馬宏俊 文亞雄

摘要：公證制度存在的最大意義就是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行交易保護(hù)。在英美法系國(guó)家，由律師或者自然人注冊(cè)一個(gè)公司就可以進(jìn)行公證行為，相對(duì)于大陸法系國(guó)家中的公證機(jī)構(gòu)，其效力和對(duì)交易安全的維護(hù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。英美法系的法治理念是不怕出現(xiàn)糾紛，從而不必搞相應(yīng)的預(yù)防，他們認(rèn)為有了糾紛可以用公平的司法制度來(lái)解決，而司法僅僅是作為社會(huì)矛盾解決的最后一道防線。我國(guó)的公證制度與大陸法系理念更為接近，現(xiàn)階段公證改革的總體目標(biāo)就是在法治框架下，建立符合公證法治規(guī)律的現(xiàn)代公證制度，實(shí)現(xiàn)公證的真正獨(dú)立，從而更好地為社會(huì)服務(wù)。然而我國(guó)現(xiàn)有的公證制度發(fā)展中存在諸多不適應(yīng)改革開(kāi)放大局的地方，改革迫在眉睫，有必要從公證制度的歷史發(fā)展中汲取一些歷史經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)公證制度改革提供一些啟示。

關(guān)鍵詞：公證制度；公證改革；公證制度史；交易安全

中圖分類號(hào)：D908文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2018）04-0113-009

一、 公證法律制度的歷史發(fā)展和改革趨勢(shì)

公證作為一種古老的法律制度，最早出現(xiàn)在古羅馬共和國(guó)末期，起源于古羅馬的民事法律制度?，F(xiàn)代公證制度源于古希臘、埃及等地的抄寫(xiě)員，比律師制度誕生還要早幾百年。從距今2000多年的《羅馬法》中，不難看出公證制度舉足輕重的地位。

（一）遠(yuǎn)古時(shí)期的中外公證現(xiàn)象

在羅馬歷史的早期，羅馬人中就已經(jīng)存在一些公職人員來(lái)進(jìn)行專門的復(fù)寫(xiě)或抄寫(xiě)，大約在西塞羅時(shí)期產(chǎn)生了一種新的速記方法，使用這種方法的人稱為“諾達(dá)里（Notarius）”①。這些“諾達(dá)里”是自由人或者是受雇抄寫(xiě)文件、記錄簡(jiǎn)短的指令和其他從屬性任務(wù)的奴隸。因此，公證人最初只負(fù)責(zé)以速記的方法進(jìn)行記錄，然后整理成備忘錄。此后由于羅馬法及其體現(xiàn)的司法程序上存在嚴(yán)重形式主義，廣大奴隸缺乏法律知識(shí)，為了適應(yīng)羅馬居民辦理一些法律事務(wù)的需要，故社會(huì)上便出現(xiàn)了一批專門提供法律服務(wù)從事代書(shū)職業(yè)的人——“達(dá)比倫（Tabelliones）”②。他們?cè)趶V場(chǎng)上或市場(chǎng)上為公眾提供職業(yè)化的建議和幫助。當(dāng)時(shí)的“達(dá)比倫”除提供法律服務(wù)外，還在代書(shū)的文書(shū)上簽字作證，并且向當(dāng)事人索取一定數(shù)目的酬金。隨后，“達(dá)比倫”逐漸替代了“諾達(dá)里”，這種代書(shū)制度被公認(rèn)為是現(xiàn)代公證制度的最初萌芽。

在我國(guó)的法治文明進(jìn)程中也出現(xiàn)過(guò)類似的制度體系。不過(guò)，我們的公證制度是逐步從私證演化而來(lái)。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)古代也有國(guó)家公證。他們認(rèn)為西周的“井田交易”要履行告官程序，并經(jīng)“三有司”現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，是我國(guó)古代公證的起源。到了唐朝，公證進(jìn)一步發(fā)展和繁榮，形成比較完善的“市契”制度，即借助特定威望的“中人”而完成的交易。不過(guò)，“中人”并不需要對(duì)此負(fù)有任何相關(guān)責(zé)任，其所體現(xiàn)的是作為尊長(zhǎng)參與所具有的權(quán)威價(jià)值，只表明交易的誠(chéng)信或者公正。

（二）現(xiàn)代公證制度的發(fā)展

現(xiàn)代公證制度，按其歷史淵源分為拉丁公證制度和英美公證制度。拉丁公證制度即起源于拉丁語(yǔ)系國(guó)家的一種公證制度，目前這種公證制度不僅通行于歐洲大陸，而且也通行于亞洲的日本及中美、南美和非洲許多地區(qū)，其影響十分廣泛。拉丁公證制度一般以實(shí)質(zhì)公證為主，不僅對(duì)法律事項(xiàng)進(jìn)行形式上的公證，而且還對(duì)公證內(nèi)容的真實(shí)性、合法性進(jìn)行實(shí)質(zhì)公證。與拉丁公證制度的實(shí)質(zhì)公證不同，英美公證制度一般只做形式上的公證，內(nèi)容的真實(shí)合法性由當(dāng)事人自己負(fù)責(zé)。

