協(xié)同保護(hù)與治理工作的全局；以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、改善空氣質(zhì)量、改善人居環(huán)境，提高人民生活質(zhì)量，建設(shè)和再現(xiàn)京津冀地區(qū)自然生態(tài)和秀麗景色為目的；以健全組織、區(qū)域聯(lián)動、聯(lián)防聯(lián)控治理保護(hù)生態(tài)環(huán)境工程為載體；以圍繞全面治理沙塵暴、水體污染和削減大氣污染物排放，增強(qiáng)區(qū)域環(huán)境保護(hù)合力為主線；以健全制度、依法治理，綜合治理污染源為手段，建立機(jī)制、強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)、明確責(zé)任、加大治理污染力度，有效遏制京津冀地區(qū)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，并逐步使之得到修復(fù)與有效保護(hù)，提升京津冀地區(qū)一體化可持續(xù)發(fā)展的能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會與自然生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)人民群眾“天變藍(lán)、水變青、地變綠”的美好夢想。

京津冀地區(qū)一體化過程中，生態(tài)環(huán)境一體化保護(hù)是其中目標(biāo)之一，需要完善京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)制度，加強(qiáng)區(qū)域大氣、流域聯(lián)防聯(lián)控，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)的恢復(fù)。

（四）統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范制度

統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理的必要前提，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》授權(quán)省級地方政府制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利，這為京津冀地區(qū)區(qū)域統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)提供了可能。新修訂的《大氣污染防治法》也規(guī)定“向大氣排放污染物的，應(yīng)當(dāng)符合大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，遵守重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制要求”。首先要考慮的是統(tǒng)一污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的問題。在環(huán)保協(xié)同發(fā)展過程中，如果污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，會出現(xiàn)“我保護(hù)、你污染”的尷尬局面，這既不符合區(qū)域責(zé)任公平的要求，也將增加監(jiān)管的難度。因此，為了促進(jìn)各地協(xié)同治理日益嚴(yán)峻的污染問題，統(tǒng)一三地的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)勢在必行。目前，北京和天津已經(jīng)形成了較為完整和嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，而河北制定的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)相較于前二者則存在總量偏少、發(fā)展滯后的問題。河北省本身環(huán)境歷史欠賬較多，環(huán)境問題較為嚴(yán)峻，而統(tǒng)一排放標(biāo)準(zhǔn)則意味著更為嚴(yán)格的環(huán)保要求，故而，河北可能無法順利施行該方案。目前京津冀地區(qū)適用的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)均為國家標(biāo)準(zhǔn)，并無差別，但現(xiàn)實(shí)的環(huán)境問題要求三地制定更高要求的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。面對這種情況，在京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)特別法中應(yīng)對京津冀地區(qū)大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一規(guī)定，如統(tǒng)一油品標(biāo)準(zhǔn)、排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)等；還應(yīng)規(guī)定北京和天津需適當(dāng)出資對河北省予以支持，以逐步實(shí)現(xiàn)三地排污標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

（五）統(tǒng)一的防治措施和特殊區(qū)域、特殊時段的特別措施制度

實(shí)行統(tǒng)一的機(jī)動車管控措施。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，PM2.5(細(xì)顆粒物)是京津冀地區(qū)首要空氣污染物。PM2.5主要來源于機(jī)動車尾氣、燃煤、工業(yè)污染等，在空氣中停留時間長、傳輸距離遠(yuǎn)，易攜帶有毒、有害物質(zhì)而威脅人體健康。北京機(jī)動車尾氣排放對大氣的影響最明顯。針對北京而言，機(jī)動車為城市PM2.5的最大來源，約為1/4；其次為燃煤和外來輸送，各占1/5。另據(jù)北京環(huán)科院關(guān)于北京大氣污染源排放清單數(shù)據(jù)，機(jī)動車排放氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)物所占的比重分別高達(dá)42%和32%。因此需要對機(jī)動車管控實(shí)行統(tǒng)一的措施，加強(qiáng)對機(jī)動車的監(jiān)管，淘汰黃標(biāo)車，提升機(jī)動車排放標(biāo)準(zhǔn)、油品標(biāo)準(zhǔn)，改善機(jī)動車排放導(dǎo)致的大氣環(huán)境污染問題。

