楊莉蕓 徐曉宗

四川藏區(qū)包括甘孜藏族自治州、阿壩藏族羌族自治州和涼山州木里藏族自治縣。在快速的城鎮(zhèn)化進程中，四川藏區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展嚴重滯后，遠遠落后于全國和四川平均水平。2015年全國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到56.10%，四川省城鎮(zhèn)化率為47.7%，甘孜州28.06%，阿壩州36.77%。破解四川藏區(qū)城市發(fā)展中的難題，推進城鎮(zhèn)化和城市的整體轉(zhuǎn)型，提高城鎮(zhèn)化率和新型城鎮(zhèn)化水平，走好“精準扶貧”之路，對于實現(xiàn)四川藏區(qū)全面建成小康社會有著十分重要的意義。

一、四川藏區(qū)城市發(fā)展現(xiàn)狀

四川藏區(qū)城鎮(zhèn)數(shù)量少、規(guī)模普遍偏小。城鎮(zhèn)發(fā)展主要依托國道、省道，在川藏公路和省道公路零星分布，或分布在高山峽谷間的平壩地帶上。四川藏區(qū)城市發(fā)展呈現(xiàn)以下特點。

(一)常住人口城鎮(zhèn)化進程平穩(wěn)

各州常住人口城鎮(zhèn)化緩速增長。2015年末，阿壩州常住人口總數(shù)92.03萬人，其中城鎮(zhèn)人口32.85萬人。城鎮(zhèn)化率35.69%，比上年提高1.1個百分點。2016年阿壩州城鎮(zhèn)化率達到37.86%，比上年提高1.09個百分點。2016年，甘孜州城鎮(zhèn)常住人口為345418人，比上年末增長5.7%。城鎮(zhèn)化率為29.26%，比上年提高1.2個百分點。州內(nèi)各縣城鎮(zhèn)化率都在緩慢增長。

(二)城鎮(zhèn)化水平與四川省有一定差距

四川藏區(qū)屬欠發(fā)達的民族地區(qū)，由于受各方面因素的影響，2000年至今，甘孜、阿壩兩州城鎮(zhèn)化雖然有緩慢增長，但水平一直遠遠低于全國、全省平均水平。從體現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平的各項指標如城區(qū)面積、用水普及率、燃氣普及率、人均公園綠地面積等可以看見其差距，[1]即使選取甘孜州和阿壩州城鎮(zhèn)化率較高的馬爾康和康定也可看出城市發(fā)展指標的差距(見表1)。

表1 2015年四川城市概況

數(shù)據(jù)來源：四川統(tǒng)計年鑒 2016

從上表可以看出，馬爾康和康定雖然城鎮(zhèn)化率高于全省平均值，其城區(qū)面積高于四川省絕大多數(shù)城區(qū)，但是建成區(qū)面積極其少，這說明城市空間擴展很慢。馬爾康和康定的燃氣普及率、人均城市道路面積低于成都和廣安(四川省城鎮(zhèn)化率最低)，尤其是衡量城市發(fā)展水平指標的人均公園綠地面積、建成區(qū)綠化覆蓋率、污水處理率和生活垃圾處理率更是遠遠低于四川省各個城市。

四川藏區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展水平低下，沒有良好的城市人居環(huán)境，普遍存在財政收入低、投資不足、公共設(shè)施短缺、公共服務(wù)能力薄弱、綠地少、環(huán)衛(wèi)差、垃圾處理率低、市容臟等問題。除了甘孜、阿壩兩州州府所在地康定市和馬爾康市外，其他縣雖然一直在加強城鎮(zhèn)道路、垃圾處理、供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強城鄉(xiāng)綜合環(huán)境整治，但建設(shè)水平一直較低，污水處理率與生活垃圾處理率都很低，影響了城鎮(zhèn)居民生活環(huán)境和城市轉(zhuǎn)型。