近代意義拉丁公證制度誕生于1270年法國(guó)最后一次十字軍征討圣路易斯（Saint Louis）時(shí)代和1320年菲利普貝爾（Philippele Bel）的時(shí)代前夕，他們都對(duì)公證制度的發(fā)展起了決定作用。圣路易斯在齊利特（Chielet）任命60名公證官員，他們代表地方行政長(zhǎng)官行使公證事務(wù)。在菲利普貝爾的時(shí)代，他將公證制度擴(kuò)展到國(guó)王所統(tǒng)治的所有地區(qū)王公義等著：《中國(guó)公證制度改革研究及國(guó)際比較》，法律出版社2006年版，第5-6頁(yè)。。

在資產(chǎn)階級(jí)大革命時(shí)期，法國(guó)曾一度廢除公證制度，認(rèn)為它是為封建奴隸主階級(jí)服務(wù)的，后由于公證對(duì)保護(hù)私有權(quán)利和預(yù)防糾紛的明顯作用，1803年拿破侖頒布了歷史上第一部比較系統(tǒng)而完整的公證法規(guī)——《法國(guó)公證人法》（即著名的1803年3月法國(guó)風(fēng)月法令）宋英輝、郭成偉：《當(dāng)代司法體制研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第382頁(yè)。，奠定現(xiàn)代公證的基礎(chǔ)。1945年法國(guó)政府頒布《公證機(jī)關(guān)條例》，進(jìn)一步明確公證人是從事輔助性司法活動(dòng)的公務(wù)員身份。

而在德國(guó)，1512年麥克西米里安（Maximilian）一世皇帝就頒布了《帝國(guó)公證人法》，并確立德國(guó)公證人系獨(dú)立機(jī)關(guān)的基本原則，以及公證人制作具有公信力證書(shū)的職責(zé)高明：《從德國(guó)公證制度的歷史發(fā)展說(shuō)起》，《中國(guó)公證》，2005年第15期。。直到18世紀(jì)后半葉，在德國(guó)改革法院程序之后，摒棄原有獨(dú)立公證人地位的傳統(tǒng)，將公證人與司法檢察官（即官方辯護(hù)人）的職位合二為一，才由此發(fā)展出律師公證人制度，并隨著普魯士領(lǐng)地的拓展，而擴(kuò)大了其適用范圍。

1917年十月革命后，特別是二戰(zhàn)以后，東歐社會(huì)主義國(guó)家也曾一度認(rèn)為公證是與資本主義制度相聯(lián)系的法律制度，打算取消公證制度，但由于實(shí)踐中其特殊的預(yù)防糾紛作用，并結(jié)合社會(huì)主義特征，創(chuàng)設(shè)了“國(guó)家公證處”。公證經(jīng)歷了兩次大革命的考驗(yàn)，以其預(yù)防糾紛、穩(wěn)定社會(huì)制度的特性而昂然挺立，成為當(dāng)今世界各國(guó)通行的具有舉足輕重作用的法律制度。

我國(guó)歷史上真正意義的公證制度出現(xiàn)在民國(guó)時(shí)期。民國(guó)9年，即1920年，以澄清訟源為目的的公證證明首先在東省（即東三?。┨貐^(qū)法院推行。1935年7月，經(jīng)司法院擬定，由司法行政部頒布《公證暫行規(guī)則》，規(guī)定在地方法院設(shè)立公證處，指定推事專辦或兼辦公證事務(wù)這樣規(guī)定的原因在于：民國(guó)政府在起草公證法時(shí)，曾經(jīng)對(duì)當(dāng)時(shí)公證制度發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行考察。研究表明，當(dāng)時(shí)意大利、土耳其和日本等國(guó)也存在司法官員（包括法官和檢察官）或其他行政官員辦理公證方面的事務(wù)，但這不是主流，而是在管轄區(qū)域內(nèi)沒(méi)有公證人或公證人不能執(zhí)行職務(wù)時(shí)的補(bǔ)償，并非直接由國(guó)家機(jī)關(guān)辦理公證。但是考慮到當(dāng)時(shí)國(guó)民教育十分落后，大多數(shù)人的知識(shí)水準(zhǔn)和道德修養(yǎng)不高，引文未見(jiàn)參考文獻(xiàn)。建議聯(lián)系作者落實(shí)。。這是中國(guó)第一個(gè)公證法規(guī)，它效仿日本公證制度的基本部分羅厚如主編：《中國(guó)公證制度完善研究》，法律出版社2017年版，第27頁(yè)。。隨后，又頒布《公證暫行規(guī)則實(shí)施細(xì)則》、《公證費(fèi)用規(guī)則》。1943年3月，民國(guó)政府頒布《公證法》，同年12月25日又頒布《公證法實(shí)施細(xì)則》。這樣，公證在民國(guó)時(shí)期基本上得到了確立。