制定統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)政策。快速工業(yè)化和城市化是造成霧霾的重要原因，但不能因?yàn)槲廴径艞壒I(yè)化和城市化，必須走低碳、節(jié)約和綠色發(fā)展道路，形成依靠科技創(chuàng)新促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的模式，而非繼續(xù)走以環(huán)境資源能源為代價換取GDP增長的道路。為促進(jìn)京津冀地區(qū)區(qū)域共同發(fā)展，需要制定統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)政策，整合現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新管理方式，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向性作用，促進(jìn)資金合理流動和優(yōu)化配置。在京津冀地區(qū)保護(hù)大氣環(huán)境應(yīng)對法中，通過統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)政策，有序疏解北京相關(guān)產(chǎn)業(yè)，合理優(yōu)化河北省鋼鐵、煤炭、化工等產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮天津沿海城市的優(yōu)勢，開展清潔生產(chǎn)和節(jié)能減排行動，促進(jìn)京津冀地區(qū)大氣環(huán)境改善。

設(shè)置統(tǒng)一的環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。由于京津冀地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在差異，各地工業(yè)企業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)也有差異。以排污費(fèi)的征收為例，北京、天津與河北就相差較大。準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的不一致導(dǎo)致污染企業(yè)會向要求低的地方轉(zhuǎn)移，最終不利于京津冀地區(qū)大氣環(huán)境整體保護(hù)。準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不一致也會導(dǎo)致執(zhí)法出現(xiàn)問題。因此需要對京津冀地區(qū)區(qū)域制定統(tǒng)一的環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)是絕對的統(tǒng)一，因?yàn)楦鱾€地方實(shí)際情況不同，生態(tài)環(huán)境狀況不同，需要針對實(shí)際情況進(jìn)行協(xié)調(diào)有機(jī)統(tǒng)一，有利于京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)即可。此外，京津冀地區(qū)保護(hù)區(qū)域大氣環(huán)境需要逐步建立統(tǒng)一的執(zhí)法尺度和程序，否則會使得執(zhí)法措施無法落實(shí)，也不利于大氣環(huán)境的監(jiān)管。

建立特殊區(qū)域、特殊時段的特別措施制度。無論是2016—2017年，還是其后，只要京津冀地區(qū)沒有整體實(shí)現(xiàn)工業(yè)轉(zhuǎn)型，那么嚴(yán)重的環(huán)境問題還是可能發(fā)生。因此，在特殊的區(qū)域和時段采取特殊的管制措施還是必要的，如在一些區(qū)域限時完成農(nóng)村燃煤清潔化替代、限時完成燃煤鍋爐窯爐“清零”任務(wù)、劃定禁煤區(qū)和煤炭質(zhì)量控制區(qū)、強(qiáng)化重污染天氣應(yīng)對、傳輸通道城市工業(yè)企業(yè)實(shí)施生產(chǎn)調(diào)控等。

鼓勵公眾形成環(huán)境友好型的生活方式。大氣污染排放的主體眾多，每個人、每個家庭、每個企業(yè)、每個行業(yè)都有份。除了企業(yè)的排放以外，每個家庭都要做飯，要排出油煙，據(jù)分析，油煙污染對產(chǎn)生霧霾有一定作用；每個家庭在冬季燒煤取暖，對產(chǎn)生霧霾也有一定“貢獻(xiàn)”；數(shù)量眾多的家庭汽車排放，也是造成霧霾的原因。其中，家庭生活排放屬于自然性權(quán)利沒有納入現(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)范之中，家庭汽車排放目前沒有引入排污收費(fèi)制度，其應(yīng)否與企業(yè)的排放一起承擔(dān)責(zé)任？這一點(diǎn)值得認(rèn)真思考。在霧霾面前沒有呼吸的特權(quán)，每個人都應(yīng)行動起來。京津冀地區(qū)區(qū)域包含兩個直轄市，地位比較特殊，區(qū)域總?cè)丝诔^一億，生活污染物的排放量相當(dāng)驚人。為此，法律可以針對一些主要的社會生活排放行為采取力所能及的強(qiáng)制行動。

