吳昊岱

摘要：在我國經(jīng)濟社會體制改革進程中，行業(yè)協(xié)會商會的價值得到多方主張，但多數(shù)行業(yè)協(xié)會商會在傳統(tǒng)發(fā)展環(huán)境下形成了依賴行政機關(guān)的生存發(fā)展邏輯。行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，作為重構(gòu)政會關(guān)系的政策安排已經(jīng)歷“三脫鉤”、“四脫鉤”、“五分離、五規(guī)范”三個階段，執(zhí)行進程冗長遲緩。模糊沖突模型，以辨析政策特征為核心，通過研究政策的模糊性、沖突性，考察脫鉤各階段政策及其執(zhí)行過程取向，提供了從政策執(zhí)行視角解讀政會脫鉤改革的新框架。長期以來，政會職能脫鉤都是主要難點，當前脫鉤呈現(xiàn)一種“低模糊、高沖突”為特征的“政治執(zhí)行”取向。對政府而言，深化脫鉤改革的關(guān)鍵在于厘清政會職能關(guān)系和運用權(quán)力推進職能脫鉤，實現(xiàn)“政治執(zhí)行”向“行政執(zhí)行”的轉(zhuǎn)變，進而疏通政會脫鉤的執(zhí)行通道。

關(guān)鍵詞：行業(yè)協(xié)會商會；政會脫鉤；政會關(guān)系；政會職能脫鉤；政治執(zhí)行；行政執(zhí)行

中圖分類號：C912.2文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2018）04-0102-011

一個健全的市場體系及市場運行機制，離不開行業(yè)協(xié)會商會。①經(jīng)濟社會飛速發(fā)展，市場與社會主體的訴求，政府很難及時、準確地把握。行業(yè)協(xié)會商會作為“組織化的私序”，靈活且敏銳，可有效彌補政府作為“公序”進行市場管理、社會治理時易產(chǎn)生的失靈。②在傳統(tǒng)發(fā)展環(huán)境中，行業(yè)協(xié)會商會常因為政會依賴關(guān)系難以革除而飽受詬病，阻礙其在市場化進程中的生存發(fā)展、作用發(fā)揮。欲破除阻礙，構(gòu)建現(xiàn)代社會組織管理體制尤為迫切。十八大提出，要構(gòu)建“政社分開、權(quán)責明確、依法自治”的現(xiàn)代社會組織體制。十二屆全國人大議定的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確，要通過去行政化、取消雙重管理體制、推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤（簡稱政會脫鉤），進而在2017年力爭實現(xiàn)該體制。③政社分開、政會分開成為規(guī)范政會關(guān)系的價值導(dǎo)向。國家引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展的政策在此導(dǎo)向下，再次聚焦到政會脫鉤上來。

2015年，中辦國辦聯(lián)合頒布《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》（簡稱《脫鉤總體方案》），要求各級、各部門經(jīng)過兩年左右時間，通過“五分離、五規(guī)范”，有序推進脫鉤，完善體制機制以全面推開。④由此，政會脫鉤迎來新熱潮：中央層面，全國性行業(yè)協(xié)會商會脫鉤工作全面展開；地方層面，十余個省出臺了省級政會脫鉤實施方案，均力爭在2017、2018年前后在本域內(nèi)擴大脫鉤試點，實現(xiàn)脫鉤。截止2017年12月，東部的北京、廣東、浙江、江蘇、山東，以及中西部的甘肅、新疆、河南、寧夏、黑龍江、河北、湖北等12個直轄市、省、自治區(qū)出臺了省級脫鉤實施方案（或稱為規(guī)范建設(shè)實施方案），雖然在時間節(jié)點上略有差異，但改革思路與中央一致，均要求在2017、2018年總結(jié)經(jīng)驗，在轄域范圍內(nèi)拓展改革。其他省份也后繼在省級層面成立聯(lián)合工作組，擬定脫鉤名單，分批次推進脫鉤。2015年國辦頒布《關(guān)于成立行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤聯(lián)合工作組的通知》后，出臺省級實施方案的地區(qū)以及海南、廣西、江西等均成立了省級脫鉤聯(lián)合工作組。其他省份政策部署相對零散，此不贅述?？梢哉f，伴隨近年來行業(yè)協(xié)會商會的成長以及國家對行業(yè)協(xié)會商會角色、作用新的認識，以政會脫鉤引領(lǐng)行業(yè)協(xié)會商會新發(fā)展的理念與政策，正自上而下全面鋪開。

一、政會脫鉤與新的研究框架

事實上，我國從20世紀90年代開始就有政會脫鉤實踐，部分發(fā)端于中央政策部署，也有局部地區(qū)的自主探索，如沿海的溫州、無錫、深圳，早年就實施過脫鉤且取得了良好成效。然而，考慮到行業(yè)協(xié)會商會屢被披露的行政化色彩濃重、治理亂象等問題，政會分開、政會脫鉤仍未全面、徹底地完成。近三十年來，政會脫鉤屢次被政府改革議程聚焦，至少也表明其進程遲緩，政策執(zhí)行受阻。在我國政策執(zhí)行情境下，高層政府策劃的“設(shè)計實驗”仍是貫徹政策意圖的重要路徑地方政府創(chuàng)新可分為“自主探索”、“設(shè)計實驗”與“請示授權(quán)”三種模式。就行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤改革而言，省級及以下政府的改革創(chuàng)新，除長三角、珠三角等地“自主探索”程度高，其他地區(qū)大多仍在“設(shè)計實驗”邏輯下展開脫鉤，中央政策對脫鉤改革的影響仍是重要變量。參見郁建興、黃飚：《當代中國地方政府創(chuàng)新的新進展——兼論縱向政府間關(guān)系的重構(gòu)》，《政治學(xué)研究》，2017年第5期。，中央政策作為改革理念載體，是地方貫徹執(zhí)行的“官方指南”和依據(jù)。分析其特征、執(zhí)行過程取向與演進，對解釋改革進程與問題皆具要義。然而在政會脫鉤上，來自政策執(zhí)行視角的系統(tǒng)研究不多。本文指稱的中央政策為國務(wù)院各部門及以上層級政府制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章和團體規(guī)定。