（三）新中國(guó)的公證制度發(fā)展

1946年，哈爾濱市人民法院首先開(kāi)辦公證業(yè)務(wù)，沈陽(yáng)、上海等地的人民法院也相繼開(kāi)辦公證業(yè)務(wù)。新中國(guó)成立后，1951年9月3日頒發(fā)的《人民法院暫行組織條例》確立法院辦理公證事務(wù)的職權(quán)。此后相繼建立獨(dú)立的公證處和在人民法院內(nèi)附設(shè)的公證室。隨著1959年司法行政機(jī)關(guān)的被取消，各地公證處也先后被撤銷。1980年2月，司法部發(fā)出《關(guān)于恢復(fù)國(guó)內(nèi)公證業(yè)務(wù)的通知》，隨后進(jìn)一步規(guī)定，在直轄市、省轄市縣設(shè)公證處，暫不設(shè)公證處的市、縣，由所在地的基層法院設(shè)公證員（或由審判員兼任）辦理公證業(yè)務(wù)，并明確規(guī)定公證處歸司法行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。公證業(yè)務(wù)由此從法院獨(dú)立出來(lái)，并由司法行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。1982年4月13日，國(guó)務(wù)院頒布《公證暫行條例》，對(duì)公證的性質(zhì)、任務(wù)、原則、制度、業(yè)務(wù)范圍、組織領(lǐng)導(dǎo)及管轄、程序等，作了比較系統(tǒng)的規(guī)定，標(biāo)志著我國(guó)公證制度進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。司法部先后頒發(fā)《辦理公證程序試行規(guī)則》、《公證書(shū)格式》、《公證服務(wù)收費(fèi)管理辦法》和《公證程序規(guī)則》等配套文件，從而形成了較為科學(xué)而完整、具有中國(guó)特色的公證制度。2005年8月28日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第17次會(huì)議通過(guò)了《公證法》。為適應(yīng)時(shí)代的變遷，2015年4月24日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第14次會(huì)議對(duì)《公證法》做出修改。

（四）公證制度的發(fā)展階段

除英美公證制度的特性外，公證制度大體經(jīng)歷了六個(gè)階段楊榮元編著：《公證制度基本原理》，廈門大學(xué)出版社2007年版，第1頁(yè)。：意思表示公證階段又叫見(jiàn)證公證階段、間接公證階段，屬于私人認(rèn)可之公證階段。、行政公證階段又叫佐證公證、準(zhǔn)實(shí)證公證，屬于一定范圍的公眾意見(jiàn)對(duì)于當(dāng)事人意思表示的證明。、律師類公證階段屬于偏向于對(duì)一方當(dāng)事人利益加以證明的證明階段。、法官公證階段即由法官或類似于法官的公證員具體承辦公證業(yè)務(wù)的階段。、形式公證階段又叫程序公證階段，屬于一定的非行政化民事對(duì)于當(dāng)事人公證事項(xiàng)進(jìn)行證明。和實(shí)質(zhì)公證階段又叫實(shí)戰(zhàn)式公證，屬于職業(yè)化公證階段。。這六個(gè)階段的公證制度，分別反映著社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的相應(yīng)發(fā)達(dá)程度。獨(dú)立的意思表示公證階段所代表的只是奴隸社會(huì)末期一定的商品經(jīng)濟(jì)；行政公證階段所代表的是封建式的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)水平；律師類公證階段，所體現(xiàn)的是以一定的商品經(jīng)濟(jì)為內(nèi)容的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)水平；法官公證階段所代表的則是以壟斷為特征的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)水平；形式公證階段所代表的則是初級(jí)階段的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)；實(shí)質(zhì)公證階段所反映的則是一定成熟的資本主義社會(huì)或者相對(duì)發(fā)展的社會(huì)主義的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)水平。目前，我國(guó)公證制度在形式公證制度與實(shí)質(zhì)公證制度之間，其中夾雜著一定成分的律師類公證制度。

二、 我國(guó)公證制度的現(xiàn)狀分析

通過(guò)以上歷史脈絡(luò)的梳理，不難發(fā)現(xiàn)公證制度的改革都伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由于其特殊的社會(huì)作用，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下也需要作出改變。

