本刊記者 鄒笛

有人說，“所有的城市都是瘋狂的，然而是華麗的瘋狂。所有城市都是美麗的，然而是冷酷的美麗?！弊龀鲆环莺靡?guī)劃，葆有長遠(yuǎn)眼光和歷史耐心，才能讓棲居的城市變得優(yōu)雅而美麗。事實上，“大城市病”也往往源于規(guī)劃問題。只規(guī)劃當(dāng)前不考慮未來、只容納存量不兼顧增量，甚至一張藍(lán)圖不能繪到底，就免不了要承受城市病的疼痛。從這個意義上說，拉開距離眺望城市，規(guī)劃才能精準(zhǔn)對焦；站在高處俯瞰城市，規(guī)劃才能興利除弊。從增加綠色到疏浚水脈，從建設(shè)景觀到展示文化，從優(yōu)化空間到人城互動，城市對美好生活的承載，不僅要躍然于紙上，更要屹立在大地。

城市規(guī)劃服務(wù)于發(fā)展，更要引領(lǐng)發(fā)展。在新的時代條件下，尤須銘記“規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”，讓規(guī)劃理念和建設(shè)理念同步升級。一位規(guī)劃專家感慨，城市規(guī)劃往往會考慮一個區(qū)域的未來發(fā)展空間，進而在交通和配套布局上留出余量，但有關(guān)部門則會質(zhì)疑“這個地方既然沒人去，為何還規(guī)劃”。的確，由于規(guī)劃具有前瞻性、周期性等特點，城市規(guī)劃在具體落實過程中，難免受到多種因素的影響。但我們不能只習(xí)慣于“哪里需要建設(shè)哪里才做規(guī)劃”的思維，而要更多樹立“哪里有了規(guī)劃哪里得到發(fā)展”的理念。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展促轉(zhuǎn)型

作為一個發(fā)展中的大國，我國幅員遼闊，區(qū)域情況之復(fù)雜、地區(qū)自然狀況差別之明顯，在世界上都是少有的。長期以來，西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先發(fā)展等一系列區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大決策部署陸續(xù)實施。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央更是把促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展擺在更加重要的位置，提出并重點實施“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展三大戰(zhàn)略，2017年粵港澳大灣區(qū)建設(shè)亦提上日程，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“新版圖”更加清晰，人民群眾的獲得感不斷增強。

區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，是我國長期以來指導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的基本方針，是新時代影響人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的重要因素。黨的十九大報告明確提出實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，并首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這對未來城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展提出了更高要求。

2017年底召開的中央經(jīng)濟工作會議對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也作了更為細(xì)致的部署。會議明確提出，要實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡，人民生活水平大體相當(dāng)?！爸醒虢?jīng)濟工作會議上，習(xí)近平總書記提出堅持以人民為中心的發(fā)展思想，新時代下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也正是體現(xiàn)了這一理念。以往我們提GDP這一指標(biāo)比較多，現(xiàn)在更注重基礎(chǔ)設(shè)施、人民生活水平等指標(biāo)?！敝袊暧^經(jīng)濟研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所研究員黃征學(xué)認(rèn)為，新時代下，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵更細(xì)化和具體了。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要環(huán)節(jié)。2018年2月4日中央“一號文件”正式出爐。“一號文件”對于黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行了更加細(xì)化的部署，其中非常顯眼的一條就是要堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展——堅決破除體制機制弊端，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換，推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。

當(dāng)前城市發(fā)展中普遍存在的環(huán)境污染、資源匱乏等問題，往往超出現(xiàn)有行政區(qū)劃的邊界，導(dǎo)致地方政府在解決問題時或力不從心或互相推諉，甚至進一步導(dǎo)致問題的惡化。

區(qū)域協(xié)調(diào)機制在實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的過程中起著重要作用。構(gòu)筑城市群內(nèi)各地方政府共同參與、制度化水平較高的區(qū)域協(xié)調(diào)和監(jiān)督機制，綜合運用各方面手段和政策，協(xié)調(diào)各方利益，才能對促進城市群的整體發(fā)展起到積極作用。

十九大報告明確提出了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的主要任務(wù)，是對長期以來堅持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的全面提升。

城市群推進新型城鎮(zhèn)化

習(xí)近平同志在黨的十九大報告中指出，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。這為新時代我國推進新型城鎮(zhèn)化指明了方向和路徑。