（六）統(tǒng)一的政府資金籌集和使用制度

充足的資金投入是治理環(huán)境問題，恢復(fù)生態(tài)安全的保障。大氣污染作為環(huán)境問題的一種，由于其流動性大、跨區(qū)域性等特性，需要各區(qū)域內(nèi)更大的資金支持才能保障大氣安全，恢復(fù)大氣環(huán)境。新修訂的《大氣污染防治法》規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將大氣污染防治工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，加大對大氣污染防治的財(cái)政投入。”北京、天津及河北在治理各自省域內(nèi)大氣污染中投入了大量資金，但由于三地局限于各自行政區(qū)域，就京津冀地區(qū)整體區(qū)域而言，投入仍不夠。初步測算，河北僅完成6000萬噸鋼鐵的壓減任務(wù)，直接資產(chǎn)損失1800億元，60多萬直接和間接就業(yè)人員需要妥善安置，每年支付社保養(yǎng)老金近200億元，幾年內(nèi)影響直接和間接稅收557億元。按照《京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》謀劃的河北省重點(diǎn)生態(tài)修復(fù)工程項(xiàng)目，初步預(yù)算需投資萬億元以上，僅靠河北財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。京津冀地區(qū)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮三地協(xié)同發(fā)展的要求，均衡發(fā)展、實(shí)現(xiàn)三贏。均衡發(fā)展要講究邊際效益，北京與其花費(fèi)7600億元治理大氣污染，不如利用一部分資金以生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞街С趾颖鄙鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)，促使河北工業(yè)轉(zhuǎn)型。

在京津冀地區(qū)保護(hù)大氣環(huán)境應(yīng)對法中應(yīng)對保護(hù)京津冀地區(qū)大氣環(huán)境的資金投入特別規(guī)定，建立統(tǒng)一的政府資金籌集和使用制度，根據(jù)共同又有區(qū)別的原則和京津冀地區(qū)三地具體情況規(guī)定相應(yīng)的資金籌集辦法，由京津冀地區(qū)協(xié)商按一定比例出資，京津承擔(dān)主要部分，在資金的使用上要重點(diǎn)向河北進(jìn)行傾斜。還要拓展資金來源，鼓勵社會投入和捐贈；在京津冀地區(qū)設(shè)立專門的生態(tài)環(huán)保附加費(fèi)，如電力、燃油附加費(fèi)等。

（七）大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)下的煤炭石油總量限制制度

根據(jù)監(jiān)測，北京雖然沒有什么污染型工業(yè)，但是70%的污染還是來源于自己。在非采暖季，每天燃煤不到1萬噸，而在取暖季則高達(dá)6萬至8萬噸，可見散煤燃燒污染的“貢獻(xiàn)”有多大。在六環(huán)以內(nèi)，雖然開展了生產(chǎn)經(jīng)營單位鍋爐的清潔化改造，但是人口過于密集，每個人日常的生產(chǎn)和生活都排放大氣污染物，因此排放總量也大。在廣大的城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村住戶區(qū)域，大多數(shù)居民燃燒沒有任何污染防治設(shè)施的廉價劣質(zhì)散煤。而且人們生活條件改善了，對取暖溫度和取暖面積的要求都有很大的提高，用煤總量還在不斷增加。在2015年11月環(huán)境保護(hù)部組織的煤樣抽檢中，北京市超標(biāo)率為22.2%，天津市超標(biāo)率為26.7%，河北省4市平均超標(biāo)率為37.5%。其中，唐山市煤質(zhì)超標(biāo)比例最高達(dá)56.7%。并且出現(xiàn)了“好煤用來發(fā)電，差煤用于社會生活”的現(xiàn)象。由此可見，必須開展能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化革命。應(yīng)通過設(shè)立京津冀地區(qū)保護(hù)環(huán)境特別應(yīng)對法，在京津冀地區(qū)開展社會能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的大轉(zhuǎn)型，提高電能等清潔能源在終端能源中的比重，使電力成為未來終端能源消費(fèi)的主力，力爭形成“以電為主、以氣為輔”的能源結(jié)構(gòu)。嚴(yán)格限制煤炭用于社會生活，主要用于燃煤電廠發(fā)電，并實(shí)行超低排放，便于集中、有效控制大氣污染物和碳排放。

（八）大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)下的統(tǒng)一總量控制、排放指標(biāo)分配體系和排污權(quán)交易制度