（一）我國(guó)公證制度的現(xiàn)存問(wèn)題

1.無(wú)法定公證事項(xiàng)導(dǎo)致公證服務(wù)范圍有限。公證的作用在于國(guó)家公權(quán)力通過(guò)公證證明，介入到重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和重大民事行為中，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)這些領(lǐng)域的間接管理，預(yù)防糾紛和爭(zhēng)議的發(fā)生，維護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序，并減少政府管理的成本，尤其是訴訟成本。

我國(guó)《公證法》雖然規(guī)定了法定必須公證原則，但在目前生效的法律中并無(wú)對(duì)必須公證的事項(xiàng)的強(qiáng)制性規(guī)定，公證人服務(wù)的范圍與大陸法系國(guó)家相比則相差甚遠(yuǎn)唐子石：《從兩大法系比較看中國(guó)公證制度發(fā)展》，《中國(guó)公證》，2014年第6期。。雖然我國(guó)公證法規(guī)定廣泛的公證業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，但在實(shí)務(wù)中服務(wù)的深度和廣度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，比如我國(guó)公證在當(dāng)事人的購(gòu)房活動(dòng)中，一般只是證明購(gòu)房意愿（合同）的真實(shí)、合法，而這一意愿轉(zhuǎn)化為具體的實(shí)踐操作時(shí)公證則不再參與，完全靠當(dāng)事人對(duì)法律的理解和自己的意愿去履行。因此我國(guó)公證制度，雖有以預(yù)防糾紛、減少訴訟為基本的社會(huì)功能，但在社會(huì)生活中卻扮演著被動(dòng)服務(wù)的角色，并未真正發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

同時(shí)，針對(duì)北京25家公證處進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，公證行業(yè)因無(wú)法定業(yè)務(wù)而為生存競(jìng)爭(zhēng)，一些對(duì)公證有需求的部門自行規(guī)定強(qiáng)制公證，因缺乏法律依據(jù)而引發(fā)爭(zhēng)議。

北京地區(qū)東方等17家城區(qū)公證處5年間辦證數(shù)量增長(zhǎng)比例如圖1：

北京地區(qū)長(zhǎng)安、方圓、方正、中信4家公證處5年間辦證數(shù)量增長(zhǎng)比例如圖2：

北京地區(qū)龍城、利兆、漁陽(yáng)、夏都4家遠(yuǎn)郊區(qū)縣公證處5年間辦證數(shù)量增長(zhǎng)比例如表1：

此外，對(duì)北京地區(qū)東方等17家城區(qū)公證處調(diào)研業(yè)務(wù)來(lái)源發(fā)現(xiàn)公證行業(yè)業(yè)務(wù)主要靠的還是一種被動(dòng)的接待。他們2016年度公證業(yè)務(wù)來(lái)源占全年業(yè)務(wù)總件數(shù)的比例如圖3：

圖3中可以反映出業(yè)務(wù)來(lái)源方面，政府指派占的比例非常小，而窗口接待和自行拓展則視公證處本身情況有所不同。

2.錯(cuò)證假證造成非常惡劣的社會(huì)影響。伴隨經(jīng)濟(jì)技術(shù)的高速發(fā)展，造假、制假的技術(shù)不斷提高，犯罪成本降低，同時(shí)有些人為了獲得一時(shí)的利益而不擇手段，在涉及繼承、委托、簽名印鑒屬實(shí)、強(qiáng)制執(zhí)行效力公證過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)“假人”、“假證”騙取公證書(shū)的情況。倘若公證人員在審查相關(guān)材料、與公證當(dāng)事人、相關(guān)人談話過(guò)程中沒(méi)有發(fā)現(xiàn)以上虛假而出具公證書(shū)，不合法的事實(shí)因公證書(shū)而變成真實(shí)、合法的，真實(shí)、合法，這不僅是給真正的相關(guān)權(quán)利人帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上的損失，也是給公證業(yè)帶來(lái)負(fù)面影響。

2017年8月16日司法部發(fā)布《司法部關(guān)于公證執(zhí)業(yè)“五不準(zhǔn)”的通知》參見(jiàn)司法部政府網(wǎng)：《司法部關(guān)于公證執(zhí)業(yè)“五不準(zhǔn)”的通知》。http：//www.moj.gov.cn/index/content/2017-08/16/content_7283548.htm？node=86541，2017-12-11，表示：“近期，全國(guó)各地發(fā)生數(shù)起公證機(jī)構(gòu)、公證員為虛假的公證申請(qǐng)人和不真實(shí)的公證事項(xiàng)辦理公證案件，有的涉及房地產(chǎn)、金融詐騙等違法行為，嚴(yán)重?fù)p害了公證公信力，影響了公證機(jī)構(gòu)社會(huì)形象。為嚴(yán)肅公證執(zhí)業(yè)紀(jì)律，規(guī)范公證執(zhí)業(yè)行為，加強(qiáng)公證工作管理，確保公證質(zhì)量，現(xiàn)就公證執(zhí)業(yè)有關(guān)具體規(guī)范通知”。