二、四川藏區(qū)城市發(fā)展滯后原因分析

結(jié)合四川藏區(qū)各方因素，其城市發(fā)展落后的具體原因為：

(一)自然地理環(huán)境加大了城市建設(shè)難度

惡劣的自然環(huán)境制約了城鎮(zhèn)建設(shè)。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展受自然環(huán)境影響重大，四川藏區(qū)地處青藏高原向四川盆地的過渡帶上，地理環(huán)境惡劣，海拔大多在3500米以上，氣候條件復(fù)雜， 95%以上屬于高寒地區(qū)，地質(zhì)災(zāi)害和自然災(zāi)害頻發(fā)。如甘孜州1973年爐霍7.6級特大地震，2014年“11.22”康定地震，2016年“3.18”瀘定地震，2016年“12.22”理塘地震；阿壩州汶川2008年“5.12”特大地震，2017年 “8.8”九寨溝特大地震等。高海拔、惡劣的自然環(huán)境和自然災(zāi)害對城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)都形成強大約束。

復(fù)雜的地質(zhì)條件致使城鎮(zhèn)選址困難，規(guī)模無法擴展。四川藏區(qū)以高原、高山峽谷為主，地形地貌復(fù)雜，自然條件特殊，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)布局形成控制性影響。城鎮(zhèn)由于空間距離過遠，功能互補的城鎮(zhèn)體系難以形成，城鎮(zhèn)聚集、工業(yè)聚集的空間極其有限。復(fù)雜的地質(zhì)條件使可用于城鎮(zhèn)建設(shè)的土地極為稀缺，可用建設(shè)用地限制了城鎮(zhèn)發(fā)展，現(xiàn)有形成的城鎮(zhèn)一般都是河谷型城鎮(zhèn)，易受到地質(zhì)災(zāi)害威脅。

四川藏區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后，最為明顯的是交通落后，沒有發(fā)達的公路體系和鐵路體系，制約了城鎮(zhèn)需要的資源要素聚合。這主要是四川藏區(qū)地理間距過大，山高路險，建設(shè)成本和難度較大，由此道路分布疏散，交通不便利。

四川藏區(qū)是地貌屏障、生態(tài)屏障和民族屏障，屬于生態(tài)脆弱區(qū)。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，四川藏區(qū)大力發(fā)展旅游業(yè)，一方面是獨特文化和自然生態(tài)的吸引，另一方面又是開發(fā)商和旅游者的破壞，只要是加速城市發(fā)展，都有可能造成難以恢復(fù)的自然生態(tài)破壞。城市發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)脆弱區(qū)的保護極易形成悖論。

(二)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱影響了城市建設(shè)投入

近年來，四川藏區(qū)經(jīng)濟有了較大發(fā)展，經(jīng)濟增長速度較快，但經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，總量不高，排名在省內(nèi)靠后，遠遠落后于其他地區(qū)。從表2來看，2014年到2016年，四川省經(jīng)濟總量達到39533.55億元，從各市州排名來看，甘孜州和阿壩州位于最后兩位，阿壩州GDP從247.79億元到281.32億元，甘孜州GDP從206.81億元到232.8億元，經(jīng)濟雖然持續(xù)發(fā)展，人均GDP也同樣持續(xù)增長，但是與全省相比，差距較大。經(jīng)濟發(fā)展水平低是四川藏區(qū)城鎮(zhèn)化滯后的根本原因。

表2 四川省及州地區(qū)生產(chǎn)總值及人均生產(chǎn)總值(單位：億元)

數(shù)據(jù)來源：四川省統(tǒng)計年鑒2016

薄弱的經(jīng)濟基礎(chǔ)源于產(chǎn)業(yè)支撐力弱。四川藏區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展比較緩慢，其主要經(jīng)濟靠農(nóng)牧業(yè)、旅游業(yè)支撐，農(nóng)牧經(jīng)濟發(fā)展與全國發(fā)展的差距較大，吸納就業(yè)能力有限。藏區(qū)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)受自然影響較大，一般是靠天吃飯，生產(chǎn)難以成規(guī)模，且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)沒有農(nóng)業(yè)保險去保障，農(nóng)牧民收入沒有保障。生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品主要是為其他產(chǎn)業(yè)提供產(chǎn)品原材料，而不是就地深加工，這是產(chǎn)業(yè)的初級形式，利潤薄弱。四川藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展緩慢，縣域經(jīng)濟大多是產(chǎn)品初級加工，沒有發(fā)達的工業(yè)，缺乏有競爭力的企業(yè)，也難以引進大企業(yè)進入藏區(qū)投資，經(jīng)濟總量低，對財政貢獻小。四川藏區(qū)第三產(chǎn)業(yè)正在形成，除了部分旅游業(yè)發(fā)達的城市，其他城鎮(zhèn)缺乏支柱產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)服務(wù)業(yè)，帶動地方經(jīng)濟發(fā)展，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化水平低。第二和第三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，難以吸引農(nóng)村剩余勞動力進入城鎮(zhèn)，很多當?shù)貏趧恿幵竿獬龅匠啥际谢蛘甙l(fā)達地方務(wù)工也不愿就地流入城鎮(zhèn)。

