王 成

一、沙石船事故案例

2013年11月24日，臺州籍貨船“興龍舟65”輪在長山水道東南部海域因主機(jī)故障失去動力導(dǎo)致船舶傾斜，船上12名船員全部遇難。

2015年10月21日，武漢籍內(nèi)河散貨船“榮江2003”輪在東營水域發(fā)生自沉，事故造成3人死亡，2人失蹤。

2016年3月11日，一艘無名自卸式沙石船在濱州套兒河水域翻沉，事故造成1人死亡。

據(jù)不完全統(tǒng)計，自2007年至2016年山東轄區(qū)共發(fā)生沙石運(yùn)輸船舶事故24起，損失重大，給社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了一系列不穩(wěn)定因素。如何才能有效地規(guī)范海上沙石運(yùn)輸秩序也已經(jīng)成為亟待解決的難題。

二、萊州轄區(qū)沙石運(yùn)輸市場現(xiàn)狀

近年來，隨著河北黃驊、濱州無棣、東營廣利、濰坊羊口等地沿海大型圍海造地、港口建設(shè)等涉水項(xiàng)目的開工，沙石需求驟增。山東沿海腹地多為丘陵地帶，盛產(chǎn)石料，萊州石材工貿(mào)基地甚多，同時萊州灣作為渤海灣三大海灣之一，千百年來積蓄了大量優(yōu)質(zhì)且采吸便利的海沙，這都為港口建設(shè)、施工提供了重要建筑材料。

一方是豐富的沙石資源，一方是與日俱增的沙石需求量，再加上便捷的水路運(yùn)輸，這就推動了海上沙石運(yùn)輸市場的興旺發(fā)展。然而事實(shí)上，沙石料的海上運(yùn)力嚴(yán)重不足，而適于裝運(yùn)沙石的海船自身運(yùn)營成本較高，低廉的沙石運(yùn)價導(dǎo)致這類海船不愿意參與到海上沙石運(yùn)輸中來。與之對比，內(nèi)河船①系指船舶適航證書上標(biāo)定為內(nèi)河航區(qū)的船舶。、不合規(guī)海船②系指船舶適航證書上標(biāo)定為沿海航區(qū)且檢驗(yàn)證書中不允許裝運(yùn)沙石料的海船。、“三無”船舶③系指無船名無船號、無船舶證書、無船籍港的船舶。因其運(yùn)營成本低、裝卸效率高、吃水要求低、機(jī)動性強(qiáng)等特點(diǎn)，大量涌入并迅速占有了沿海沙石運(yùn)輸市場，嚴(yán)重擾亂了市場秩序，存在巨大的安全隱患。

三、海上非法沙石運(yùn)輸?shù)奶攸c(diǎn)

1.沙石運(yùn)輸市場涉及環(huán)節(jié)眾多

圖1 沙石運(yùn)輸?shù)牧鞒淌疽鈭D

如圖1所示，沙石經(jīng)營涉及生產(chǎn)（購買或采集沙石、裝沙點(diǎn)裝沙石）、運(yùn)輸（水上運(yùn)沙石、卸沙點(diǎn)卸沙石）、使用（填海造陸、涉水工程、基礎(chǔ)建設(shè)）三個環(huán)節(jié)。在沙石裝卸環(huán)節(jié)中，約80%的裝卸作業(yè)是在較為隱蔽的漁港、業(yè)主碼頭或臨時裝卸點(diǎn)進(jìn)行，這些地域規(guī)模小、較分散，作業(yè)貨種復(fù)雜，管理相對松散，裝卸費(fèi)用低，且監(jiān)控設(shè)施配備不全。而海上采沙、轉(zhuǎn)運(yùn)等環(huán)節(jié)更是涉及海上動態(tài)監(jiān)管，給相關(guān)部門的安全監(jiān)管工作增大了難度。

2.沙石運(yùn)輸船舶安全管理缺失

據(jù)不完全統(tǒng)計，自2014年10月至2017年7月份，山東轄區(qū)發(fā)現(xiàn)和查處了近300余艘沙石運(yùn)輸船。如圖2所示，其中內(nèi)河船和三無船舶占比約93%，其余的為低標(biāo)準(zhǔn)海船。此類船舶多沒有正規(guī)的船舶管理公司參與管理，也存在部分船舶掛靠一些只收管理費(fèi)不實(shí)施具體管理措施的船舶管理公司，造成“掛而不管”的現(xiàn)象。這些船舶也因此多存在穩(wěn)性差、年久失修、機(jī)械老化、無證駕駛、超抗風(fēng)等級航行和跨海域作業(yè)等問題，且沒有正規(guī)的營運(yùn)手續(xù)，很多船舶為裝卸便利，甚至私自改造船體結(jié)構(gòu)（加高艙口圍板、切割甲板欄桿等），嚴(yán)重影響了船舶安全。