3.社會(huì)對(duì)公證制度缺乏認(rèn)知甚至存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。我國(guó)的《公證法》實(shí)施已滿10年，普通百姓乃至國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員對(duì)《公證法》、公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)還認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)公證到底是干什么的，普遍認(rèn)識(shí)不清。另外，公證機(jī)構(gòu)應(yīng)該發(fā)揮的作用還沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，制度的優(yōu)越性尚未顯現(xiàn)。在我國(guó)由于相應(yīng)的配套措施和規(guī)范的缺失，普通民眾對(duì)公證制度的信任度并未像大陸法系國(guó)家那么高。這其中除了歷史傳統(tǒng)的原因外，還存在制度的偏差和社會(huì)的認(rèn)知度。

（二）公證制度對(duì)我國(guó)法治進(jìn)程的影響

1.積極影響。公證制度是一項(xiàng)預(yù)防性的替代訴訟法律制度，它通過(guò)法律確認(rèn)的方式獲得并行使專屬性的法定證明職責(zé)，對(duì)法律事實(shí)和文書(shū)的真實(shí)性、合法性予以確認(rèn)，賦予其法律上的效力，從而達(dá)到預(yù)防糾紛、減少訴訟的目的。公證預(yù)先介入民事法律行為，引導(dǎo)當(dāng)事人形成具體而明確的法律關(guān)系。經(jīng)過(guò)公證后，當(dāng)事人之間不容易發(fā)生爭(zhēng)議，能夠有效維護(hù)公平正義，即使在出現(xiàn)糾紛后，也因?yàn)楣C時(shí)的相關(guān)證據(jù)得到保全，可以比較輕松地獲得法律保護(hù)。

公證通過(guò)行使法定證明職責(zé)，能夠在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中發(fā)揮監(jiān)督、管理作用，引導(dǎo)、促進(jìn)公民和法人依法規(guī)范社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從而降低管理成本，提高管理效能，有利于將國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)措施落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的間接調(diào)整和管理，有利于激發(fā)市場(chǎng)主體活力和創(chuàng)造力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。

公證通過(guò)對(duì)公民或法人處置財(cái)產(chǎn)、確認(rèn)權(quán)利、維護(hù)權(quán)益等提供服務(wù)，以法治方式為民事權(quán)利提供正當(dāng)性依據(jù)，能夠預(yù)防和避免可能發(fā)生的社會(huì)矛盾，維護(hù)公民和法人合法權(quán)益，是創(chuàng)新社會(huì)治理的重要手段。公證制度能夠在法治框架下，以不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定為原則，確認(rèn)新的社會(huì)規(guī)則，避免因法律的滯后性而引發(fā)矛盾和糾紛，對(duì)民事法律行為予以最大限度的保護(hù)、認(rèn)可和保障。

2.消極影響。公證制度的相關(guān)法律、法規(guī)、行政規(guī)章不完備，以及公證程序的不完善，導(dǎo)致公證人員在提供公證服務(wù)時(shí)缺乏法律的指引，很多事項(xiàng)需要公證人員自己根據(jù)一些法律原則去實(shí)踐，這就對(duì)公證人員的整體素質(zhì)提出了極高的要求。同時(shí)，社會(huì)公眾對(duì)公證行業(yè)寄予極高的期望，認(rèn)為公證處擁有極大的權(quán)力，公證文書(shū)應(yīng)當(dāng)是完全真實(shí)、合法、無(wú)爭(zhēng)議的文書(shū)，一旦出現(xiàn)公證事故，涉及到訴訟，由于一些媒體的大肆報(bào)道，就對(duì)整個(gè)公證行業(yè)造成了非常惡劣的社會(huì)影響。

三、 我國(guó)進(jìn)行公證制度改革的必要性與正當(dāng)性

現(xiàn)代公證制度對(duì)我國(guó)而言雖為舶來(lái)品，但該制度滿足了當(dāng)今多元化社會(huì)對(duì)具有高度公信力中間人的需求。公證制度從引入我國(guó)到現(xiàn)在時(shí)間較短，理論發(fā)展滯后，應(yīng)該引起我們的反思。如何構(gòu)建一個(gè)適合我國(guó)經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)現(xiàn)狀的良性發(fā)展的公證制度是公證行業(yè)所面臨的一個(gè)極具挑戰(zhàn)性的課題。