薄弱的經(jīng)濟基礎(chǔ)導(dǎo)致經(jīng)濟總量小，城市建設(shè)投入資金有限。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施是城鎮(zhèn)建設(shè)的標準，快捷、暢通的交通和區(qū)域交通樞紐是促進城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的重要因素。藏區(qū)城鎮(zhèn)的形成大部分是因交通改善發(fā)展而成，有些集鎮(zhèn)因交通落后而消失，中國很多鄉(xiāng)村逐漸消失就包括四川藏區(qū)。目前四川藏區(qū)綜合交通條件較差，主要以公路為主，航空在部分旅游景點開始建成使用，如九寨溝的黃龍機場，但鐵路還處于立項階段?；A(chǔ)設(shè)施特別是道路的限制，使區(qū)域人力資本、技術(shù)、物資、信息、物流等流動受阻，不利于城鎮(zhèn)建設(shè)。以甘孜州為例，近年來甘孜州確立了“一群兩中心”的州域城鎮(zhèn)體系發(fā)展戰(zhàn)略，并通過推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，基本形成東部城鎮(zhèn)群和南部理塘——稻城縣城、北部甘孜縣城兩個中心，提升和完善縣城，輻射并帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，呈現(xiàn)“東部引領(lǐng)全州、南部跨步追趕、北部穩(wěn)步發(fā)展”態(tài)勢，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平雖有所提高但受限于經(jīng)濟發(fā)展水平落后、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展滯后、機制體制不完善等諸多問題，而導(dǎo)致其城鎮(zhèn)化水平在全省乃至全國居后，只有28.06%。甘孜州的經(jīng)濟呈現(xiàn)出“增幅高、總量小，投入大、產(chǎn)出低”的發(fā)展現(xiàn)狀。甘孜州2014年全年生產(chǎn)總值在全國30個自治州中排位為22位，而在四川省的21個市、州中則處于最后一位。全州人均國內(nèi)生產(chǎn)總值僅為四川省平均水平的51.29%。2014年，甘孜州實現(xiàn)財政收入27.55億元，遠低于四川省地州平均水平的145.64億元。藏區(qū)政策明確規(guī)定，中央安排四省藏區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)與環(huán)保、社會事業(yè)、農(nóng)牧林水氣、基層政權(quán)建設(shè)等公益性建設(shè)項目，取消州縣兩級政府投資。但在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目安排中，城鎮(zhèn)污水、垃圾處理、供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中央投資比例僅為總投資的65%以下，城鎮(zhèn)供暖設(shè)施僅為40%，地方配套建設(shè)壓力大，是甘孜州推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的重大挑戰(zhàn)。

薄弱的經(jīng)濟基礎(chǔ)導(dǎo)致財政困難，貧困面大。四川藏區(qū)區(qū)域經(jīng)濟總量不足、人均生產(chǎn)總值較低、財政積累能力弱，區(qū)域性貧困突出。四川藏區(qū)貧困發(fā)生率38%，比四川省高21.6個百分點，比西藏高3.6個百分點。藏區(qū)甘孜州北部石渠縣等高寒區(qū)，貧困發(fā)生率高達40%以上。[2]四川西北藏區(qū)是四川藏區(qū)的核心區(qū)域，集民族地區(qū)、革命老區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)于一體，是全國14個連片貧困區(qū)，發(fā)展貧困、能力貧困、生態(tài)貧困等問題突出，屬于四川省四大貧困區(qū)中貧困程度最深、面積最大的區(qū)域，大面積貧困與農(nóng)村人口長期貧困并存，這是地理區(qū)位劣勢和經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱造成的必然結(jié)果。

(三)失衡的人口結(jié)構(gòu)制約了城鎮(zhèn)化進程

四川藏區(qū)人口對城鎮(zhèn)發(fā)展的制約體現(xiàn)為三個方面。

第一，城鎮(zhèn)人口總體規(guī)模較小，同各州人口總量相比比例低，難以發(fā)展成為大中城市。城鎮(zhèn)的發(fā)展需要大量人口和人力資本的聚集，形成產(chǎn)業(yè)所需勞動力和消費實體，推動經(jīng)濟發(fā)展。城鎮(zhèn)人口的聚合作用對城鎮(zhèn)發(fā)展影響巨大，四川藏區(qū)人口城鎮(zhèn)化率低于20%，占比極低，限制城鎮(zhèn)發(fā)展和轉(zhuǎn)型。

