劉燁

摘要：民辦教育的發(fā)展，彌補(bǔ)了辦公教育資源的不足。但是在發(fā)展過(guò)程中不可避免地暴露出不少問題，其中財(cái)務(wù)方面的問題尤為突出。文章主要針對(duì)我國(guó)民辦學(xué)校發(fā)展過(guò)程中存在的預(yù)算、核算和資金等相關(guān)財(cái)務(wù)問題進(jìn)行深入剖析研究，找出問題產(chǎn)生的根源，提出切實(shí)可行的解決辦法，為民辦學(xué)校健康穩(wěn)健發(fā)展保駕護(hù)航。

關(guān)鍵詞：民辦學(xué)校；財(cái)務(wù)管理；會(huì)計(jì)制度

改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)政治、教育、文化、經(jīng)濟(jì)等各種體制改革的深入，民辦教育像雨后春筍般涌現(xiàn)出來(lái)。民辦教育的興起，打破了政府單方包攬教育的局面，是中國(guó)教育史上飛躍性的突破。在緩解公共財(cái)政壓力方面，“十二五”期間，按照各級(jí)各類學(xué)校的生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)折算，舉辦和發(fā)展民辦教育，每年約節(jié)省公共財(cái)政2500億元左右。民辦教育的發(fā)展，彌補(bǔ)了公辦教育資源的不足，同時(shí)也拉動(dòng)了各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造了教師等各類就業(yè)崗位。民辦教育經(jīng)過(guò)了近四十年的發(fā)展，在內(nèi)部治理、提升質(zhì)量、培養(yǎng)模式等方面進(jìn)行了大膽探索，創(chuàng)新了教育體制機(jī)制?！吨腥A人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》的實(shí)施，對(duì)我國(guó)民辦教育的健康發(fā)展具有重要的意義。

然而，民辦學(xué)校在快速發(fā)展過(guò)程中，不可避免地暴露出不少問題，其中財(cái)務(wù)方面的問題尤為突出。本文主要針對(duì)我國(guó)民辦學(xué)校發(fā)展過(guò)程中存在的預(yù)算、核算和資金等相關(guān)財(cái)務(wù)問題進(jìn)行深入剖析研究，找出問題產(chǎn)生的根源，提出切實(shí)可行的解決辦法，為民辦學(xué)校健康穩(wěn)健發(fā)展保駕護(hù)航。

一、民辦學(xué)校目前普遍存在的財(cái)務(wù)方面的問題

（一）預(yù)算管理制度不完善

部分民辦學(xué)校沒有成立專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，雖然《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》中有規(guī)定，“民辦學(xué)校校長(zhǎng)行駛實(shí)施發(fā)展規(guī)劃，擬訂年度工作計(jì)劃、財(cái)務(wù)預(yù)算和學(xué)校規(guī)章制度的職權(quán)”，“學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)行使籌集辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，審核預(yù)算、決算的職權(quán)”，明確了校長(zhǎng)及理事會(huì)在預(yù)算管理中的職責(zé)，但是沒有成立系統(tǒng)化的預(yù)算管理體系，預(yù)算缺乏嚴(yán)肅性。另外，部分民辦學(xué)校沒有制訂本校的預(yù)算管理辦法，沒有明確規(guī)定預(yù)算編制、執(zhí)行過(guò)程中的流程表單、崗位職責(zé)、內(nèi)部控制等內(nèi)容，以至于實(shí)施過(guò)程中，董事會(huì)不能有效控制學(xué)校各個(gè)部門的權(quán)、責(zé)、利，極大的削弱了其對(duì)校內(nèi)資源的合理配置及整合作用。

（二）預(yù)算執(zhí)行中存在不規(guī)范行為

部分民辦學(xué)校在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在預(yù)算控制不力、預(yù)算跟蹤體系不完善、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體制不健全等情況，導(dǎo)致出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制出現(xiàn)偏差、預(yù)算執(zhí)行偏離實(shí)際、預(yù)算隨意調(diào)整等問題，預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算管理缺乏客觀性和權(quán)威性。

（三）會(huì)計(jì)制度缺失

國(guó)家沒有統(tǒng)一的民辦學(xué)校會(huì)計(jì)制度。目前民辦學(xué)?？梢詤⒄帐褂玫臅?huì)計(jì)制度主要有：《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》、《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》等。因?yàn)閲?guó)家沒有統(tǒng)一要求，民辦學(xué)校在會(huì)計(jì)制度選擇上可謂形形色色，各行其是。現(xiàn)在可供民辦學(xué)校選擇使用的會(huì)計(jì)制度，均存在與民辦學(xué)校性質(zhì)不匹配之處。