（一）從“三脫鉤”、“四脫鉤”到“五分離、五規(guī)范”

漸進邏輯下，改革常以系列政策的形式來“糾偏”和“補漏”，保證執(zhí)行延續(xù)性，脫鉤也不例外。我國政會脫鉤至今已累積了數(shù)量眾多的系列政策，脫鉤歷程正是沿此政策執(zhí)行軌跡展開。通過“北大法寶”和政府網(wǎng)站，以“社會團體”、“社會組織”、“行業(yè)協(xié)會商會（包括行業(yè)協(xié)會、商會）”為關(guān)鍵詞，筆者系統(tǒng)梳理了1990年至2017年中央政府管理行業(yè)協(xié)會商會的政策，并篩選出涉及政會脫鉤的政策共計46篇。早前我國規(guī)范行業(yè)協(xié)會商會的政策多見諸規(guī)范社會團體、社會組織政策中，以行業(yè)協(xié)會商會命名的政策出現(xiàn)晚，表明該領(lǐng)域?qū)Ｓ姓唧w系尚在建立，為防疏漏選擇上述關(guān)鍵詞進行了資料收集并進行篩選。本文以1990年至2017年為節(jié)點，根據(jù)政策效力級別，以“社會團體”為關(guān)鍵詞，梳理出中央法規(guī)司法解釋（行政法規(guī)8篇、部門規(guī)章220篇、團體規(guī)定9篇），其中涉及政會脫鉤的政策16篇；以“社會組織”為關(guān)鍵詞，梳理出中央法規(guī)司法解釋（部門規(guī)章135篇、團體規(guī)定15篇），其中涉及政會脫鉤的政策3篇；以“行業(yè)協(xié)會、行業(yè)協(xié)會商會、商會”為關(guān)鍵詞，梳理出中央法規(guī)司法解釋（行政法規(guī)9篇、部門規(guī)章236篇、團體規(guī)定9篇），其中涉及政會脫鉤的政策27篇，共計46篇。按照標志政策（事件）、階段主題與脫鉤內(nèi)涵，其歷程可分為三個階段：20世紀90年代兩輪社會團體清理整頓，拉開了機構(gòu)、人事、財務(wù)“三脫鉤”的序幕，到1998年《社會團體登記管理條例》修訂，建立起雙重管理體制以規(guī)范行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展；1990至1991年底、1996至2000年進行了兩輪社會團體清理整頓；“雙重管理”是指行業(yè)協(xié)會商會在登記注冊、日常運行中受到登記管理部門（一般是民政部門）和業(yè)務(wù)主管部門的雙重規(guī)約與影響。2005年，九部門出臺促進行業(yè)協(xié)會商會改革發(fā)展意見，在“三脫鉤”之外明確職能脫鉤，推動了第二階段改革；2015年以來構(gòu)建的機構(gòu)、人事、資產(chǎn)財務(wù)、職能、黨建與外事“五分離、五規(guī)范”體系，引領(lǐng)脫鉤進入新階段（見表1）。

已有政會脫鉤研究集中探討了兩方面問題：一是脫鉤模式與管理體制比較。江、浙、粵等地的行業(yè)協(xié)會商會脫鉤與發(fā)展模式得到普遍關(guān)注。有學(xué)者比較了“蘇南模式”的政府導(dǎo)向型和“溫州模式”的企業(yè)推動型行業(yè)協(xié)會商會，認為后者預(yù)示著行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展方向，J.，Zhang，Business Associations in China：Two Regional Experiences.Journal of Contemporary Asia，Vol.37，No.2（2007），pp.209-231.其他像貴州的人、財、機構(gòu)分開模式、廣東的民間辦會模式、河北的政府購買服務(wù)模式也得到簡要介紹。楊宜勇、關(guān)博：《行業(yè)協(xié)會商會脫鉤政府：探索、挑戰(zhàn)和改革》，《時事報告》，2014年第3期。國外政會關(guān)系模式上關(guān)注較多的是歐洲、東亞法團主義國家行業(yè)協(xié)會組織變革和職能轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗。在管理體制上，已有研究辨析了“一業(yè)一會”與“一業(yè)多會”模式的差異，普遍認為前者并非市場經(jīng)濟自然演化結(jié)果，不適合民營經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。江華：《民間商會的“一業(yè)多會”問題及其求解路徑——基于溫州行業(yè)協(xié)會的實證研究》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》，2008年第5期；江華、張建民：《民間商會的代表性及其影響因素分析——以溫州行業(yè)協(xié)會為例》，《公共管理學(xué)報》，2009年第4期?！耙粯I(yè)一會”限制了行業(yè)協(xié)會、會員數(shù)量，而取消它又可能轉(zhuǎn)變運行邏輯，因而需構(gòu)建合理體系來規(guī)避問題。郁建興、何賓：《“一業(yè)一會”還是“一業(yè)多會”？——基于行業(yè)協(xié)會集體物品供給的比較研究》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2013年第3期。也有呼吁通過頂層設(shè)計構(gòu)建管理體制，從而化解行業(yè)協(xié)會商會概念、法律地位的爭議。這方面可借鑒大陸、英美和混合法系國家協(xié)會商會的體制建構(gòu)。浦文昌：《行業(yè)協(xié)會商會參與國家治理的頂層設(shè)計與配套改革——建設(shè)中國特色商會組織的比較研究》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2016年第2期。至于什么是理想的政會關(guān)系，有學(xué)者指出與公共部門的合作伙伴模式是理想形態(tài)；賀紹奇：《政府與行業(yè)協(xié)會商會脫鉤后的政社關(guān)系重構(gòu)——基于ISDA的案例研究》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2016年第2期。二是脫鉤困難與風(fēng)險研究，既聚焦于體制環(huán)境，也專注于實踐操作。在體制環(huán)境上，破除以“經(jīng)濟賦權(quán)”和“社會限權(quán)”為特征的社團管理體制，構(gòu)建政會新型關(guān)系是脫鉤方向。就是說，脫鉤進程要與社會組織管理體制改革相結(jié)合，首先應(yīng)理清政會職能類別。在實踐操作上，許多學(xué)者認為焦點在職能梳理和職能分離，賈西津、張經(jīng)：《行業(yè)協(xié)會商會與政府脫鉤改革方略及挑戰(zhàn)》，《社會治理》，2016年第1期；周?。骸堵毮芊蛛x決定政會脫鉤成敗》，《中國社會組織》，2015年第19期；郁建興、周俊、張建民：《全面深化改革時代的行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展》，高等教育出版社2014年版，第119頁。也有學(xué)者將焦點指向黨建。王勇：《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤改革的重點任務(wù)和環(huán)節(jié)》，《學(xué)會》，2016年第3期。此外，部分研究具有遠見，謹慎看待脫鉤，將脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展納入考量，警示依附政府的“路徑依賴”、行為異化與治理失范兩類風(fēng)險。沈永東、宋曉清：《新一輪行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤改革的風(fēng)險及其防范》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2016年第2期。