第二，農(nóng)業(yè)人口比重大，人口轉(zhuǎn)移難度大。四川藏區(qū)由于自然環(huán)境的制約，人口稀少，人口密度低，居住分散。經(jīng)濟形態(tài)仍然以農(nóng)牧業(yè)為主，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎剡^大。2015年阿壩州年末戶籍總?cè)丝跀?shù)91.4萬人，戶籍鄉(xiāng)村人口65.7萬人，戶籍城鎮(zhèn)人口26.3萬人，農(nóng)業(yè)人口數(shù)量是非農(nóng)業(yè)人口的2.5倍，占總?cè)丝诘?0%，甘孜州年末戶籍總?cè)丝跀?shù)109.2萬人，戶籍鄉(xiāng)村人口92.0萬人，戶籍城鎮(zhèn)人口18.2萬人，農(nóng)業(yè)人口數(shù)量是非農(nóng)業(yè)人口的5倍，占總?cè)丝诘?0%。農(nóng)業(yè)人口在整體人口中占很大的比重，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動，除了經(jīng)濟的制約外，制度束縛也是一大原因。戶籍制度阻礙農(nóng)牧人口向城鎮(zhèn)流動，增加了人口轉(zhuǎn)移的難度，農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)流動少。農(nóng)業(yè)人口文化素質(zhì)普遍偏低，缺乏市場意識、政治意識、法制意識等現(xiàn)代理念，部分受過較高教育的農(nóng)村人口向藏區(qū)外流動增加，不愿再回到藏區(qū)。高素質(zhì)人才的外流使民族地區(qū)人口素質(zhì)低下，制約四川藏區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

第三，貧困人群數(shù)量較大，區(qū)域性貧困與經(jīng)濟貧困突出。農(nóng)牧民人均純收入少且橫向差距擴大?？v向看，藏區(qū)農(nóng)牧民人均純收入保持快速增長。2001年，四川藏區(qū)、西藏、四川省、全國農(nóng)牧民人均純收入分別為1013元、1404元、1987元、2366元；2012年，四川藏區(qū)、西藏、四川省、全國農(nóng)牧民人均純收入分別為5077元、5719元、7001元、7917元。橫向看，四川藏區(qū)農(nóng)牧民人均純收入少且橫向差距有擴大趨勢。2012年，四川藏區(qū)農(nóng)牧民人均純收入比西藏低642元，比四川省低1924元，比全國低2840元，僅為全國的64.1%。[3]四川藏區(qū)農(nóng)牧民收入低，貧困人群數(shù)量巨大，缺乏向城鎮(zhèn)遷移的經(jīng)濟動力，制約城市轉(zhuǎn)型。

(四)突出的文化差異阻礙了城鄉(xiāng)流動

四川藏區(qū)是全國第二大藏區(qū)，是集中的民族居住區(qū)。四川藏區(qū)人口流動首先要考慮戶籍制度帶給他們身份的改變，還要考慮民族差異和宗教文化帶來的影響。居住在四川藏區(qū)的人，大部分是藏族，其生活方式和思想觀念與其他民族有一定不同，其正常流動要考慮這些因素是否影響其生活。目前，四川藏區(qū)與內(nèi)地人口流動以內(nèi)地人(主要是援藏人員和旅游人員)去藏區(qū)為主，藏區(qū)去內(nèi)地的較少，主要以求學(xué)和尋醫(yī)為主，如華西醫(yī)院由于去求醫(yī)的藏民居多，形成藏族一條街。這間接反映了四川藏區(qū)人口流動的特點。