新形勢(shì)新任務(wù)對(duì)完善公證服務(wù)體系提出了新要求。筆者認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)從完善制度、規(guī)范管理、建設(shè)隊(duì)伍等方面，推動(dòng)公證服務(wù)體系的完善，推動(dòng)我國(guó)目前存在的行政體制公證處向事業(yè)單位體制的公證處改革；制定公平、合理、可行性強(qiáng)，以及體現(xiàn)社會(huì)需求的向合作制公證處轉(zhuǎn)變的改革方案，推動(dòng)事業(yè)單位公證處向合作制公證處改革，或新設(shè)合作制公證處，最終實(shí)現(xiàn)公證機(jī)構(gòu)組成形式與國(guó)際完全接軌。

（一）必要性

1.公證處的優(yōu)勝劣汰。2017年全國(guó)公證工作會(huì)議在黑龍江哈爾濱召開(kāi)。司法部部長(zhǎng)張軍明確指出，“實(shí)踐表明，實(shí)行靈活機(jī)制的事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)或者合作制公證機(jī)構(gòu)，公證事業(yè)都有較大的發(fā)展，服務(wù)能力和發(fā)展活力明顯更強(qiáng)，發(fā)揮的作用更大。公證體制改革早改早受益，不改無(wú)異于‘慢性自殺。中新網(wǎng)：《司法部官員：公證體制改革改不動(dòng)是因?yàn)椴辉父摹穮⒁?jiàn)http：//www.chinanews.com/gn/2017/08-28/8315777.shtml，2017-12-11?！?/p>

司法部部長(zhǎng)張軍于2017年7月17日在全國(guó)公證會(huì)議上介紹2016年全國(guó)公證行業(yè)的發(fā)展情況，詳細(xì)情況見(jiàn)表2：

基于以上公證行業(yè)數(shù)據(jù)，張軍部長(zhǎng)認(rèn)為：從為社會(huì)服務(wù)所做出的業(yè)績(jī)來(lái)看，事業(yè)體制遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于行政體制，合作制又優(yōu)于事業(yè)體制；而同是事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)，自收自支優(yōu)于差額撥款，差額撥款又優(yōu)于全額撥款。當(dāng)前我國(guó)眾多行政體制下的公證處以及差額、全額撥款的事業(yè)單位體制下的公證處已經(jīng)不適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公證需要，我國(guó)現(xiàn)階段推進(jìn)公證制度改革具有迫切性和必要性。

2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展需要公證機(jī)構(gòu)保駕護(hù)航。我國(guó)改革開(kāi)放已40年，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以其不可替代的優(yōu)勢(shì)推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步與發(fā)展。而在某種程度上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公證制度的作用是相輔相成的，一方面市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為公證業(yè)務(wù)、領(lǐng)域的發(fā)展提供了廣闊的空間，另一方面，公證在一定程度上又保障了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、良性、健康發(fā)展。

雖然在我國(guó)目前的法律、法規(guī)中并沒(méi)有法定必須公證的事項(xiàng)，對(duì)公證沒(méi)有強(qiáng)制要求，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)公眾對(duì)公證認(rèn)識(shí)不斷深入，對(duì)公證業(yè)務(wù)的要求不斷增加公證人員不斷開(kāi)拓新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，以及涉及到繼承、遺囑、委托、強(qiáng)制執(zhí)行、不動(dòng)產(chǎn)過(guò)戶、合同、證據(jù)保全等事項(xiàng)時(shí)，政府很多部門都需要當(dāng)事人進(jìn)行公證以增強(qiáng)相關(guān)事項(xiàng)的真實(shí)、合法性，公證制度為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、健康發(fā)展，保護(hù)交易安全，維護(hù)社會(huì)公眾的合法利益發(fā)揮著重要作用。

3.美國(guó)次貸危機(jī)對(duì)我國(guó)公證制度改革的啟示。影響廣泛的次貸危機(jī)起源于美國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的興衰，在2001年互聯(lián)網(wǎng)泡沫破滅以后，美國(guó)政府為刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇采用積極的貨幣政策，同時(shí)推出一系列包括“零首付”等相關(guān)政策法案支持中低收入群體購(gòu)房，大大增加了房地產(chǎn)市場(chǎng)的購(gòu)買力。

“2008年金融危機(jī)發(fā)生的根本原因在于對(duì)資本力量缺乏有效的控制和中立的代表政府力量的機(jī)構(gòu)的缺失?！狈可婿骸吨行哉航鹑谖C(jī)預(yù)防之道》，《人民論壇》，2010年第1期。次貸危機(jī)引發(fā)了金融危機(jī)乃至波及全球的持續(xù)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，大陸法系國(guó)家卻沒(méi)有發(fā)生次貸危機(jī)，這在一定程度上也與公證制度有關(guān)，公證制度通過(guò)嚴(yán)格的法定審查和監(jiān)控程序保障著整個(gè)國(guó)家不動(dòng)產(chǎn)交易的安全。大陸法系國(guó)家對(duì)公證法律制度普遍比較重視，國(guó)家在保障私權(quán)領(lǐng)域意思自治的原則下，尊重交易雙方的主體意思表示，設(shè)置公證制度賦予公證人（公證機(jī)構(gòu)）行使審查和證明職能，對(duì)申辦事項(xiàng)的真實(shí)性和合法性負(fù)責(zé)，并且賦予公證書(shū)很高的證據(jù)效力，通過(guò)發(fā)揮公證人專業(yè)優(yōu)勢(shì)，有效保障登記合法與安全，服務(wù)于司法安全和社會(huì)安定，降低當(dāng)事人交易風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，使當(dāng)事人的資源利用率得到最大化，從而預(yù)防糾紛節(jié)約司法資源，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的間接管理和干預(yù)。