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化進程已邁入中后期階段，2017年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到58．52%。隨著城市的快速發(fā)展，城市病成為困擾許多城市的突出問題。城市病的起因主要是城市規(guī)劃建設(shè)不合理、功能過度集中、人口快速膨脹帶來交通擁堵、環(huán)境污染、住房擁擠等問題。而城市群建設(shè)正是解決城市病問題、防止掉入“城市發(fā)展陷阱”的一種有效城鎮(zhèn)化模式。在城市群模式中，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，科學(xué)定位各自功能，提升中小城市和小城鎮(zhèn)的資源聚集能力、特色發(fā)展能力，推動人口和資源要素由大城市向周邊城市和小城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，共同打造優(yōu)良的生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)城市（鎮(zhèn)）發(fā)展與民生改善同步提升?？梢?，以城市群為主體形態(tài)推進城鎮(zhèn)化，不僅能消除城市病、顯著提高居民生活質(zhì)量，而且能拓展城市（鎮(zhèn)）發(fā)展空間，釋放城市（鎮(zhèn)）發(fā)展?jié)摿Γ蠓嵘鞘校ㄦ?zhèn)）運行效率和經(jīng)濟社會發(fā)展水平。

長期以來，在唯GDP論的地方官員政績考核下，一些城市“攤大餅”式擴張的現(xiàn)象屢見不鮮，造成城市建成區(qū)人口密度極度偏低。2000～2011年間，我國城市建成區(qū)面積增幅高達(dá)76．4%，而城鎮(zhèn)人口僅增長了50．4%，兩者相差26個百分點。2012年以來，這種不協(xié)調(diào)的趨勢并未得到明顯改善，城市建成區(qū)面積年增長率由2012年的4．5%上升到2015年的4．7%，而城鎮(zhèn)人口年增長率則由3．1%下降至2．9%。直接反映城鎮(zhèn)化特征的城市人口密度數(shù)據(jù)顯示，2015年已出現(xiàn)了輕微的負(fù)增長，而2012年的這一數(shù)字為3．5%?？梢?，大量的通過“人為造城”來提升土地城鎮(zhèn)化率的現(xiàn)象，忽視了人口和經(jīng)濟活動的集聚規(guī)律，其粗放而低效的土地利用方式，帶來了土地資源的嚴(yán)重浪費。

發(fā)展城市群，強調(diào)相關(guān)城市（鎮(zhèn)）在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施方面共建共享，在城市功能定位和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟地理方面互補共贏，在資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護方面統(tǒng)籌協(xié)同。這就需要完善城市功能定位與產(chǎn)業(yè)分工，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)互聯(lián)互通，實施跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護。

國務(wù)院印發(fā)的《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》提到，必須促進各類城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展：以開發(fā)軸帶和開發(fā)集聚區(qū)為依托，以城市群為主體形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協(xié)同發(fā)展。到2030年，主體功能區(qū)布局進一步完善，以重點經(jīng)濟區(qū)、城市群、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)為支撐，重要軸帶為主干的新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化格局基本形成，人口集疏更加有序，城市文化更加繁榮，全方位對外開放格局逐步完善，國際競爭力顯著增強，國土開發(fā)強度不超過4．62%，城鎮(zhèn)空間控制在11．67萬平方千米以內(nèi)。

城市群是中國經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極，也是最具創(chuàng)新活力的板塊。十九大報告明確了未來中國新型城鎮(zhèn)化的模式、路徑和重點。未來，中國將完善城市群協(xié)調(diào)機制，加快城際快速交通體系建設(shè)，推動城市間產(chǎn)業(yè)分工、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護、環(huán)境治理等協(xié)調(diào)聯(lián)動，促進形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。近年來，中國城市群發(fā)展格局加快形成，長江中游城市群、成渝城市群、長江三角洲城市群、中原城市群、北部灣城市群等發(fā)展規(guī)劃均已相繼落地。

將生態(tài)理念貫穿城市規(guī)劃

黨的十九大報告把“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的重要組成部分。中國在二十世紀(jì)八十年代開始基礎(chǔ)理論研究，并結(jié)合中國社會經(jīng)濟發(fā)展情況和城市規(guī)劃實際，形成了一系列理論體系和規(guī)劃建設(shè)實踐。據(jù)統(tǒng)計，全國97．6%的地級（含）以上城市和80%的縣級城市提出建設(shè)生態(tài)型城市的目標(biāo)。全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了大量冠以生態(tài)城、生態(tài)區(qū)名稱的試驗區(qū)、示范區(qū)、新區(qū)等；各地、各部門也編制了大量以“生態(tài)”為關(guān)鍵詞或著眼點的規(guī)劃。生態(tài)城市的理想得到了官方和民眾的高度認(rèn)同，一時間，“生態(tài)”成為最時髦的詞匯和最常見的形容詞。生態(tài)城市建設(shè)遍地開花，取得了一定的成績。

但在這一波熱潮中也出現(xiàn)了一系列的問題，如生態(tài)規(guī)劃泛濫、可實施性差、急功近利、名不符實等問題，“生態(tài)”往往淪為噱頭。更有甚者，一些生態(tài)城選址在濕地、海岸等生態(tài)敏感脆弱地區(qū)，大規(guī)模的填海造地、圍湖造地等開發(fā)行為造成了不可挽回的生態(tài)破壞。