為了整體改善環(huán)境質(zhì)量，達(dá)到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求，應(yīng)當(dāng)實(shí)施區(qū)域總量控制制度。要統(tǒng)籌考慮整個京津冀地區(qū)環(huán)境容量，再進(jìn)行三地排污指標(biāo)的分配。通過總量控制制度，倒逼企業(yè)使用清潔能源；開展節(jié)能減排行動，倒逼排污權(quán)交易市場開展交易。新修訂的《大氣污染防治法》對排污權(quán)交易制度并沒有較為具體的規(guī)定，只是提到“國家逐步推行重點(diǎn)大氣污染物排污權(quán)交易”，但沒有對如何推進(jìn)規(guī)定具體的時間表和路線圖，如果政府或者相關(guān)部門不實(shí)施應(yīng)當(dāng)實(shí)施的計(jì)劃，不制定應(yīng)該制定的措施，那么法律上將會并無處罰或者制約措施，社會也無相應(yīng)的執(zhí)法依據(jù)。因此，在京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)特別法中應(yīng)對《大氣污染防治法》沒有規(guī)定或規(guī)定不具體的地方進(jìn)行細(xì)化，明確京津冀地區(qū)總量控制的目標(biāo)與措施，建立統(tǒng)一排污權(quán)交易制度的具體路徑等。

（九）統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境應(yīng)急和防治協(xié)調(diào)制度

新修訂的《大氣污染防治法》規(guī)定了“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)組織建設(shè)與管理本行政區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量和大氣污染源監(jiān)測網(wǎng)，開展大氣環(huán)境質(zhì)量和大氣污染源監(jiān)測，統(tǒng)一發(fā)布本行政區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量狀況信息”。京津冀地區(qū)作為一個區(qū)域，對于區(qū)域內(nèi)如何建立三地統(tǒng)一的監(jiān)測制度，由哪個機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)測、如何發(fā)布等細(xì)節(jié)應(yīng)當(dāng)由京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)特別法進(jìn)行規(guī)定，創(chuàng)新監(jiān)測制度，促進(jìn)京津冀地區(qū)大氣環(huán)境信息的監(jiān)測與共享，并以此逐步建立統(tǒng)一的防治大氣污染措施。

預(yù)警和應(yīng)急是完整的污染防治體系中的重要環(huán)節(jié)。京津冀地區(qū)應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)的重污染預(yù)警會商（建立在監(jiān)測數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上）和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，通過加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和配套設(shè)施，實(shí)行區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)一預(yù)警、實(shí)施聯(lián)動應(yīng)急響應(yīng)并強(qiáng)化應(yīng)急責(zé)任追究；搭建區(qū)域內(nèi)的信息共享平臺，共享監(jiān)測和預(yù)警的信息；還應(yīng)建立包括網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的多種信息發(fā)布平臺，用于發(fā)布預(yù)測和預(yù)警信息。在預(yù)測到即將發(fā)生區(qū)域重污染時，區(qū)域內(nèi)各相關(guān)部門要積極會商、統(tǒng)一啟動應(yīng)急預(yù)案、聯(lián)合應(yīng)對重污染事件。

在污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制方面，為了提高區(qū)域協(xié)同的效率，要制定一些強(qiáng)制性的協(xié)調(diào)而非自愿的協(xié)商機(jī)制。如果各方協(xié)商不一致的，則啟動強(qiáng)制協(xié)調(diào)機(jī)制，如上級人民政府的行政裁決機(jī)制。

京津冀地區(qū)保護(hù)大氣環(huán)境特別法可建立的法律實(shí)施制度

（一）統(tǒng)一的源解析方法、大氣環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和信息平臺制度

2015年修訂的《大氣污染防治法》在增加的重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治一節(jié)中規(guī)定“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)組織建立國家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、大氣污染源監(jiān)測等相關(guān)信息共享機(jī)制，利用監(jiān)測、模擬以及衛(wèi)星、航測、遙感等新技術(shù)分析重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染來源及其變化趨勢，并向社會公開”。建立統(tǒng)一的源解析方法和環(huán)境信息發(fā)布平臺，有助于區(qū)域內(nèi)各行政單位之間及時溝通了解，協(xié)調(diào)制定相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)措施、開展協(xié)同環(huán)境執(zhí)法。另外，統(tǒng)一的信息平臺是實(shí)現(xiàn)信息公開的重要途徑，有助于社會公眾及時獲取環(huán)境信息動態(tài)，監(jiān)督政府環(huán)境執(zhí)法行為。

然而，區(qū)域間加強(qiáng)信息溝通與共享一直是難點(diǎn)，由于各自利益的不同，區(qū)域內(nèi)各行政單位很難主動積極互相交換信息，互相協(xié)同發(fā)布信息等。應(yīng)在京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)特別法中對大氣環(huán)境信息公開制度明確規(guī)定，各政府部門要及時、準(zhǔn)確發(fā)布大氣環(huán)境狀況、污染物排放等信息。應(yīng)協(xié)調(diào)京津冀地區(qū)三地信息發(fā)布機(jī)制，建立統(tǒng)一的大氣環(huán)境信息平臺，利用平臺協(xié)調(diào)京津冀地區(qū)制定大氣防治措施，統(tǒng)一大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)法尺度和程序。