圖2 參與沙石運(yùn)輸?shù)牟煌愋痛罢急?/p>

3.沙石運(yùn)輸從業(yè)人員安全素質(zhì)低

沙石運(yùn)輸船舶中不滿足船舶最低安全配員要求的現(xiàn)象較為普遍，如圖3所示，從業(yè)人員中約75%未持有任何有效證書，約20%持有內(nèi)河船員證書或者漁民證書。這些人多存在安全意識薄弱、對通航環(huán)境和船舶狀況不熟悉、對設(shè)備操作不熟練、應(yīng)急能力低等問題，無法滿足船舶安全航行的要求，給船舶航行、作業(yè)帶來了巨大隱患。

圖3 從事海上沙石運(yùn)輸?shù)牟煌藛T占比

4.沙石運(yùn)輸途經(jīng)海域多發(fā)惡劣天氣

通過對24起沙石運(yùn)輸船舶事故原因分析，約92%的事故是受惡劣天氣影響的。如圖4所示。渤海海峽屬于強(qiáng)風(fēng)區(qū)，平均每年6級以上大風(fēng)天數(shù)達(dá)到100天以上，且大霧天氣最長可達(dá)37天，頻發(fā)的惡劣天氣不適于沙石運(yùn)輸船舶的運(yùn)輸行為。此外，隨著極端天氣的增多，渤海灣、萊州灣每年冬季約有30天的冰期，同樣給沙石運(yùn)輸船舶的裝卸作業(yè)、航行安全造成一定影響。

圖4 沙石運(yùn)輸船舶事故原因分析

四、沙石運(yùn)輸船舶的監(jiān)管難點(diǎn)

（一）沙石運(yùn)輸市場源頭把關(guān)不嚴(yán)

1.監(jiān)管方向把握難

從長遠(yuǎn)考慮，填海造陸、港口建設(shè)等涉水工程會極大地帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，是社會發(fā)展的趨勢，沙石料的運(yùn)輸便存在剛性需求。這時候安全監(jiān)管僅靠單方面的嚴(yán)封力堵不是明智之舉，就目前執(zhí)法部門的監(jiān)管力量分析，利益相關(guān)方為保證持續(xù)性收入，會相應(yīng)提高沙石運(yùn)輸價格，反而會吸引更多不合格船舶參與進(jìn)來。

2.跨多區(qū)域協(xié)調(diào)難

沙石運(yùn)輸活動涉及的地域范圍廣、環(huán)節(jié)多，不同行政區(qū)域的地方政府與本地政府之間在沙石運(yùn)輸管理方面沒有引起有效呼應(yīng)和共鳴，沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，致使各監(jiān)管部門對沙石供應(yīng)地和需求地均無可行的管控手段，無法在市場源頭方面（碼頭管理、水上建設(shè)項(xiàng)目管理）遏制非法沙石經(jīng)營行為。

3.市場秩序規(guī)范難

目前的沿海船舶數(shù)量遠(yuǎn)不能滿足涉水工程的建設(shè)需要，海上運(yùn)力不足的局面遲遲沒有改觀。大量的低標(biāo)準(zhǔn)海船、內(nèi)河船和“三無”船舶將那些適用于沙石運(yùn)輸?shù)恼?guī)海船擠出沙石運(yùn)輸市場。我們來算一筆賬：一般3 000噸以下的正規(guī)海船上需至少配有7名以上的船員，按照2017年12月份的工資標(biāo)準(zhǔn)來算，船長工資33 000元，大副21 000元，水手7 500元，輪機(jī)長21 000元，三管輪7 500元，機(jī)工7 500元，每月船員工資支出約105 000元。而非法沙石運(yùn)輸船舶一般只配有4個人，人均約6 000元，每月船員工資支出約24 000元。光船員工資支出每月就省81 000元。此外，監(jiān)管部門的行政處罰力度遠(yuǎn)不抵違法行為的高額回報，致使不少人不惜違法犯罪投入到沙石經(jīng)營中，嚴(yán)重擾亂了市場秩序。