已有研究呈現(xiàn)了當前脫鉤的模式與管理體制差異、困難風(fēng)險，部分經(jīng)驗得到凝練。然而，作為一項范圍廣、跨度深的政策，脫鉤在各級各地的執(zhí)行進程、方式與結(jié)果不一，單憑辨析模式差異研究脫鉤，存在局限；不同區(qū)域行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展邏輯不同，面對脫鉤承受風(fēng)險的性質(zhì)與能力也有差異，從困難風(fēng)險視角探索脫鉤，亦難以樹立統(tǒng)一規(guī)范。與此不同，側(cè)重政會職能關(guān)系、職能分離的研究具有先導(dǎo)性。不論脫鉤與否，職能關(guān)系是傳統(tǒng)政會關(guān)系的內(nèi)在邏輯，是塑造行業(yè)協(xié)會商會管理運行方式的基礎(chǔ)。欲厘清政會職能關(guān)系沿革，可行的思路在于辨析政策法規(guī)的“官方闡釋”及變遷。作為界定與調(diào)適政會關(guān)系的法理依據(jù)，行業(yè)協(xié)會商會管理政策及其特征，塑造了行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展的體制機制與演進。也可以說，體制機制，包括附著于上的政會關(guān)系，由一系列政策及其執(zhí)行結(jié)果所構(gòu)筑。

（二）新的研究框架：政策執(zhí)行與政策特征

上述思路的理論出發(fā)點是政策執(zhí)行，但關(guān)于政策執(zhí)行的研究涉及三百個以上變量。L.J.O'Toole，Policy Recommendations for Multi-Actor Implementation： An Assessment of the Field.Journal of Public Policy，Vol.6，No.2（1986），pp.181-210.某種程度上，執(zhí)行研究已無需更多變量，需要的是結(jié)構(gòu)。研究者不斷總結(jié)，提煉出兩種思路：自上而下和自下而上的政策執(zhí)行。前者將政策制定者視為核心，走向成功執(zhí)行的因素匯集在高層。這一思路常帶有規(guī)范傾向，傾向于執(zhí)行影響因素的綜合歸類、清晰的政策目標、理性設(shè)計的執(zhí)行框架與規(guī)范等；D.S.V.Meter，C.E.V.Horn，The Policy Implementation Process：A Conceptual Framework.Administration & Society，Vol.6，No.4（1975），pp.445-488；P.Sabatier，D.Mazmanian，The Implementation of Public Policy：a Framework of Analysis，Policy Studies Journal，Vol.8，No.4（1980），pp.538-560.后者將具體執(zhí)行者視為核心，認為由于微觀政策環(huán)境迥異，多數(shù)執(zhí)行問題由政策與微觀層次的互動所致。P.Berman，The Study of Macro- and Micro-Implementation，Public Policy，Vol.26，No.2（1978），pp.157-184.地方層面能將政策較好適應(yīng)環(huán)境的人，決定了執(zhí)行成功與否。執(zhí)行只在有限的程度才依賴中央層面的創(chuàng)制。B.Hjern，C.Hull，Small Firm Employment Creation：An Assistance Structure Explanation.Policy Implementation in Federal and Unitary Systems.Springer Netherlands，（1985），pp.131-156.兩種思路都有真知灼見，后續(xù)研究開始探索整合。一種容易想到的嘗試是將兩者整合于同一框架，比如艾爾默（Elmore）的前向籌劃和后向籌劃、戈金（Goggin）等人的府際間政策執(zhí)行溝通模型、豪利特和拉米什的政策工具研究；另一種嘗試則意圖在政策執(zhí)行前對執(zhí)行條件與時機進行優(yōu)先判斷，再決定哪種執(zhí)行思路更適用，Dunsire，A.Implementation in a Bureaucracy.Political Science Quarterly，1980，95（1）：162.它隱含了政策在不同情境下采取不同執(zhí)行思路的理念。