（二）統(tǒng)一的信息公開和公眾參與制度

環(huán)境信息公開是公眾參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)，是促進(jìn)環(huán)境決策趨向科學(xué)、合理，改善環(huán)境質(zhì)量的武器。只有充分保障公眾對環(huán)境信息的知情權(quán)，公民才能有效地參與到環(huán)境保護(hù)工作中。環(huán)境信息公開一體化主要涉及公開主體和公開內(nèi)容兩個方面。由于環(huán)境信息牽涉諸多地區(qū)、諸多部門，京津冀區(qū)域內(nèi)信息公開的主體之間須做好協(xié)調(diào)工作，確保公開信息的準(zhǔn)確和統(tǒng)一，否則會給社會帶來困擾并影響政府的公信力。關(guān)于公開內(nèi)容，三地可協(xié)商共同編制范圍更廣泛的可公開信息清單和不可公開信息清單，保證可公開信息內(nèi)容的統(tǒng)一。建議京津冀區(qū)域的縣級以上行政區(qū)域，每年度向社會公開本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作及區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)作情況；企業(yè)必須按照要求進(jìn)行自愿的信息公開和強(qiáng)制性的信息公開；上報(bào)環(huán)境信息時，企業(yè)負(fù)責(zé)人必須簽字確認(rèn)。對于強(qiáng)制性的信息公開，責(zé)令不改正，可以按日計(jì)罰。

京津冀地區(qū)環(huán)境保護(hù)的一體化，如缺乏公眾的參與和監(jiān)督，也是無效的。環(huán)保事業(yè)是一項(xiàng)典型的“公眾事業(yè)”，國內(nèi)外的許多歷史經(jīng)驗(yàn)證明，發(fā)現(xiàn)和解決環(huán)境保護(hù)問題需要廣泛的公眾參與和社會支持，如果京津冀地區(qū)一體化離不開強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)體制，那么公眾的參與和監(jiān)督也是必不可少的。公眾監(jiān)督對保證企業(yè)守法、促進(jìn)地方政府切實(shí)履行監(jiān)管責(zé)任非常重要。故而，京津冀地區(qū)區(qū)域應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的交叉檢查執(zhí)法機(jī)制，北京檢查河北、河北檢查天津、天津檢查北京，此外，還應(yīng)邀請人大代表、政協(xié)委員和NGO組織參與監(jiān)督，如河北省已出臺了《河北省公眾參與環(huán)境保護(hù)條例》，鼓勵公眾監(jiān)督地方政府是否重視履行法律監(jiān)管職責(zé)，是否對企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)法。在制定的京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)特別法中應(yīng)對公眾參與京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)進(jìn)行規(guī)定。

（三）區(qū)域間執(zhí)法尺度、方法和程序的協(xié)調(diào)

京津冀地區(qū)保護(hù)區(qū)域大氣環(huán)境需要一體化的監(jiān)管執(zhí)法。一體化的監(jiān)管執(zhí)法需要一個跨區(qū)域的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上建立配套環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，對接相互間的執(zhí)法。在一體化監(jiān)管方面，應(yīng)當(dāng)在一個牽頭機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)下，建立區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)及其相關(guān)部門的聯(lián)席會議制度和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制；在統(tǒng)一上級機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，各行政區(qū)域還應(yīng)建立統(tǒng)一的聯(lián)動執(zhí)法核查機(jī)制、統(tǒng)一的跨界環(huán)境污染糾紛處理溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制、統(tǒng)一的上訪調(diào)查處理程序和聯(lián)合調(diào)查機(jī)制；對存在的問題和獲取的信息，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的信息公開與發(fā)布機(jī)制；各行政區(qū)域之間按照統(tǒng)一的要求，建立相互銜接的機(jī)構(gòu)職責(zé)體系；對發(fā)現(xiàn)的違法現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定公開透明地予以處理，在區(qū)域內(nèi)形成嚴(yán)格執(zhí)法的氛圍。