（二）各監(jiān)管部門監(jiān)管手段不足

1.政府主導(dǎo)難

地方人民政府雖然對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作負(fù)有綜合監(jiān)督管理的職能，但在面對安全生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在著的矛盾時，往往會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有所側(cè)重，影響屬地安全管理責(zé)任的有效落實(shí)。

2.部門協(xié)作難

沙石運(yùn)輸管理涉及行政管理的部門多，包括海洋漁業(yè)部門、港航部門、海事部門、公安邊防等涉海單位。各監(jiān)管部門在認(rèn)知和管理程度上存在差異，聯(lián)動機(jī)制不完善，在執(zhí)法過程中往往出現(xiàn)推諉扯皮、此消彼長、聯(lián)合不力等現(xiàn)象。

（三）現(xiàn)場監(jiān)管乏力困難眾多

1.前期發(fā)現(xiàn)難

沙石運(yùn)輸船舶多采用“游擊戰(zhàn)”，選擇夜間、周末、節(jié)假日等非正常工作時間，選擇業(yè)主碼頭和漁港較為隱蔽的裝卸點(diǎn)，且“耳目”眾多。另外，沙石運(yùn)輸船舶多不使用AIS設(shè)備，監(jiān)管部門受制于現(xiàn)有技術(shù)裝備，缺少有效的監(jiān)控、識別手段，難以發(fā)現(xiàn)沙石運(yùn)輸船舶。

2.中期控制難

沙石運(yùn)輸船舶多存在暴力抗法、抗拒檢查的現(xiàn)象，被發(fā)現(xiàn)后在海上激烈逃竄，對海上動態(tài)執(zhí)法要求高。監(jiān)管部門在追趕攔截時，既受制于硬件設(shè)施條件，又要兼顧沙石運(yùn)輸船舶的安全，很難對船舶實(shí)施有效控制。

3.后期處罰難

沙石運(yùn)輸船舶流動性強(qiáng)，導(dǎo)致違法行為現(xiàn)場不清晰、關(guān)聯(lián)性物證少、有效證人證言不足。沙石運(yùn)輸船大部分是個體經(jīng)營的內(nèi)河船，經(jīng)營者為了牟利隨意更改船體結(jié)構(gòu)、涂改船名、冒用他船船名，導(dǎo)致無法確定處罰主體，依法實(shí)施海事行政處罰存在困難。

五、探索監(jiān)管新模式，打造監(jiān)管新格局

1.構(gòu)建“屬地管理、部門聯(lián)動、企業(yè)負(fù)責(zé)”的安全監(jiān)管責(zé)任鏈

整治非法沙石運(yùn)輸必須以地方政府為主導(dǎo)，屬地管理，各方聯(lián)動，壓實(shí)責(zé)任，守土有責(zé)，并抓住“生產(chǎn)、運(yùn)輸、使用”三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，構(gòu)建“監(jiān)管一盤棋”的綜合整治局面。

（1）地方政府是整個沙石運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)鏈中各監(jiān)管部門有效發(fā)揮合力的關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)督促各有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)，強(qiáng)化海上沙石運(yùn)輸活動的綜合管理和監(jiān)督管理。沙石運(yùn)輸涉及的各行政區(qū)域的地方政府統(tǒng)一認(rèn)識，加強(qiáng)合作。根據(jù)嚴(yán)重程度，如有必要，可以由共同上一級政府建立沙石運(yùn)輸安全隱患掛牌督辦督導(dǎo)機(jī)制，明確標(biāo)準(zhǔn)，限期治理。上級政府應(yīng)加強(qiáng)對隱患整改的協(xié)調(diào)和日常檢查，抓好跟蹤落實(shí)，對監(jiān)管不到位的責(zé)任人進(jìn)行約談，通過“嚴(yán)執(zhí)法、嚴(yán)處罰、嚴(yán)問責(zé)”倒逼責(zé)任落實(shí)。