目前我國(guó)樓市存在嚴(yán)重泡沫，不動(dòng)產(chǎn)交易是眾多普通民眾生活中的大事，影響著社會(huì)的穩(wěn)定。中國(guó)應(yīng)當(dāng)以次貸危機(jī)為鑒，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度以及整個(gè)金融體系的市場(chǎng)化改革重新思考和總結(jié)，發(fā)揮公證在辦理民間借貸、金融借貸以及全權(quán)委托賣房公證、不動(dòng)產(chǎn)繼承等事項(xiàng)中的重要作用，嚴(yán)格把關(guān)公證質(zhì)量，確保每一份公證書(shū)不違背法律法規(guī)、社會(huì)道德，并且代表公證當(dāng)事人的真實(shí)想法，來(lái)保障不動(dòng)產(chǎn)的交易安全。

（二）正當(dāng)性

1.我國(guó)公證制度的特殊性。在拉丁法系國(guó)家，公證制度被視為是一種準(zhǔn)司法制度，其具有輔助司法活動(dòng)的功能，通過(guò)公證制度，可以使那些不具有司法效力的法律行為具有公信力張文章主編：《公證制度新論》，廈門大學(xué)出版社2008年版，第2頁(yè)。。實(shí)現(xiàn)這種公信力是以一種事前審查的方式展開(kāi)，通過(guò)對(duì)公民行為以及所簽訂的合同的真實(shí)性、合法性、有效性的審查，查證其是否符合法律規(guī)定。在滿足公信力的要求時(shí)，便會(huì)出具公證文書(shū)，賦予其公信力。公證的存在大大地減少了訴訟壓力，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定上起到重要的作用。

2003年，我國(guó)公證協(xié)會(huì)正式成為拉丁公證聯(lián)盟的一員， 這是我國(guó)公證史上一次新的突破。至今已過(guò)15個(gè)年頭，但從我國(guó)公證行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，與拉丁公證聯(lián)盟的許多國(guó)家相比，無(wú)論是從發(fā)展基礎(chǔ)還是制度構(gòu)建上，我國(guó)公證制度仍存在許多缺陷，仍處于發(fā)展的初期。

以公證制度發(fā)達(dá)的法國(guó)公證為例，在許多方面例如公證機(jī)構(gòu)的基本構(gòu)建、公證人員的專業(yè)素養(yǎng)等， 我國(guó)的公證還不能與之相提并論。針對(duì)這些問(wèn)題，我國(guó)的公證機(jī)關(guān)應(yīng)該拿出虛心學(xué)習(xí)的態(tài)度，在借鑒他國(guó)制度優(yōu)越之處的基礎(chǔ)上更好完善自身，大力推動(dòng)我國(guó)公證制度的發(fā)展，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公證機(jī)關(guān)的司法輔助功能，更好地為人民服務(wù)。

2.我國(guó)公證制度改革進(jìn)程過(guò)于緩慢。從2000年至今，我國(guó)的公證制度改革已進(jìn)行了18年， 因方案折中、目標(biāo)模糊，以及各種來(lái)自司法行政部門、公證處、公證人員心態(tài)各不相同的現(xiàn)實(shí)因素等原因，一大批公證處和司法主管部門對(duì)于改革仍處在觀望狀態(tài)，并未積極推進(jìn)改革， 也不想改變現(xiàn)有的安穩(wěn)狀況。

根據(jù)官方的數(shù)據(jù)顯示，2006年，全國(guó)3146個(gè)公證處中，有近一半的公證機(jī)構(gòu)具有國(guó)家行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)，大約為1553個(gè)；與此比例相同的是事業(yè)法人性質(zhì)的公證處，在我國(guó)目前有1555個(gè)，占總數(shù)的49.43%；但與之相反的是建立改革試點(diǎn)的合作制公證處，卻僅有38個(gè)，占總數(shù)的1.21%。 而到2017年7月，根據(jù)司法部長(zhǎng)張軍所提到的官方數(shù)據(jù)，在全國(guó)3001家公證機(jī)構(gòu)中，具有行政體制性質(zhì)的公證機(jī)構(gòu)的比例仍居高不下，約占總數(shù)的30%，具有事業(yè)體制性質(zhì)的公證機(jī)構(gòu)也同樣很多，具有1984家，合作制試點(diǎn)公證機(jī)構(gòu)卻依舊很少，僅存20家。這一現(xiàn)象值得我們深思。