在聯(lián)合執(zhí)法方面，一體化監(jiān)管制度建立后，可以從以下幾個方面加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法。第一，完善區(qū)域信息網(wǎng)絡(luò)。通過建立區(qū)域環(huán)境管理信息共享網(wǎng)絡(luò)平臺，使區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)部門及其相關(guān)部門實(shí)現(xiàn)在網(wǎng)上實(shí)時發(fā)布、查詢、通報(bào)、協(xié)查企業(yè)違法排污等信息。第二，統(tǒng)一區(qū)域執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和尺度。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和尺度的不統(tǒng)一極易造成執(zhí)法風(fēng)險，區(qū)域內(nèi)各方應(yīng)通過協(xié)商并統(tǒng)一相關(guān)執(zhí)法的規(guī)章制度和管理措施，形成一致的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和尺度。第三，共同加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。區(qū)域內(nèi)的單位可以互相派員進(jìn)行短期學(xué)習(xí)和交流，在業(yè)務(wù)上取長補(bǔ)短、共同提高。第四，進(jìn)行聯(lián)合督查和相互督查，在發(fā)生污染事故時，發(fā)揮其他行政區(qū)域的監(jiān)督作用，使聯(lián)動監(jiān)督得到落實(shí)。

（四）跨區(qū)域的環(huán)境司法制度和統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟措施

為了克服地方保護(hù)主義，促進(jìn)環(huán)境司法的統(tǒng)一尺度，可以考慮在特別法中規(guī)定，把跨省級區(qū)域的環(huán)境法律訴訟的一審放在北京市第四中級人民法院或者天津市中級法院，二審放在天津市高級人民法院或者北京市高級人民法院；把兩高的民事公益訴訟和最高人民檢察院提出行政公益訴訟等司法解釋的有關(guān)內(nèi)容寫入特別法。當(dāng)然，也可以建立區(qū)域巡回法庭，受案范圍包括環(huán)境公益訴訟。

2014年的《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定環(huán)境公益訴訟，不僅是環(huán)保法里程碑進(jìn)步，也是中國整個法制建設(shè)的里程碑進(jìn)步。但是環(huán)境問題如此嚴(yán)重、環(huán)境事件頻繁發(fā)生的當(dāng)下，提起環(huán)境公益訴訟的數(shù)量卻很少，顯然環(huán)境公益訴訟制度并沒有取得預(yù)期的效果。其原因其一是環(huán)保社會組織經(jīng)費(fèi)少，不足以支撐環(huán)境公益訴訟的花費(fèi)；其二，大部分環(huán)保社會組織與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系。在地方政府或者有關(guān)的部門的壓力之下，它們不敢去提及環(huán)境公益訴訟。新修訂的《大氣污染防治法》沒有對大氣污染規(guī)定特別的公益訴訟機(jī)制。

如何在京津冀地區(qū)開展環(huán)境公益訴訟，尤其是如何鼓勵社會組織對大氣污染問題提起公益訴訟，是京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)特別法應(yīng)考慮的問題。首先要確保社會組織的獨(dú)立性，避免政府對社會組織進(jìn)行過多干預(yù)；其次要加大對社會組織的資金支持，拓寬社會資金的資金來源渠道，使得其有財(cái)力支持其進(jìn)行公益訴訟；還要針對京津冀地區(qū)整體區(qū)域建立區(qū)域環(huán)境公益訴訟，比如規(guī)定京津冀地區(qū)三地之間如何進(jìn)行公益訴訟，對公益訴訟的程序等要進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定；對提起公益訴訟的主體如何確定，新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定環(huán)境公益訴訟的主體為社會組織、從事環(huán)境保護(hù)5年以上，而且是3年以內(nèi)沒有違法記錄，對于京津冀地區(qū)區(qū)域，可以考慮在此基礎(chǔ)上放寬一些條件，擴(kuò)大提起公益訴訟的主體，京津冀地區(qū)區(qū)域外的社會組織也應(yīng)可以針對京津冀地區(qū)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問題提起公益訴訟；社會組織提起公益訴訟的訴訟請求有什么樣的限定，可以規(guī)定環(huán)境公益訴訟的訴訟請求中包括損害賠償請求，但賠償金應(yīng)當(dāng)劃入京津冀地區(qū)統(tǒng)一的資金平臺，專項(xiàng)用于京津冀地區(qū)的生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)工作，賠償金還應(yīng)用來獎勵提起公益訴訟的組織，以加大對其資金支持。另外，針對環(huán)境主管部門以及其他政府部門存在違法行為或不作為對公眾環(huán)境權(quán)益造成侵害或有侵害可能時，社會組織如何對其提起環(huán)境行政公益訴訟進(jìn)行相關(guān)規(guī)定。