中國公共政策執(zhí)行的研究，承襲了上述分離到整合的思路，也將中國情境下的權(quán)力結(jié)構(gòu)、執(zhí)行結(jié)構(gòu)納入進來。因為我國權(quán)力結(jié)構(gòu)、決策方式集中，執(zhí)行結(jié)構(gòu)和層次更多、更復(fù)雜，研究多采用自上而下思路。中國特色制度下，公共政策以“高位推動”的形式，經(jīng)由縱向的“層級性”執(zhí)行傳遞，同時在橫向部門間實現(xiàn)“多屬性”的配合執(zhí)行以實現(xiàn)綜合性的政策目標，賀東航、孔繁斌：《公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗》，《中國社會科學(xué)》，2011年第5期。因而公共政策更可能在一種“混合型的自上而下治理”中執(zhí)行。王春光：《政策執(zhí)行與農(nóng)村精準扶貧的實踐邏輯》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》，2018年第1期。在眾多造成執(zhí)行阻滯的解釋中，一類解釋將沖突性，即政府間利益差異沖突作為主要癥結(jié)，另一類解釋則認為中國有別于西方執(zhí)行情境的“壓力型體制”對政策執(zhí)行產(chǎn)生影響。吳少微、楊忠：《中國情境下的政策執(zhí)行問題研究》，《管理世界》，2017年第2期。政策作為傳遞“壓力型體制”下“高位推動”改革的載體，其執(zhí)行優(yōu)劣決定了改革的成敗。

不論構(gòu)建規(guī)范框架，判斷執(zhí)行條件與時機，亦或考察執(zhí)行情境，解讀政策自身是執(zhí)行研究無可回避的邏輯起點。洛伊的研究提供了啟發(fā)，他的理論核心在于“政策特征（Policy Characteristic）決定政策過程”，T.J.Lowi，F(xiàn)our Systems of Policy，Politics，and Choice，Public Administration Review，Vol.32，No.4（1972），pp.298-310.為從政策自身出發(fā)考察政策執(zhí)行提供了一種思路。馬特蘭德拓展了洛伊的研究，認為一項政策的特征很可能預(yù)示其執(zhí)行過程取向和問題，基于此提出了一種模糊沖突模型（The Ambiguity-Conflict Model）R.E.Matland，Synthesizing the Implementation Literature：The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation，Journal of Public Administration Research & Theory，Vol.5，No.2（1995），pp.145-174.：一方面分析政策在政策目標與執(zhí)行手段兩方面的模糊性程度，另一方面通過考察政策執(zhí)行進程中參與各方對政策目標的一致性認識程度，判斷執(zhí)行屬于“理性決策”還是“官僚政治”過程，進而反映政策的沖突性程度?！袄硇詻Q策”過程傾向于自上而下執(zhí)行思路所描述的情境，參與各方對政策目標的一致性認識程度高，在保障資源投入情況下，政策在“行政執(zhí)行”過程取向下執(zhí)行；“官僚政治”過程的執(zhí)行情境與此相反，理性參與的各方因難以達成對政策目標的一致性認識而陷入沖突，政策在“政治執(zhí)行”過程取向下艱難推進。該模型將上、下兩種執(zhí)行思路的關(guān)切相融合而更顯全面。通過明晰政策特征，執(zhí)行衍生出四種過程取向。本文基于此，構(gòu)建起政會脫鉤的研究框架（圖1）。

每種取向下影響政策執(zhí)行的決定性因素迥異。理論認為，“低模糊、低沖突”為特征的“行政執(zhí)行”取決于可動用的資源，資源充足推動政策執(zhí)行；“低模糊、高沖突”為特征的“政治執(zhí)行”仰賴高層權(quán)力“施壓”推進執(zhí)行；“高模糊、低沖突”為特征的“試驗執(zhí)行”取決于試驗區(qū)域的情境狀況；“高模糊、高沖突”為特征的“象征執(zhí)行”則由地方聯(lián)盟力量及其資源稟賦所決定。R.E.Matland，Synthesizing the Implementation Literature：The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation，Journal of Public Administration Research & Theory，Vol.5，No.2（1995），pp.145-174.這將構(gòu)建規(guī)范框架、判斷執(zhí)行條件與時機、執(zhí)行情境的探討等意圖都結(jié)合進來，為分析不同政策，甚至同一政策在不同階段的執(zhí)行提供了路徑。

二、政會脫鉤的政策執(zhí)行與政策特征

改革開放后，國家對行業(yè)協(xié)會商會的規(guī)范管理始于兩輪社團清理整頓工作完成和1998年《社會團體登記管理條例》頒布之時，康曉光：《權(quán)利的轉(zhuǎn)移——轉(zhuǎn)型時期中國權(quán)力格局的變遷》，浙江人民出版社1999年版，第103頁；賈西津、沈恒超、胡文安：《轉(zhuǎn)型時期的行業(yè)協(xié)會——角色、功能與管理體制》，社會科學(xué)文獻出版社2004年版，第143頁。彼時建立的雙重管理體制對行業(yè)協(xié)會商會控制趨緊，脫鉤（早前更常見表述是去行政化、政會分開）便始于此前后。從訴求上說，1989年舊《社會團體登記管理條例》明確將社團登記管理權(quán)統(tǒng)一賦予民政部門，基本理順了社團與業(yè)務(wù)主管單位的關(guān)系，也使推進政會分開成為必要。1990年民政部著手第一輪社團清理整頓，次年便開啟了以“三脫鉤”為主要內(nèi)容的脫鉤序幕。作為一項漸進改革，脫鉤各階段政策的模糊性與沖突性所反映的政策特征，影響了脫鉤的進展、成效和執(zhí)行過程取向。

（一）第一階段：政策的高模糊性、高沖突性并存

20世紀90年代，國家對行業(yè)協(xié)會商會的管理是在對社會團體、社會組織管理的框架中展開的，行業(yè)協(xié)會商會（社會團體、社會組織）脫鉤的政策（表2）高模糊與高沖突并存。