（四）內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度缺失

會(huì)計(jì)制度的缺失導(dǎo)致內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度的缺失。內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度比如財(cái)務(wù)報(bào)銷制度細(xì)則、內(nèi)部控制制度細(xì)則、項(xiàng)目管理辦法等規(guī)定是財(cái)務(wù)執(zhí)行的依據(jù)，制度缺失將會(huì)導(dǎo)致核算無(wú)法可依。

（五）財(cái)務(wù)收支核算方法不統(tǒng)一

在核算收入時(shí)，不少單位不是按本學(xué)年度和預(yù)收以后學(xué)年度來(lái)核算，而是綜合起來(lái)計(jì)算，有的把代收款也混在一起核算。在安排支出時(shí)，不少單位不是按年度核算收支，量入為出，而是實(shí)行滾動(dòng)安排支出，即有可能超前動(dòng)用預(yù)收以后學(xué)年度的學(xué)雜費(fèi)。一旦生源不足，收入減少，以后學(xué)年度在校學(xué)生的維持經(jīng)費(fèi)難以為繼，完成教學(xué)計(jì)劃就沒有保障。

（六）財(cái)會(huì)基礎(chǔ)工作薄弱

民辦學(xué)校的不少領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)會(huì)法規(guī)、制度不熟悉，不重視，依法理財(cái)、依法管理的觀念淡薄，因而產(chǎn)生“坐支”的行為，即直接把收到的辦學(xué)收入用于支出。財(cái)務(wù)開支隨意性大，校長(zhǎng)拍板定案多，會(huì)計(jì)參與決策少，合同簽訂前并未咨詢財(cái)務(wù)的意見，到最后付錢時(shí)財(cái)務(wù)才知道事情的發(fā)生，這樣可能會(huì)導(dǎo)致學(xué)校產(chǎn)生損失。

二、民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理問題的存因分析

1. 從財(cái)會(huì)隊(duì)伍方面看，民辦學(xué)校的辦學(xué)者和投資者辦學(xué)初衷不一，對(duì)財(cái)會(huì)管理的重視程度和制度要求迥然不同，且民辦學(xué)校的財(cái)會(huì)人員的專業(yè)技能水平和職業(yè)素養(yǎng)良莠不齊導(dǎo)致民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理職能的普遍弱化。

2. 從資金來(lái)源方面看，民辦學(xué)校的辦學(xué)資金來(lái)源單一，提高了學(xué)校經(jīng)營(yíng)資金的管理難度：過(guò)多依賴投資者則將導(dǎo)致投資方與辦學(xué)方經(jīng)費(fèi)使用權(quán)上的矛盾；過(guò)多依賴學(xué)生的學(xué)費(fèi)收入，有的時(shí)候?yàn)榫S持學(xué)校的日常運(yùn)轉(zhuǎn)則會(huì)直接忽略財(cái)會(huì)制度對(duì)資金管理的要求。

3. 從管理機(jī)構(gòu)方面看，民辦學(xué)校對(duì)財(cái)會(huì)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和定位不明確，有的直接劃歸學(xué)校教務(wù)處下屬，沒有明確財(cái)務(wù)管理決策層、職能層和執(zhí)行層的各自職責(zé)，學(xué)校章程管理流于形式。

4. 從制度建設(shè)上看，目前民辦學(xué)校還未建立統(tǒng)一、規(guī)范的、適應(yīng)自身發(fā)展的財(cái)務(wù)管理制度，民辦學(xué)校的理財(cái)觀念、開支預(yù)算計(jì)劃、開支審批流程、各類費(fèi)用報(bào)銷程序、固定資產(chǎn)管理、會(huì)計(jì)報(bào)表決算、內(nèi)部審計(jì)制度等存在或大或小的短板和問題，不利于民辦學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展。

5. 從制度監(jiān)督方面看，按照《民辦教育促進(jìn)法》第三十八條“民辦學(xué)校資產(chǎn)的使用和財(cái)務(wù)管理受審批機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門的監(jiān)督。民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)在每個(gè)會(huì)計(jì)年度結(jié)束時(shí)制作財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所依法進(jìn)行審計(jì)，并公布審計(jì)結(jié)果?！钡话愣?，民辦學(xué)校并未定期開展審計(jì)，相關(guān)部門對(duì)民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)問題管控存在困難和缺失。學(xué)校自身的會(huì)計(jì)監(jiān)督有的形同虛設(shè)。內(nèi)外均無(wú)監(jiān)管的狀態(tài)，讓民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)問題更趨于嚴(yán)重。

三、加強(qiáng)民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理的對(duì)策

（一）建立建全預(yù)算管理體系，讓預(yù)算編制有章可循

1. 構(gòu)建預(yù)算管理的組織機(jī)構(gòu)