（五）統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償措施

京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)，權(quán)利要公平義務(wù)要均衡，應(yīng)針對不同的區(qū)域和行業(yè)實(shí)行共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，污染重的地區(qū)和行業(yè)要承擔(dān)更大的責(zé)任，承擔(dān)更重的節(jié)能減排義務(wù)；部分治污措施應(yīng)協(xié)同化。此外，還應(yīng)當(dāng)建立生態(tài)補(bǔ)償制度，即在責(zé)任分配的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建生態(tài)補(bǔ)償與經(jīng)濟(jì)幫扶機(jī)制，如建立對河北白洋淀、張北防護(hù)林工程的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。因?yàn)楸本┙?jīng)濟(jì)條件比較發(fā)達(dá)，在其以前的發(fā)展中，無疑消耗了大量的資源、排放了大量的污染，對周邊生態(tài)產(chǎn)生了或多或少的影響，所以北京市應(yīng)該給予河北支持。值得注意的是，生態(tài)補(bǔ)償不能異變?yōu)閱渭兊馁Y金劃撥，措施的采取應(yīng)注重互惠。京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮三地要求，均衡發(fā)展、實(shí)現(xiàn)三贏。如果對一方不利，推行就困難重重。均衡發(fā)展要講究邊際效益，北京與其花費(fèi)7600億元治理大氣污染，不如拿出一部分錢支持河北生態(tài)經(jīng)濟(jì)。

京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)特別法可設(shè)計(jì)的法律責(zé)任制度和機(jī)制

（一）特殊的民事法律責(zé)任制度和實(shí)施機(jī)制

區(qū)域民事責(zé)任制度，如區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償和污染損害責(zé)任承擔(dān)，由地方政府統(tǒng)一財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式承擔(dān)。具體的實(shí)施，可以由生態(tài)環(huán)境部決定，財(cái)政部扣繳并劃撥。

區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償。長期以來，天津和河北，尤其是河北，一直在保北京的定位中發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在整個京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展中，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈一系列思維方式的提出都是圍繞著保北京為前提提出的，這使得周邊地區(qū)出現(xiàn)了不均等的機(jī)會，也使得資源配置出現(xiàn)了巨大的差異。在保障北京環(huán)境安全方面，河北省也付出了巨大犧牲。在京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的背景下，北京需要轉(zhuǎn)移非首都核心功能以疏解人口，河北需要承接北京的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，河北還要承擔(dān)節(jié)能減排任務(wù)，對河北經(jīng)濟(jì)影響很大，而北京、天津卻是受益較大的地區(qū)。在京津冀地區(qū)大區(qū)域內(nèi)，對于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)需要統(tǒng)籌考慮，共同出力，北京、天津兩地應(yīng)承擔(dān)起帶動河北發(fā)展的責(zé)任，也要承擔(dān)起在京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。建立并完善京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制，以北京、天津的技術(shù)、資金補(bǔ)償河北，統(tǒng)籌資金收集和使用，真正實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。國家正在開展《生態(tài)補(bǔ)償條例》的立法工作，對生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管體制、對象、核算、評估、標(biāo)準(zhǔn)、方式、資金來源等予以明確，使生態(tài)補(bǔ)償制度化、規(guī)范化、程序化，體現(xiàn)區(qū)域公平、公正和促進(jìn)發(fā)展的特點(diǎn)。在京津冀地區(qū)區(qū)域也應(yīng)通過相應(yīng)立法對區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)定，充分考慮京津冀地區(qū)三地差異，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)保護(hù)。

污染損害責(zé)任承擔(dān)。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線。為此，對于違反生態(tài)紅線規(guī)定，違法決策破壞嚴(yán)禁開發(fā)和限制開發(fā)地的生態(tài)環(huán)境的，應(yīng)當(dāng)追究其領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；對于生產(chǎn)經(jīng)營者和個人破壞嚴(yán)禁開發(fā)和限制開發(fā)地生態(tài)環(huán)境的，應(yīng)當(dāng)按照《環(huán)境保護(hù)法》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，承擔(dān)環(huán)境民事責(zé)任；構(gòu)成法罪的，追究刑事責(zé)任。建立健全環(huán)境損害的國家索賠制度和社會公益訴訟制度。規(guī)定索賠條件、程序、時效、范圍，建立生態(tài)環(huán)境部、國家海洋局等部門依法代表國家對生態(tài)損害進(jìn)行追索的制度。按照《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，健全與國家生態(tài)損失和環(huán)境私權(quán)損害責(zé)任追究相銜接的環(huán)境公益訴訟制度，保障社會的環(huán)境公共利益。在京津冀地區(qū)區(qū)域應(yīng)制定區(qū)域內(nèi)的公益訴訟制度，鼓勵公眾參與環(huán)境治理，充分發(fā)揮公眾和社會組織的監(jiān)督作用。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和處罰力度，避免污染企業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移。