（2）港口管理部門負(fù)責(zé)對港口的建設(shè)實(shí)施綜合安全管理，對沙石運(yùn)輸?shù)慕?jīng)營資質(zhì)、船舶經(jīng)營許可證的審批管理，應(yīng)加強(qiáng)對港口、碼頭的監(jiān)督管理，嚴(yán)防其經(jīng)營單位為非法沙石運(yùn)輸提供裝卸服務(wù)，嚴(yán)禁港口建設(shè)企業(yè)雇傭非法船舶，對于私自建設(shè)的沙石裝卸點(diǎn)予以取締；漁業(yè)管理部門負(fù)責(zé)漁港的安全生產(chǎn)管理及漁港范圍內(nèi)水上水下活動的通航審核和監(jiān)督管理，應(yīng)加強(qiáng)各漁港碼頭、漁船停泊點(diǎn)的安全監(jiān)管，嚴(yán)打漁業(yè)碼頭的非法沙石運(yùn)輸行為；海事部門負(fù)責(zé)對沿海水域的交通安全實(shí)施監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)沙石運(yùn)輸船舶適航和船員適任，應(yīng)加強(qiáng)對沙石運(yùn)輸船舶的監(jiān)管，確保船舶適航，船員適任，嚴(yán)格進(jìn)行船舶經(jīng)營公司、管理公司的安全與防污染管理體系審核，突出對公司掛靠、管理的沙石運(yùn)輸船舶體系運(yùn)行情況的檢查；公安邊防部門負(fù)責(zé)維護(hù)我國沿海地區(qū)及海上治安秩序，應(yīng)強(qiáng)化治安管理，加強(qiáng)對移交案件的處罰力度，增強(qiáng)對非法從事沙石經(jīng)營單位、人員的威懾力。

（3）港口碼頭、施工單位、建設(shè)單位、沙石運(yùn)輸船舶管理公司等企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)安全主體責(zé)任，禁止非法從事沙石經(jīng)營。各港口碼頭針對沙石運(yùn)輸船舶，要切實(shí)做到“一船一報告”“一船一檔案”“一船一跟蹤”“一船一核查”，不接卸低標(biāo)準(zhǔn)海船、不接卸內(nèi)河船舶、不接卸“三無”船舶、不接卸未備案船舶；各施工單位、建設(shè)單位禁止租用低標(biāo)準(zhǔn)海船、內(nèi)河船、“三無”船舶以及不合格船員從事沙石運(yùn)輸，并做好對工程現(xiàn)場的安全監(jiān)督；船舶管理公司應(yīng)嚴(yán)格提高所管船舶的安全營運(yùn)水平，完善船舶技術(shù)狀況，招用合格船員，對于不合格船舶堅(jiān)決不予掛靠，確保船舶規(guī)范運(yùn)營。

以2016年萊州轄區(qū)非法沙石運(yùn)輸整治為例，在萊州市政府主導(dǎo)下，煙臺萊州海事處與海洋與漁業(yè)、公安邊防等部門開展海上聯(lián)合執(zhí)法行動，對非法沙石船及從業(yè)者進(jìn)行多頭打擊。推動萊州市政府出臺《萊州市海上非法經(jīng)營沙石專項(xiàng)整治活動方案》，成立了由萊州市政府副市長為組長，各主管部門領(lǐng)導(dǎo)為成員的綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并由海事處、港航局、海洋與漁業(yè)局、公安局分別牽頭，成立了四個專門活動小組，對海上非法運(yùn)輸、港口非法經(jīng)營、道路非法運(yùn)輸、礦山非法買賣沙石行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。至今，已查扣非法沙石運(yùn)輸船舶7艘，行政拘留23人。

2.疏堵結(jié)合抓源頭，規(guī)范引導(dǎo)沙石運(yùn)輸市場

對于當(dāng)下沙石運(yùn)輸?shù)氖袌鲂蝿荩露种?，不如疏而?dǎo)之。地方政府和監(jiān)管部門應(yīng)疏堵結(jié)合，立足長效，逐步將合格海船引入沙石運(yùn)輸市場，打開合法沙石經(jīng)營的局面，使沙石運(yùn)輸市場走向規(guī)范。

（1）適當(dāng)降低海船運(yùn)輸沙石的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，即在船舶持有合格海船證書的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對船舶配員、船舶裝載及船舶消防救生設(shè)備配備是否符合“船舶檢驗(yàn)證書”數(shù)量進(jìn)行檢查，對船舶結(jié)構(gòu)、防火分隔等驗(yàn)船質(zhì)量方面存在的問題適度放寬。