高模糊性首先表現(xiàn)在該階段政策的目標、手段紊亂。國務(wù)院、民政部、中組部等率先提出了機構(gòu)、人事、財務(wù)“三脫鉤”的目標，但業(yè)務(wù)主管部門的行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展政策常與脫鉤相悖。就政策目標來說，1991年中組部等要求不再向社團核準行政、事業(yè)編制，原使用編制的一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)為社團編制，財務(wù)也要限期自理；1994年國辦提出中央機關(guān)現(xiàn)任（正副職）領(lǐng)導(dǎo)不得兼任社團領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；1998年中辦國辦聯(lián)合發(fā)文要求地方（縣級及以上）行政機關(guān)在職領(lǐng)導(dǎo)不可擔（兼）任社團領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，進一步擴大了人事脫鉤范圍。這三個政策在人事、財務(wù)脫鉤上很明確。然而，1997年國家經(jīng)貿(mào)委在行業(yè)協(xié)會改革試點政策中明確“在協(xié)會開辦或過渡時期，財政給予一定的經(jīng)費支持”和“解決一定編制職數(shù)”。1998年修訂的社團登記管理條例也明確行業(yè)協(xié)會商會在內(nèi)的社會團體在注冊登記、監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)受到登記管理部門和業(yè)務(wù)主管部門雙重約束，其人事、財務(wù)上的獨立性嚴格受限，如專職人員待遇參照國家事業(yè)單位人員規(guī)定執(zhí)行、換屆或法人變更需登記管理與業(yè)務(wù)主管雙重財務(wù)審計。1999年國家經(jīng)貿(mào)委又擬定了行業(yè)協(xié)會17項職能，“一半以上的職能是面向國家服務(wù)的。在實際操作中，政府希望行業(yè)協(xié)會作為行業(yè)管理的輔助工具，并通過部分轉(zhuǎn)移其原有職能，使自己對行業(yè)管理的權(quán)利得到‘合法延伸”。賈西津、沈恒超、胡文安：《轉(zhuǎn)型時期的行業(yè)協(xié)會——角色、功能與管理體制》，社會科學(xué)文獻出版社2004年版，第127頁。2000年后，輕工部、中組部、民政部、經(jīng)貿(mào)委等出臺的政策在對行業(yè)協(xié)會的機構(gòu)、人事、黨建與外事認識上仍以“輔助”政府為導(dǎo)向。在仍依賴行業(yè)協(xié)會商會承擔政府職能的前提下，目標導(dǎo)向與脫鉤背道而馳。

在執(zhí)行手段方面，政策文本中均無落實脫鉤的具體手段與保障機制。1991、1994、1998年關(guān)于社團編制和黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人社團任職分離的政策，均無明確可依的執(zhí)行手段。1991年中組部等提出“一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)為社團編制”、“限期實現(xiàn)經(jīng)費自理”都未劃定執(zhí)行進程，對脫鉤后的人事管理，含糊表示“具體管理辦法，依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。1994年國辦提出中央黨政干部人事脫鉤的政策，文本極其簡單，無任何執(zhí)行手段表述。1998年中辦國辦指導(dǎo)拓展黨政機關(guān)人事脫鉤范圍的政策，手段上寄望于各地“在制定本地區(qū)的實施辦法中予以明確”。1999年關(guān)于工商領(lǐng)域協(xié)會的培育意見同樣沒有手段指導(dǎo)，傾向于協(xié)會承擔政府職能。2004年國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會的方案雖然指向機構(gòu)、財務(wù)脫鉤，但只討論職責義務(wù)，執(zhí)行手段模糊。

政策沖突性方面，彼時各部門對協(xié)會商會角色與職能認識迥異，在此前提下不存在對脫鉤目標的一致性認識，導(dǎo)致部門間政策高沖突。在這種高沖突情境下，脫鉤陷入了典型的“官僚政治”進程。事實上，彼時行業(yè)協(xié)會商會的“二政府”屬性明顯。20世紀90年代的政府機構(gòu)改革中，行業(yè)協(xié)會商會實際上承接了大量的政府職能，在人員、財務(wù)方面與政府幾乎不可能嚴格分開。如1994、1998年中辦、國辦關(guān)于部門黨政領(lǐng)導(dǎo)不再兼任社團領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的政策，在文本上實際上給“特殊情況下需要兼職”的人員，留下了“申請報批”的空間。另外，在1998年修訂的社團登記管理條例確立雙重管理的管控體制下，行業(yè)協(xié)會商會在申請設(shè)立、人事與財務(wù)運作、監(jiān)管上均受到業(yè)務(wù)主管部門的嚴格審核，只有與政府部門保持聯(lián)系才能存活。彼時業(yè)務(wù)主管部門（如經(jīng)貿(mào)委、化工部、輕工業(yè)局等）以經(jīng)濟發(fā)展為價值先導(dǎo)，在脫鉤與經(jīng)濟發(fā)展的目標沖突中，很大程度上擱置了脫鉤。只是由于當時脫鉤工作開展的力度和范圍有限，這種高沖突相對隱性。作為政策執(zhí)行對象，彼時行業(yè)協(xié)會商會“官方色彩”濃重，與政府間人事、財務(wù)、職能的牽連使其無論在認識還是實踐上，都難以順應(yīng)脫鉤。