為保證預(yù)算工作的順利開展，建立以價(jià)值為導(dǎo)向、跨部門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，包括預(yù)算工作小組及預(yù)算與經(jīng)費(fèi)審核委員會(huì)。

（1）預(yù)算工作小組：把需要提供基礎(chǔ)測(cè)算數(shù)據(jù)和經(jīng)費(fèi)二次分配的校內(nèi)單位納入預(yù)算工作小組，以便對(duì)經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)定員定額定標(biāo)準(zhǔn)管理。預(yù)算工作小組以校長(zhǎng)為主導(dǎo)，由學(xué)校財(cái)務(wù)部門牽頭，人事部門、教務(wù)部門、后勤部門等部門領(lǐng)導(dǎo)為成員。

（2）預(yù)算與經(jīng)費(fèi)審核委員會(huì)：由理事會(huì)或董事會(huì)成員、校領(lǐng)導(dǎo)、主要領(lǐng)域?qū)＜掖淼冉M成，作為預(yù)算管理的決策機(jī)構(gòu)。

2. 編制學(xué)校的預(yù)算管理辦法

民辦學(xué)校應(yīng)該以學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，通過(guò)“工作目標(biāo)、資源配套、考核評(píng)估”的一體化協(xié)同，充分協(xié)調(diào)學(xué)校運(yùn)營(yíng)和管理中的各個(gè)環(huán)節(jié)。編制預(yù)算管理辦法，讓預(yù)算中各環(huán)節(jié)的執(zhí)行有章可循，有“法”可依。

（二）完善預(yù)算編制、審批及下達(dá)流程，實(shí)行規(guī)范化編制

民辦學(xué)校的預(yù)算實(shí)行流程化管理，環(huán)環(huán)相扣，能有效的避免審批漏洞，保證辦學(xué)資金的安全性。

1. 預(yù)算編制與申報(bào)流程

（1）財(cái)務(wù)管理工作小組啟動(dòng)工作。財(cái)務(wù)管理工作小組組織動(dòng)員各級(jí)預(yù)算組織開展預(yù)算編制工作。

（2）預(yù)算責(zé)任部門編制預(yù)算。預(yù)算管理工作小組確定預(yù)算編制原則、預(yù)算編制方法、預(yù)算編制模板和預(yù)算編制時(shí)間安排；落實(shí)預(yù)算編制部門、編制人員及預(yù)算編制責(zé)任。各部門預(yù)算編制人員應(yīng)在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)完整申報(bào)，并提供充分合理的測(cè)算依據(jù)、預(yù)期效益以及相應(yīng)的解釋說(shuō)明。

（3）財(cái)務(wù)部門審核預(yù)算。學(xué)校財(cái)務(wù)部門需對(duì)申報(bào)的預(yù)算進(jìn)行審核，以確保年度預(yù)算編制的真實(shí)性、合理性和完整性。

（4）預(yù)算管理工作小組匯總后報(bào)預(yù)算審核委員會(huì)審議。

2. 年度預(yù)算審批與下達(dá)流程

（1）財(cái)務(wù)部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)預(yù)分解。學(xué)校財(cái)務(wù)部門根據(jù)當(dāng)年學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略、籌資情況、及各部門預(yù)算申報(bào)情況對(duì)學(xué)校預(yù)算經(jīng)費(fèi)進(jìn)行初步劃分。

（2）預(yù)算工作小組擬定年度預(yù)算目標(biāo)及預(yù)算分解草案。預(yù)算工作小組根據(jù)財(cái)務(wù)部門預(yù)分解方案，對(duì)各部門申報(bào)的年度預(yù)算進(jìn)行初審，擬定學(xué)校年度預(yù)算目標(biāo)、績(jī)效考核方案和年度預(yù)算分解草案，并提預(yù)算管理委員會(huì)審議。

（3）預(yù)算管理委員會(huì)審議通過(guò)。預(yù)算管理委員會(huì)根據(jù)工作小組提交的預(yù)算草案，結(jié)合學(xué)校預(yù)算總盤情況進(jìn)行審核，形成年度預(yù)算。

（4）年度預(yù)算下達(dá)。預(yù)算工作小組根據(jù)預(yù)算管理委員會(huì)審議通過(guò)的預(yù)算，對(duì)年度預(yù)算目標(biāo)及金額進(jìn)行分解，并下達(dá)到各預(yù)算執(zhí)行部門。