由于歷史和自然環(huán)境的限制，四川藏區(qū)生產(chǎn)生活方式相對封閉，社會整體發(fā)育程度低。在政治、經(jīng)濟、信息、科技全球化的背景下，四川藏區(qū)加快城鎮(zhèn)化建設(shè)對農(nóng)牧民原有的多元文化、生產(chǎn)生活方式、宗教習(xí)俗習(xí)慣產(chǎn)生巨大的沖擊。農(nóng)牧民長期形成的生產(chǎn)生活方式短時間內(nèi)難以改變。他們更習(xí)慣傳統(tǒng)生活方式，不愿意改變原有生活方式，不愿意離開原有居住地，甚至不愿意遷徙流動到城市。部分遷徙到城鎮(zhèn)的農(nóng)牧民身份轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢渌枷胛幕庾R仍未轉(zhuǎn)變，其生產(chǎn)方式和生活質(zhì)量沒有提高，并未融入現(xiàn)代城鎮(zhèn)社會和生活，藏區(qū)一直處于農(nóng)牧交錯區(qū)域，生產(chǎn)方式、社會形態(tài)和文化等都較為特殊，農(nóng)牧民推動城鎮(zhèn)化的主體動力不足。

四川藏區(qū)人民文化水平不高，思想觀念比較落后。尤其是農(nóng)村人口文化素質(zhì)較低，中老年受教育程度更低，小孩輟學(xué)率比較高。該區(qū)域受教育年限低于全省平均水平。低水平的文化使勞動技能缺乏，即使遷徙到城鎮(zhèn)，也很難找到合適的就業(yè)崗位，很難融入城鎮(zhèn)生活，最終成為城市的邊緣人。

(五)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展缺乏動力

新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強調(diào)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。城市轉(zhuǎn)型與農(nóng)村發(fā)展息息相關(guān)，農(nóng)村是城市發(fā)展的原動力。費孝通認為，通過振興鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和建設(shè)小城鎮(zhèn)，可以解決農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)化。[4]費孝通主張發(fā)展農(nóng)村工業(yè)，將條件具備的農(nóng)村建成小城鎮(zhèn)，走以小城鎮(zhèn)為主的城鎮(zhèn)化道路。這樣既可以解決城市病，又可保存田園風(fēng)光，在推動城市發(fā)展同時人與自然和諧發(fā)展。四川藏區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不完善，交通落后，特殊的地形使與外界聯(lián)系較少。農(nóng)村主要以農(nóng)牧業(yè)為主，生產(chǎn)落后且僅為原材料的簡單生產(chǎn)，沒有第二和第三產(chǎn)業(yè)，周邊難以形成大中型城市，缺乏大中型城市的輻射和大城市產(chǎn)業(yè)集群的聚集，沒有城市“產(chǎn)業(yè)”下鄉(xiāng)，農(nóng)村發(fā)展動力不足。四川藏區(qū)農(nóng)村的封閉缺乏發(fā)展的自然條件和經(jīng)濟基礎(chǔ)。

此外，缺乏科學(xué)規(guī)劃，四川藏區(qū)城市發(fā)展思路不明也導(dǎo)致城鎮(zhèn)化水平低下。近幾年的城鎮(zhèn)化發(fā)展，四川藏區(qū)忽略了自身特點，照搬其他城市發(fā)展經(jīng)驗，追求土地城鎮(zhèn)化，在土地資源有限的情況下依然盲目造樓，失去了民族地區(qū)城鎮(zhèn)特色，發(fā)展適得其反。四川藏區(qū)城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)也限制了城鎮(zhèn)空間作用發(fā)揮。四川藏區(qū)城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)以縣城與建制鎮(zhèn)為主，建制鎮(zhèn)雖然占體系結(jié)構(gòu)的絕大多數(shù)，但與全國其他區(qū)域相比，數(shù)量偏少，如四川省建制鎮(zhèn)為41.2%，但甘孜州建制鎮(zhèn)比重僅為8.3%、阿壩州為14.3%。[5]且建制鎮(zhèn)功能單一、人口規(guī)模小、基礎(chǔ)設(shè)施落后、缺乏支柱產(chǎn)業(yè)，吸納農(nóng)村人口能力比較弱。