（二）第二階段：政策的模糊性降低，高沖突性凸顯

這階段伴隨職能脫鉤目標的明確，政策模糊性降低，但參與各方對職能脫鉤的認識差異導(dǎo)致沖突凸顯，政策如下（表3）。

政策模糊性的降低體現(xiàn)在政策目標上，明確新增了職能脫鉤。但隨著目標體系的豐富，執(zhí)行上出現(xiàn)明顯的“不平衡不徹底”。2005年，促進行業(yè)協(xié)會商會改革發(fā)展的意見提出，行業(yè)協(xié)會應(yīng)化解行政傾向嚴重問題，要從機構(gòu)、職能、人員、財務(wù)上實現(xiàn)“四脫鉤”。2007年國辦對行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展意見堅持上述脫鉤目標，還對行業(yè)協(xié)會使用國有資產(chǎn)提出明確產(chǎn)權(quán)歸屬要求，機構(gòu)、財務(wù)脫鉤要求明確，但脫鉤開展得“既不平衡也不徹底”：不平衡表現(xiàn)在有些地方?jīng)]有落實脫鉤，不徹底體現(xiàn)在各地著力推進的主要是機構(gòu)、人員和財務(wù)脫鉤，職能脫鉤進展緩慢。周俊、宋曉清：《行業(yè)協(xié)會的公共治理功能及其再造——以杭州市和溫州市行業(yè)協(xié)會為例》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2011年第6期。2014年前后，政府更重視社會組織在承接政府轉(zhuǎn)移職能上的作用，部分“需脫鉤職能”通過購買服務(wù)等方式轉(zhuǎn)移到行業(yè)協(xié)會商會，為政會關(guān)系變革找到了總體方向。但是，職能轉(zhuǎn)移與職能脫鉤存在理念差異，這一點放在后續(xù)討論。在執(zhí)行手段上，2005、2007年發(fā)改委、國辦、民政部等政策，對機構(gòu)、人事、財務(wù)、職能分離的實施手段只采取了原則性提法。2009年工信部的指導(dǎo)意見對協(xié)會承接政府委托職能提出細致規(guī)劃，但沒有涉及脫鉤執(zhí)行手段。該意見與1997年國家經(jīng)貿(mào)委對試點城市行業(yè)協(xié)會商會培育政策的關(guān)注點基本一致，對行業(yè)協(xié)會商會職能的認識還未與職能分離區(qū)分開來。2014年以來，中組部、民政部、財政部的三項政策針對人事、財務(wù)脫鉤的執(zhí)行手段表述模糊性降低，但對職能脫鉤在手段上仍是原則性探討。這種轉(zhuǎn)變與這一時期廣泛開展的政府職能轉(zhuǎn)移熱潮相呼應(yīng)，但也應(yīng)看到政策的模糊性雖在降低，卻仍不清晰，尤其是職能脫鉤。

由于各部門對行業(yè)協(xié)會商會的態(tài)度不一，脫鉤目標的執(zhí)行進展也不一。對政會職能關(guān)系的認識仍未突破政府“依賴”、協(xié)會商會“依附”的邏輯，因而脫鉤不是順從自發(fā)的，存在部門抵制與沖突。參與各方對目標一致性的認識程度不足，脫鉤仍在“官僚政治”的執(zhí)行進程中艱難前行。問題的癥結(jié)在于，一方面政會之間的職能邊界長期難以厘定，另一方面政府職能轉(zhuǎn)移仍未達到破除政會職能依賴的“轉(zhuǎn)折點”。在實踐中，業(yè)務(wù)主管部門不愿意參與脫鉤，行業(yè)協(xié)會商會擔心“一脫就死”，均無主動脫鉤意愿。在此期間，不少行業(yè)協(xié)會商會仍以政府轉(zhuǎn)移職能為依托，維持具有壟斷性質(zhì)的“紅頂中介”特征，與政社分開、政會分離方向相悖。政策執(zhí)行所需的清晰一致的目標，仍在政會職能依賴的博弈中飄忽不定。

（三）第三階段：政策的模糊性顯著降低，高沖突性仍在化解進程中

2015年以來，政會脫鉤構(gòu)建起“五分離、五規(guī)范”的政策體系（表4），政策模糊性顯著降低，對行業(yè)協(xié)會商會的職能認識、政會職能關(guān)系的認識深化，但“官僚政治”的執(zhí)行進程仍產(chǎn)生重要影響，政策的高沖突性仍在化解進程中。

政策模糊性首先因脫鉤目標體系的進一步完善而降低。2015年《脫鉤總體方案》要求實現(xiàn)“五分離、五規(guī)范”，在該政策引領(lǐng)下各部門開展的脫鉤政策部署更為有序。同年9月，為配套《脫鉤總體方案》執(zhí)行，民政部、財政部、國家機關(guān)事務(wù)管理局和中央直屬機關(guān)事務(wù)管理局、中組部分別頒布了涉及資產(chǎn)財務(wù)、人事、黨建脫鉤的專項政策。2016年新修訂的社團登記管理條例，在社團申請設(shè)立（如審查）方面刪減了很多來自業(yè)務(wù)主管部門的限制，業(yè)務(wù)主管部門的角色趨于淡化，“主導(dǎo)”變“指導(dǎo)”，雙重管理體制進一步松動，但登記管理機關(guān)的角色更加強化。2016年12月《行業(yè)協(xié)會商會綜合監(jiān)管辦法》明確提出“厘清行政機關(guān)與協(xié)會商會職能邊界，改變單一行政化管理方式”的表述讓人印象深刻。關(guān)于政會職能關(guān)系的認識取得突破，有別于早前“政出多門”、理解混亂的狀況。2017年以來，在繼續(xù)強調(diào)脫鉤基礎(chǔ)上，脫鉤聯(lián)合工作組、發(fā)改委、民政部、工信部等都出臺政策，支持脫鉤后的“五規(guī)范”建設(shè)。在政會財務(wù)分離基礎(chǔ)上，強調(diào)財務(wù)獨立、職能回歸會員的運作邏輯，轉(zhuǎn)變飽受詬病的“紅頂中介”屬性，真正回歸市場。行業(yè)協(xié)會商會管理逐步建立起了“（行業(yè)協(xié)會商會）行為合法、（監(jiān)督工作）依法進行”的“合規(guī)性監(jiān)管”機制。郁建興、周俊、張建民：《全面深化改革時代的行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展》，高等教育出版社2014年版，第98頁。在執(zhí)行手段上，模糊性降低。《脫鉤總體方案》對執(zhí)行手段進行了細致說明，策劃了工作機制、責任分工、試點進程與時限。同年9月，根據(jù)《脫鉤總體方案》精神，民政部、財政部、國家機關(guān)事務(wù)管理局和中共中央直屬機構(gòu)管理局、中組部等部門分別出臺指導(dǎo)人事、資產(chǎn)財務(wù)、機構(gòu)、黨建和外事脫鉤的專項政策，政策中都有具體手段描述。