（2）強(qiáng)化建設(shè)單位、施工單位、碼頭港口安全管理意識，擺正發(fā)展觀念，明確安全生產(chǎn)的重要性，鼓勵引導(dǎo)企業(yè)將發(fā)展重心向安全生產(chǎn)方向傾斜。督促企業(yè)適當(dāng)提高對沙石經(jīng)營方面的成本投入，積極推行選船機(jī)制，自覺拒絕不合格船舶進(jìn)出港口，為合格沙石運(yùn)輸船舶提供便利。

（3）監(jiān)管部門應(yīng)積極為合法經(jīng)營的港口、船舶、建設(shè)單位等做好服務(wù)保障工作。利用微信、短信、微博、VTS等方式發(fā)布?xì)庀箢A(yù)警信息；監(jiān)督船舶安全運(yùn)營，及時整改發(fā)現(xiàn)問題，確保船舶適航、船員適任；督導(dǎo)建設(shè)、施工單位建立船舶險情事故應(yīng)急預(yù)案，開展應(yīng)急自救、互救演練，提高險情處置及善后能力。

目前，萊州轄區(qū)準(zhǔn)予從事沙石經(jīng)營的港口2個，合格船舶11艘，船舶安全狀況及船員管理水平逐步提高。

3.創(chuàng)新執(zhí)法手段，探索聯(lián)動思路，重懲違法行為

（1）各監(jiān)管單位通過編發(fā)宣傳資料、通報典型案例、走訪調(diào)研、召開座談會等方式，做好面向公眾的宣傳工作；與社會媒體建立聯(lián)絡(luò)機(jī)制，借助媒體的受眾群體廣、傳播速度快、交互影響大等特點(diǎn)，加強(qiáng)對非法沙石運(yùn)輸行為的曝光力度，實(shí)施策劃監(jiān)管單位監(jiān)管情況的宣傳報道；暢通社會監(jiān)督渠道，設(shè)立舉報電話、郵箱、微博、微網(wǎng)等方式，鼓勵群眾積極參與監(jiān)督，形成“政府引導(dǎo)、社會監(jiān)督、公眾參與”的治理氛圍，提高社會關(guān)注海上安全的意識，最大程度提高監(jiān)管效果。

（2）電子巡查監(jiān)控、現(xiàn)場巡查監(jiān)管、海上巡航檢查相結(jié)合。充分利用AIS、VTS、VHF、CCTV等動態(tài)電子科技手段實(shí)施監(jiān)管，根據(jù)實(shí)際情況建立嫌疑船船隊(duì)，定期對嫌疑船隊(duì)活動規(guī)律進(jìn)行分析。根據(jù)非法沙石運(yùn)輸船舶活動規(guī)律，采取白天巡查、夜間蹲守和節(jié)假日突擊檢查互補(bǔ)的針對性手段，水陸并進(jìn)，突出重點(diǎn)，防止非法沙石運(yùn)輸船舶暗中作案逃避監(jiān)管。積極協(xié)調(diào)各部門的執(zhí)法船艇，對轄區(qū)水域不定期開展海上巡航，密切關(guān)注非法沙石運(yùn)輸船舶動向。通過信息共享，將違法行為及時通報地方政府和監(jiān)管部門，積極配合地方政府開展聯(lián)合行動。出其不意，攻其不備，達(dá)到突擊檢查效果形成治理合力。

（3）加大對參與非法沙石運(yùn)輸主體的處罰力度，重罰嚴(yán)懲有效打擊違法沙石經(jīng)營行為。對非法參與沙石運(yùn)輸船舶，海事部門應(yīng)及時落實(shí)確定其船舶所有人、經(jīng)營人或者履行其義務(wù)的責(zé)任主體，對船舶違法行為進(jìn)行取證調(diào)查，并將信息及時通報船籍港所在地縣級以上地方安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和地方政府，要求立即召回，形成船舶管理公司的黑名單；對接收非法沙石運(yùn)輸船的港口、碼頭、裝卸點(diǎn)、施工單位、建設(shè)單位，有關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)依法責(zé)令其停止施工并進(jìn)行整改，拒不改正的堅(jiān)決吊銷港口經(jīng)營許可證、水路運(yùn)輸經(jīng)營許可證、水上水下活動作業(yè)許可證；對無資質(zhì)船員駕駛船舶、偽造證書、拒不配合執(zhí)法等行為，公安機(jī)關(guān)應(yīng)給予行政拘留，并依法從重追求其刑事責(zé)任。