（二）特殊的黨政法律責(zé)任制度和實(shí)施機(jī)制

京津冀地區(qū)應(yīng)建立統(tǒng)一的對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核機(jī)制，落實(shí)黨政同責(zé)，統(tǒng)一考核的要求和程序。建議突破現(xiàn)有的立法模式，在《京津冀大氣環(huán)境保護(hù)特別法》中作出一個指向性規(guī)定：“京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)考核辦法，按照《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》的規(guī)定實(shí)行”，這樣可將環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)納入各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的任內(nèi)評價考核體系。對下屬區(qū)域主要考核環(huán)境質(zhì)量的改善情況，對有關(guān)部門主要評價考核污染防治措施的實(shí)施情況。評價考核地方黨委，應(yīng)既考核黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的整體工作，也按照黨委領(lǐng)導(dǎo)班子分工，評價考核各自分管的相關(guān)工作。評價考核地方政府，應(yīng)既考核地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子的整體工作，也遵照管行業(yè)必須管環(huán)保、管業(yè)務(wù)必須管環(huán)保、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管環(huán)保的要求，按照領(lǐng)導(dǎo)班子分工，評價考核分管領(lǐng)域與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的工作。一是強(qiáng)調(diào)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和組織，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)工作的制度化，突出環(huán)境保護(hù)工作的法治化；二是重視環(huán)境保護(hù)的實(shí)績，評價考核環(huán)境保護(hù)參與、監(jiān)督制度和機(jī)制的運(yùn)行情況；三是分重點(diǎn)評價考核和一般評價考核，既要重點(diǎn)考核大氣、水、土壤污染的防治情況，生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況等，也要評價考核噪聲等污染情況；四是評價考核環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理工作的統(tǒng)籌性，各部門分工負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理和相互配合的情況，以及各部門尤其是基層的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理能力建設(shè)情況；五是評價考核地方行政區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整情況和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化情況；六是評價考核環(huán)境保護(hù)企業(yè)守法能力、公民環(huán)境保護(hù)意識、社會參與的支持和保障情況。

對于責(zé)任追究程序，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》首次明確了25種黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)損害追責(zé)情形，并規(guī)定需要追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的人員，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按照有關(guān)規(guī)定辦理；需要給予誡勉、責(zé)令公開道歉和組織處理的，由組織（人事）部門按照有關(guān)規(guī)定辦理。司法機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源損害等案件處理過程中發(fā)現(xiàn)有追責(zé)情形的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者組織（人事）部門提出處理建議。建議突破現(xiàn)有的立法模式，在《京津冀大氣環(huán)境保護(hù)特別法》中作出一個指向性規(guī)定：“責(zé)任追究辦法，按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的規(guī)定實(shí)行”。京津冀地區(qū)可以統(tǒng)一追責(zé)程序，單獨(dú)設(shè)立一個京津冀地區(qū)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，由其對區(qū)域內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)職責(zé)履職情況進(jìn)行考核，對于需要追究責(zé)任的，提請紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織（人事）部門處理。

對于責(zé)任追究方式，可以借鑒《水污染防治行動計(jì)劃》的規(guī)定，統(tǒng)一京津冀地區(qū)區(qū)域責(zé)任追究尺度。對未通過年度評價考核的，由京津冀地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)約談省級人民政府及其相關(guān)部門有關(guān)負(fù)責(zé)人，提出整改意見，予以督促；對地方人民政府因?yàn)槲廴炯s談兩次以上，要追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。對有關(guān)地區(qū)和企業(yè)實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評限批。對因工作不力、履職缺位等導(dǎo)致未能有效應(yīng)對環(huán)境污染事件的，以及干預(yù)、偽造數(shù)據(jù)和沒有完成年度目標(biāo)任務(wù)的，要依法依紀(jì)追究有關(guān)單位和人員責(zé)任。對不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策，導(dǎo)致大氣環(huán)境質(zhì)量惡化，造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部，要記錄在案，視情節(jié)輕重，給予處分，已經(jīng)離任的也要終身追究責(zé)任。