在政策沖突性方面，參與脫鉤的部門間關(guān)于政會關(guān)系的認識逐步統(tǒng)一，沖突性降低。以2015年《脫鉤總體方案》為綱，政會脫鉤從中央到地方全面鋪開。各部門政策所反映的目標取向趨于一致的同時，執(zhí)行手段互相配合、銜接，形成“各司其職”的脫鉤體系。2016年底，中央十部門聯(lián)合印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會綜合監(jiān)管辦法》，構(gòu)建脫鉤過程及后續(xù)人事、財務(wù)、服務(wù)、黨建與外事綜合監(jiān)管系統(tǒng)體系，脫鉤有更明確可依的執(zhí)行與責任主體。2017年以來，民政部關(guān)于清理行業(yè)協(xié)會商會涉企收費的政策，明確了發(fā)改委、財政部、工信部、民政部、審計署等按職責分工、依法懲戒的實施手段。發(fā)改委在其政策中針對財務(wù)脫鉤與后續(xù)規(guī)范，提出了“收費信息集中公示”的方案，財務(wù)公開成為保障政會財務(wù)關(guān)系獨立健康的保障；工信部對行業(yè)協(xié)會商會開展合規(guī)性審查，對不符合資質(zhì)的進行清理，對職能的認定也是在脫鉤基礎(chǔ)上再尋求基于市場的合作。需要指出的是，對職能脫鉤的部署仍然不夠明確統(tǒng)一。2016年的綜合監(jiān)管辦法，將厘清政會職能邊界放入政策指導(dǎo)思想，但是職能邊界究竟如何厘定仍然懸而未決，是以法律法規(guī)的形式進行指導(dǎo)，還是地方進行“自主探索”仍沒有統(tǒng)一答案。因而職能脫鉤在政策目標上雖然形成了共識，但操作機制仍顯匱乏。在此前提下希望通過機構(gòu)、人事、財務(wù)脫鉤來厘清政會關(guān)系，邏輯不暢。不少部門仍有仰賴行業(yè)協(xié)會商會履行行政、行業(yè)管理職能的傾向，易產(chǎn)生矛盾沖突。沖突的存在會使參與者相互依存，會使目標互不相容，會在互動中產(chǎn)生一種感覺到的零和博弈因素。理查德·J·斯蒂爾曼二世：《公共行政學(xué)：概念與案例》，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第618頁。至少在頂層設(shè)計上，深化脫鉤需要在政策層面?zhèn)鬟_出更為明確的政會職能界定。

三、政會脫鉤政策特征演進及問題

我國政會脫鉤的政策特征演進如下（圖2）需要說明的是，圖中不同階段政策特征的模糊性與沖突性高低是概念意義上的而非具體數(shù)值，服務(wù)于直觀呈現(xiàn)各階段政策特征差異與演進的需要。，總體上呈現(xiàn)為從“高模糊、高沖突”向“低模糊、高沖突”的演進。政會職能關(guān)系桎梏下的高沖突性特征，是長期以來阻礙脫鉤執(zhí)行的主要癥結(jié)。

通過政會脫鉤的階段性政策特征分析發(fā)現(xiàn)，政策模糊性對政策執(zhí)行的影響，伴隨著國家對行業(yè)協(xié)會商會作用與角色的認識得到調(diào)整，當前已不是脫鉤的主要困難，困難主要源于政策沖突性。這種沖突性，主要源于不同性質(zhì)與不同類型行業(yè)協(xié)會商會管理部門，對綜合性的脫鉤目標體系的認識差異，根植于部門利益與發(fā)展導(dǎo)向差異，影響政策執(zhí)行。一方面，雙重管理體制慣性下，行業(yè)協(xié)會商會登記管理部門與業(yè)務(wù)主管（指導(dǎo)）部門對脫鉤的認識不同。后者往往囿于權(quán)力與利益，不愿“割舍”行業(yè)協(xié)會商會這個“二政府”存在的價值，過往人事、資產(chǎn)財務(wù)脫鉤的困難很大程度上可以反映這一點；另一方面，不同類型部門對行業(yè)協(xié)會商會的認識不同。綜合性的脫鉤目標體系對多部門間實現(xiàn)“多屬性”的執(zhí)行配合提出很高要求。脫鉤進程中，經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)向的部門與其他部門的政策常存在沖突?！敖?jīng)濟賦權(quán)、社會限權(quán)”的社團管理邏輯往往以經(jīng)濟發(fā)展為優(yōu)先選項，經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)向部門抵觸脫鉤有理有據(jù)。因而，脫鉤政策在“高位推動”的執(zhí)行情境下，仍難免陷入部門利益角逐的“官僚政治”執(zhí)行過程。由此可見，即使在中國高度集中的權(quán)力與決策結(jié)構(gòu)下，“高位推動”——即依靠權(quán)力推進政策執(zhí)行作為條件，需得到重視并發(fā)揮合理作用，但仍不足以保障脫鉤政策的成功執(zhí)行。