三、四川藏區(qū)城市轉(zhuǎn)型的制度保障

制度是影響城鎮(zhèn)化的重要因素，是推進城鎮(zhèn)化自上而下的動力。制度變遷可解放被束縛的生產(chǎn)力，達到生產(chǎn)資源最優(yōu)配置，也可成為阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的因素，固化資源要素配置。當制度變遷阻礙城鄉(xiāng)要素自由流動時，城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，當制度變遷有利于城鄉(xiāng)要素自由流動和人口自由轉(zhuǎn)移時，城鎮(zhèn)化進程順利。在制度變遷和改革過程中，政府扮演主導(dǎo)角色和作用。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，政府通過制定城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略對城鎮(zhèn)化發(fā)展作宏觀規(guī)劃，并通過相關(guān)制度改變城鎮(zhèn)化發(fā)展環(huán)境。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，政府和市場對城鎮(zhèn)化大致有同樣的推動作用，而在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)政府的作用大于市場的作用。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)推動力不足，城鎮(zhèn)發(fā)展主要靠政府宏觀規(guī)劃、政策扶持和財政投入推動，不是靠市場資源要素的自主流動配置。這種城鎮(zhèn)化模式是典型的“強政府，弱市場”模式。政府宏觀規(guī)劃、政策扶持和財政投入是制度的重要實現(xiàn)載體，是城鎮(zhèn)化進程的主要動力，影響城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。

四川藏區(qū)屬于欠發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)，其城市轉(zhuǎn)型更離不開制度保障。2013年首次啟動實施藏區(qū)六大民生工程計劃，涵蓋藏區(qū)新居建設(shè)、教育發(fā)展振興、醫(yī)療衛(wèi)生提升、社會保障促進、文化發(fā)展繁榮和扶貧解困行動等六大領(lǐng)域。除此外，還有《四川省民族地區(qū)優(yōu)惠政策匯集》，對于農(nóng)業(yè)、財政、金融、計劃、投資、外貿(mào)、對口支援、對外開放等都做出了完整的規(guī)定。這些制度為藏區(qū)發(fā)展提供了一系列有利條件。當前，要高度重視以下因素為四川藏區(qū)城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件。

(一)落實國家及四川省加快藏區(qū)發(fā)展的各項決策部署

國務(wù)院在第六次西藏工作座談會上，對進一步推進西藏經(jīng)濟社會發(fā)展和長治久安作了戰(zhàn)略部署。四川藏區(qū)已經(jīng)進入全面建成小康社會決定性階段，要把握改善民生這個出發(fā)點和落腳點，推動西藏和四省藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。要推進基本公共服務(wù)，突出精準扶貧、精準脫貧，扎實解決導(dǎo)致貧困發(fā)生的關(guān)鍵問題，盡快改善特困人群生活狀況。要把社會主義核心價值觀教育融入各級各類學(xué)校課程，推廣國家通用語言文字，努力培養(yǎng)愛黨愛國的社會主義事業(yè)建設(shè)者和接班人。要實施更加積極的就業(yè)政策，為各族群眾走出農(nóng)牧區(qū)到城鎮(zhèn)和企業(yè)就業(yè)、經(jīng)商創(chuàng)業(yè)提供更多幫助。要堅持生態(tài)保護第一，采取綜合舉措，加大對青藏高原空氣污染源、土地荒漠化的控制和治理，加大草地、濕地、天然林保護力度。今后一個時期，要在西藏和四省藏區(qū)繼續(xù)實施特殊的財政、稅收、投資、金融等政策。[6]四川省委、省政府提出了藏區(qū)工作的主要任務(wù)，制定了一系列切實有效的扶持政策措施，為四川藏區(qū)加快發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。如甘孜州的生態(tài)能源、文化旅游等特色產(chǎn)業(yè)在四川省生產(chǎn)力布局中優(yōu)勢突出，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推動地方發(fā)展的重要條件，未來在經(jīng)濟社會發(fā)展上獲得的扶持力度必將逐步增強。