（三）嚴(yán)格限定預(yù)算執(zhí)行及調(diào)整的審批制度，確保預(yù)算的嚴(yán)肅性

1. 預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算的執(zhí)行與控制是指各部門按其預(yù)算管理職責(zé)，在正式下達(dá)的預(yù)算目標(biāo)下，圍繞關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，合理運(yùn)用預(yù)算資源，實(shí)施各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的過(guò)程。

預(yù)算執(zhí)行包括收入預(yù)算的執(zhí)行和支出預(yù)算的執(zhí)行。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中各單位既要積極組織收入，確保收入及時(shí)足額入賬，又要根據(jù)工作目標(biāo)、職能合理安排支出，確保各級(jí)預(yù)算收支平衡。

2. 預(yù)算調(diào)整

對(duì)未列入預(yù)算的而因情況特殊對(duì)學(xué)?？刂祁A(yù)算有較大影響確需調(diào)整的財(cái)務(wù)收支項(xiàng)目，必須由各主管單位出具書面報(bào)告和有關(guān)附件，詳細(xì)說(shuō)明調(diào)整原因，經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)簽署意見后交財(cái)務(wù)部門匯總，財(cái)務(wù)部門報(bào)請(qǐng)預(yù)算工作委員會(huì)審批。

（四）建立有效的預(yù)算績(jī)效考核及激勵(lì)機(jī)制。

民辦學(xué)校要圍繞預(yù)算管理目標(biāo)，不斷完善預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，把資金安排與績(jī)效考核結(jié)果相掛鉤，獎(jiǎng)懲分明，提高預(yù)算的約束力和控制力，充分調(diào)動(dòng)各責(zé)任單位的積極性，使學(xué)校辦學(xué)效益不斷提高。預(yù)算績(jī)效考核可按以下幾個(gè)維度進(jìn)行評(píng)價(jià)。

1. 預(yù)算合規(guī)性

針對(duì)年初預(yù)算未經(jīng)相應(yīng)審批的情況下挪作他用的，或根據(jù)審計(jì)部門審計(jì)及抽查結(jié)果進(jìn)行考核，酌情扣分，并在預(yù)算會(huì)議上進(jìn)行通報(bào)。

2. 效益性考核

預(yù)算工作小組定期評(píng)估預(yù)算資金是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)及效益，并在預(yù)算會(huì)議上通報(bào)。

3. 預(yù)算完成質(zhì)量考核

預(yù)算完成質(zhì)量=預(yù)算實(shí)際完成值/全年最后一次調(diào)整后預(yù)算下達(dá)值，預(yù)算未完成或超支，且對(duì)學(xué)校運(yùn)營(yíng)完成帶來(lái)重大影響的，酌情扣分，并在預(yù)算會(huì)議上通報(bào)。

4. 預(yù)算編制質(zhì)量考核

預(yù)算編制質(zhì)量=全年最后一次調(diào)整后預(yù)算下達(dá)值/年初預(yù)算申報(bào)值，未達(dá)到考核要求的，酌情扣分，并在預(yù)算會(huì)議上通報(bào)。

（五）盡快出臺(tái)與民辦學(xué)校相適應(yīng)的《民辦學(xué)校的會(huì)計(jì)制度》

民辦學(xué)校作為一個(gè)特殊性行業(yè)，既不屬于企業(yè)單位，也不屬于事業(yè)單位，被定性為民辦非企業(yè)公益事業(yè)單位，有關(guān)部門應(yīng)該制定與其性質(zhì)相符的會(huì)計(jì)制度。《民辦學(xué)校的會(huì)計(jì)制度》的制定，既要考慮民辦學(xué)校投資人的積極性，又要考慮教育事業(yè)公益性的原則，即不僅要注重投資效益，還要注重社會(huì)效益。

（六）建立會(huì)計(jì)核算所需的各種內(nèi)部財(cái)務(wù)管理規(guī)章制度，增強(qiáng)民辦學(xué)校的內(nèi)部控制制度建設(shè)

民辦學(xué)校應(yīng)建立會(huì)計(jì)核算所需的財(cái)務(wù)報(bào)銷明細(xì)制度、項(xiàng)目管理辦法、經(jīng)費(fèi)審批流程等規(guī)定、規(guī)范，制度缺失將會(huì)導(dǎo)致核算無(wú)法可依。同時(shí)，民辦學(xué)校也要建立健全內(nèi)部控制制度，通過(guò)構(gòu)建規(guī)范的內(nèi)部控制流程和創(chuàng)建良好的內(nèi)部控制環(huán)境，確保學(xué)校財(cái)政資金、自有資金和社會(huì)資金投入安全、科學(xué)，進(jìn)而優(yōu)化辦學(xué)資源配置，提高資金使用效益。

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（作者單位：暨南大學(xué)財(cái)務(wù)與國(guó)有資產(chǎn)管理處）