政會職能關(guān)系的厘定應(yīng)成為指導(dǎo)脫鉤的先決條件。過往經(jīng)驗也表明，未厘清政會職能界限，機構(gòu)、人事、財務(wù)脫鉤不但不能實現(xiàn)，反而會造成行業(yè)協(xié)會商會配合政府正常履行部分管理職能的混亂。在人事、財務(wù)、機構(gòu)脫鉤情境下要求職能脫鉤，事實上陷入了某種程序錯誤?？v觀脫鉤歷程，職能脫鉤目標在文本上反復(fù)被確認，至今實踐機制仍有欠缺。職能脫鉤，首要是明確政府與行業(yè)協(xié)會職能邊界，但在既有管理體制下，如何清晰界定政會職能邊界已非易事。編制管理機構(gòu)如何全面梳理市場經(jīng)濟條件下的政府職能，具有“釜底抽薪的意義，是改變目前混亂政會關(guān)系的治本之舉”。郁建興、周俊、張建民：《全面深化改革時代的行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展》，高等教育出版社2014年版，第120頁。在執(zhí)行手段方面，早前中央政策的高模糊性導(dǎo)致政策文本在手段指導(dǎo)上的模糊。事實上，在改革早期由于沒有經(jīng)驗可循，執(zhí)行手段的高模糊可能是一種策略。馬特蘭德認為要客觀辨別模糊性的影響。在積極意義上，模糊可以降低政策在制定、通過階段可能遭遇的立法阻滯等沖突。當不存在一種現(xiàn)成可用手段時，高模糊性也給執(zhí)行主體更多自主探索空間。因此，由于行業(yè)協(xié)會商會脫鉤仍在進行時，執(zhí)行手段的模糊性可能是高層基于“設(shè)計實驗”來探索一般性執(zhí)行手段的策略。隨著改革深入，手段模糊性降低，但基于自主探索的經(jīng)驗會有差異與沖突，這對下一步提煉與出臺高質(zhì)量政策提出了更高要求。

四、結(jié)論與討論：從“政治執(zhí)行”到“行政執(zhí)行”

政會脫鉤政策特征呈現(xiàn)出“高模糊、高沖突”向“低模糊、高沖突”的轉(zhuǎn)變，當前處于一種“政治執(zhí)行”的過程取向。脫鉤能否實現(xiàn)，很大程度上取決于如何化解圍繞職能脫鉤目標的沖突性。首先，克服這種沖突的先決條件在于參與各方更理性認識行業(yè)協(xié)會商會在經(jīng)濟社會發(fā)展中的角色與職能，因而科學(xué)厘定政會各自職能、政會職能關(guān)系顯得至關(guān)重要。其次，政府高層的權(quán)力推動，即依賴權(quán)力護航將政策“高位推動”下去也很關(guān)鍵。這有助于敦促府際間形成意見一致的認識，有助于執(zhí)行由“官僚政治”的“政治執(zhí)行”轉(zhuǎn)向“理性決策”的“行政執(zhí)行”過程取向，減少阻力。只有府際間形成良好的政策合意，脫鉤才有望全面徹底，使執(zhí)行免陷于“官僚政治”的泥淖。再次，執(zhí)行手段的政策特征需客觀看待。早前政策中執(zhí)行手段的模糊表述，一是囿于政會職能粘連而難以明確，二是一定程度上出于削弱政策沖突的考慮，意在給予執(zhí)行者自主性，傾向于通過“試驗執(zhí)行”以提煉經(jīng)驗，這與我國政府改革創(chuàng)新的“設(shè)計實驗”模式意圖吻合。最后，需要指出的是，各級各類行業(yè)協(xié)會商會針對脫鉤的行動與策略也是脫鉤的重要變量。本文從政策特征視角探討脫鉤具有基礎(chǔ)性，但對脫鉤執(zhí)行對象關(guān)注不多?？紤]到2017、2018年也是各級各地脫鉤方案中總結(jié)評估本輪脫鉤成效的節(jié)點，下一步從脫鉤執(zhí)行對象視角評估脫鉤及其成效，在這一節(jié)點上會更恰逢其時。這樣的總結(jié)評估，對于檢驗2015年以來新一輪脫鉤的導(dǎo)向價值同樣具有要義，可以判斷中央脫鉤政策的特征與執(zhí)行過程取向能否真正反映并服務(wù)于深化脫鉤的實際需要。

順暢的政策執(zhí)行通道對制定高質(zhì)量政策提出了高要求，其背后蘊含了政策執(zhí)行目標、手段以及各層級執(zhí)行參與者間關(guān)系的調(diào)適。從政策特征視角觀之，考慮到當前政會脫鉤處于一種“低模糊、高沖突”的“政治執(zhí)行”取向，深化脫鉤的關(guān)鍵之舉有二：一是探索制定徹底厘清政會職能邊界的基本政策（法規(guī)），服務(wù)于理順政會職能關(guān)系，降低職能脫鉤沖突的訴求。二是在依法行政的前提下，運用權(quán)力推進“政治執(zhí)行”，克服脫鉤在府際間的沖突與矛盾，扭轉(zhuǎn)“官僚政治”的脫鉤進程，力爭形成各方對政策目標的一致性認識，進而將脫鉤轉(zhuǎn)入“行政執(zhí)行”的軌道。前者作為執(zhí)行的前提條件，后者作為執(zhí)行的保障機制，條理清晰，行為規(guī)范。由此，執(zhí)行通道也會隨之暢通，政會脫鉤也有望徹底實現(xiàn)。

（責任編輯：石洪斌）