(二)加大各地對四川藏區(qū)的對口支援幫扶力度

四川藏區(qū)與藏區(qū)其他地方相同，享受國家對口支援幫扶和優(yōu)惠發(fā)展政策，這形成各州自上而下的城鎮(zhèn)化動力機制。國家的優(yōu)惠發(fā)展政策為當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展提供了較好的政策支持和環(huán)境基礎(chǔ)，推進縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展。如對城市建設(shè)用地優(yōu)先審批、對公共服務(wù)設(shè)施供給投入加大、實施“9+ 3”教育人才培養(yǎng)政策等。各地對四川藏區(qū)的對口支援幫扶有力促進了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，如成都市龍泉驛區(qū)對甘孜縣的對口支援幫扶。自2012年以來，龍泉驛區(qū)對甘孜縣的對口支援已累計投入財政資金超過7000萬元，爭取社會資金4900余萬元，實施援建項目128個。2008年阿壩州汶川縣發(fā)生“5·12”地震后，成都市和阿壩州合作共建了“成都-阿壩工業(yè)園區(qū)”，園區(qū)建設(shè)由成都市和阿壩州按6:4比例進行前期投入，成都市擔(dān)大頭。收益分配上，2009年至2018年，成都市和阿壩州按3.5:6.5的比例分享，2019年起按4:6的比例分享，阿壩州分大頭。截至2016年底，園區(qū)累計固定資產(chǎn)投資281億元，工業(yè)總產(chǎn)值近168億元，阿壩州分享100億元，約占該州2016年工業(yè)產(chǎn)值的四分之一。工業(yè)園從2009年建設(shè)至今，對州內(nèi)經(jīng)濟支撐越來越重要。外部資金的投入和發(fā)展為四川藏區(qū)經(jīng)濟發(fā)展注入了活力，給予城鎮(zhèn)化需要的外部拉力，為城市轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)。

(三)加快推進四川藏區(qū)城鄉(xiāng)提升戰(zhàn)略

四川藏區(qū)要通過全域旅游統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以人的城鎮(zhèn)化為核心，按照“山水生態(tài)、宜居宜業(yè)”的發(fā)展目標，彰顯康巴文化特質(zhì)，圍繞“做強縣城、做優(yōu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、做美村寨”， 努力實現(xiàn) “七個提升”的發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)戶籍制度、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、城鄉(xiāng)社會保障、用地制度、農(nóng)村金融五個重要領(lǐng)域改革取得突破，基本實現(xiàn)設(shè)施完善、功能齊全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民收入同步增長、社會事業(yè)同步繁榮、社會保障更加健全的城鄉(xiāng)發(fā)展新格局。

堅持把縣城(中心鎮(zhèn))作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實施城鄉(xiāng)提升戰(zhàn)略的關(guān)鍵點和重要紐帶，按照全域旅游的要求，借助政府和市場兩類投資，利用縣內(nèi)縣外兩種資源，把縣城建設(shè)成定位精準、規(guī)模適度，布局合理、功能完善，風(fēng)貌獨特、文化彰顯，產(chǎn)業(yè)帶動、要素聚集，管理精細、文明現(xiàn)代，輻射帶動力強的政治之城、文化之城、商貿(mào)之城、生態(tài)之城。

把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為服務(wù)廣大農(nóng)牧區(qū)的主樞紐，不斷優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系、優(yōu)化設(shè)施建設(shè)和服務(wù)功能，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)走經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)化、服務(wù)標準化、建設(shè)精品化和生活現(xiàn)代化的發(fā)展道路，充分發(fā)揮省級示范鎮(zhèn)、州級示范鎮(zhèn)的輻射帶動作用，全力打造百鎮(zhèn)示范鎮(zhèn)建設(shè)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套能力。以打造藏區(qū)特色風(fēng)情鄉(xiāng)鎮(zhèn)為目標，建設(shè)一批交通樞紐型、商貿(mào)物流型、文化旅游型、移民搬遷型、農(nóng)產(chǎn)品加工型、牧民定居型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。結(jié)合目前體系，建設(shè)特色鮮明的集鎮(zhèn)，完善集鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品，實現(xiàn)“七個提升”：提升規(guī)劃水平、提升配套能力、提升承載能力、提升吸附能力、提升風(fēng)貌特色、提升城鄉(xiāng)管理、提升文明素養(yǎng)。這樣才有助于提升集鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平。

[1]四川省統(tǒng)計局編.四川統(tǒng)計年鑒(電子版)[Z]. 2016.資料均由四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳提供

[2]西南民族大學(xué).四川省連片特困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展綜合調(diào)查報告[R]. 2013年

[3]四川省社會科學(xué)院.四川藏區(qū)貧困狀況及脫貧障礙分析[EB/OL]http://www.scfpym.gov.cn/show.aspx?id=24569" 20140308, 20140308

[4]周全德.論新型城鎮(zhèn)化的社會學(xué)理論建構(gòu)[J]. 學(xué)術(shù)界，2014年第9期

[5]根據(jù)《四川省2010年人口普查資料》[上冊]整理而成[M]. 中國統(tǒng)計出版社,2012年

[6]六次中央西藏工作座談會 都談了什么? [EB/OL]http://cpc.people.com.cn/n/2015/0826/c397848-27520071.html,20150826