城市規(guī)劃與建設(shè)是人類在地球生物圈的重要活動，生物圈為人類提供了生存和發(fā)展的環(huán)境。生物圈中的各種生態(tài)系統(tǒng)都與人類的生存和發(fā)展息息相關(guān)。人們在開發(fā)和利用生物圈中各種資源創(chuàng)造物質(zhì)財富的同時，不能忽視生態(tài)系統(tǒng)自身的特點和生態(tài)規(guī)律，不能忽視人類活動對各種生態(tài)系統(tǒng)造成的脅迫效應(yīng)和影響，更不能將充滿生命的生物圈簡單地看作人類的資源庫和蓄污池。因為，人類對生物圈施加的任何影響，生物圈都將按照自身的規(guī)律反饋給人類。我們在城市規(guī)劃和建設(shè)中在利用自然資源的同時，要尊重自然、善待自然、按生態(tài)學(xué)規(guī)律辦事，才能使大自然賜予人類的寶貴財富能夠被人類持續(xù)永久地利用，才能使人類與大自然和諧共處，持續(xù)擁有這美好的地球家園，實現(xiàn)人類社會的可持續(xù)發(fā)展。

規(guī)劃設(shè)計是綠色建筑的龍頭。貫徹落實生態(tài)優(yōu)先建設(shè)，首要是堅持生態(tài)的建筑設(shè)計理念，注重建筑設(shè)計的適應(yīng)性，注重綠色能源充分利用，注重裝配式建筑及綠色建筑材料的使用，注重城市配套設(shè)施生態(tài)設(shè)計。二是堅持生態(tài)建設(shè)的理念。要廣泛應(yīng)用新技術(shù)、新材料、新工藝，始終貫徹綠色建造、智慧建造的新理念，充分運用BIM、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等信息集成技術(shù)，采用建筑工業(yè)化生產(chǎn)方式，實現(xiàn)現(xiàn)場建筑垃圾分類回收再利用。三是堅持生態(tài)運營的理念。目前，生態(tài)運營的理念已經(jīng)由單純保護水、大氣、土壤等自然環(huán)境向綜合考慮社會、經(jīng)濟、文化、生態(tài)環(huán)境等全面可持續(xù)發(fā)展方向發(fā)展。要加強生態(tài)運營管理體系的建設(shè)，建立完善的生態(tài)運營技術(shù)路徑，利用好智慧城市管理系統(tǒng)不斷完善生態(tài)運營。

城市化是人類社會發(fā)展不可避免的趨勢。在城市化進程中，人類將大多數(shù)野生生物限制在越來越狹小的范圍內(nèi)，同時也將自己圈在鋼筋水泥和各種污染構(gòu)成的人工環(huán)境中，遠(yuǎn)離了人類祖先所擁有的野趣盎然的生活環(huán)境，產(chǎn)生了種種文明病。因此，改善和保護城市生態(tài)環(huán)境，是我們在城市規(guī)劃和城市發(fā)展過程中應(yīng)當(dāng)高度重視的重要課題。城市規(guī)劃中對城市生態(tài)環(huán)境越重視，城市生態(tài)環(huán)境就會朝著人們理想的方向發(fā)展，我們的生活質(zhì)量和生存環(huán)境就會不斷改善。

要想建設(shè)好生態(tài)城市，必須加強城市規(guī)劃，其規(guī)劃不僅僅局限于將生態(tài)學(xué)原理應(yīng)用于城市規(guī)劃過程中，而是將其思想滲透于各個方面和部分，使城市規(guī)劃生態(tài)化，也就是既考慮到現(xiàn)今的生態(tài)關(guān)系和生態(tài)質(zhì)量，又要考慮到城市未來的生態(tài)關(guān)系和質(zhì)量，以使城市和城市生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)發(fā)展。

不忘初心，方得始終。城市規(guī)劃，沒有一寸土地是沒用的，就看如何發(fā)揮最大效益，而最終效果要靠群眾滿意度來衡量。說到底，城市規(guī)劃必須發(fā)揮協(xié)同力。謀劃城市未來，不能每個部門各搞一套，甚至規(guī)劃打架；解決城市住房問題，不能只是規(guī)劃部門描繪藍(lán)圖，其他部門置身事外；激發(fā)城市群集聚效應(yīng)，不能龍頭城市做大做強，其他城市“感覺被掏空”。小到職能部門的協(xié)同作戰(zhàn)、多規(guī)合一，大到城市群、區(qū)域聯(lián)動，城市規(guī)劃建設(shè)不僅應(yīng)實現(xiàn)內(nèi)部自洽，更要致力于發(fā)展一體化，讓居民不斷增強獲得感。

“時間在炫耀他的目光，企圖看穿我們能走多遠(yuǎn)”。一座座城市，何嘗不是時間的作品。始終堅持世界眼光、國際標(biāo)準(zhǔn)、中國特色、高點定位，并將之貫穿到城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的全過程，我們的城市就能真正讓生活更加美好。