由此可見(jiàn)，從2006年至今，1553家行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的公證處只改革了不到一半。而在當(dāng)下，行政與事業(yè)體制的公證機(jī)構(gòu)高達(dá)1704家，占了全國(guó)公證機(jī)關(guān)數(shù)量總和的一半還多。 而作為試點(diǎn)的合作制公證處，也從一開(kāi)始的38個(gè)變成20個(gè)，消失了將近一半。

2014年8月，司法部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公證工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）指出：“繼續(xù)貫徹落實(shí)2000年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《關(guān)于深化公證工作改革的方案》和《公證法》，堅(jiān)持行政體制公證機(jī)構(gòu)改為事業(yè)體制的方向，堅(jiān)持公證機(jī)構(gòu)依法設(shè)立、不以營(yíng)利為目的，依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的屬性定位?！睂?duì)于合作（伙）制公證處，《意見(jiàn)》只字不提。合伙制和合作制試點(diǎn)分別于1999年和2000年啟動(dòng)，試點(diǎn)工作多年來(lái)處于停滯狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)公證實(shí)務(wù)的發(fā)展。如在未來(lái)不加以改變，公證行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)的危機(jī)勢(shì)必會(huì)繼續(xù)存在，對(duì)此我們必須給予全面反思。

在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)召開(kāi)的背景下，法治建設(shè)成為了社會(huì)治理的重點(diǎn)之一， 公證作為預(yù)防社會(huì)糾紛，減少訴訟的社會(huì)治理方式，應(yīng)當(dāng)明確其在國(guó)家法治進(jìn)程和社會(huì)穩(wěn)定治理體系中的定位，現(xiàn)階段，公證作為減少訴訟糾紛穩(wěn)定社會(huì)的重要手段之一，對(duì)公證制度的改革已經(jīng)刻不容緩。

四、改革建議

《中華人民共和國(guó)公證法》第6條規(guī)定，“公證機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立，不以營(yíng)利為目的，依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)。”《司法部關(guān)于深化公證工作改革的方案》中規(guī)定，“改制的公證處應(yīng)成為執(zhí)行國(guó)家公證職能、自主開(kāi)展業(yè)務(wù)、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任、按市場(chǎng)規(guī)律和自律機(jī)制運(yùn)行。”

（一）公證行業(yè)具有公私兼?zhèn)涞膽?yīng)然屬性，需保持獨(dú)立性

首先，要厘清公證不是一種國(guó)家權(quán)力。傳統(tǒng)理論對(duì)公證的理解往往停留于字面含義，認(rèn)為所謂“公證”就是一種公權(quán)力，是一種國(guó)家權(quán)力。加之我國(guó)具有鮮明的“強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)”“國(guó)家社會(huì)一體化”特征，公證機(jī)構(gòu)曾長(zhǎng)期隸屬于行政機(jī)關(guān)，造成默認(rèn)公證權(quán)天然是國(guó)家權(quán)力的錯(cuò)覺(jué)。這種理解其實(shí)不符合公證發(fā)展規(guī)律。從權(quán)力的發(fā)生學(xué)上講，公證權(quán)是社會(huì)授予的。從私證發(fā)展到公證，基于社會(huì)對(duì)證明的需求和書(shū)證替代口頭證據(jù)的形式正義要求，是以社會(huì)公眾支持為基礎(chǔ)的。當(dāng)事人通過(guò)申請(qǐng)讓渡出本屬于自己的私權(quán)，社會(huì)基于發(fā)展的穩(wěn)定確認(rèn)這種讓渡，并受到國(guó)家法律的尊重和保護(hù)。以這種角度來(lái)看，公證人進(jìn)行公證活動(dòng)所基于的權(quán)力本質(zhì)上是一種公共權(quán)力，是私人授予，再通過(guò)國(guó)家法律的形式予以確認(rèn)。

其次，公證具有兩方面，既有公的一面，也有私的一面。 公指的是公共利益； 私指的是私權(quán)關(guān)系。這種公共利益集中表現(xiàn)在公證法律服務(wù)的后果上。 公證是站在中立的職業(yè)立場(chǎng)上，為雙方提供服務(wù)，維護(hù)交易的安全和社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)體現(xiàn)出公平和公正的原則，受益者是整個(gè)社會(huì)。 公益屬性還體現(xiàn)在為保障其公正性而規(guī)定嚴(yán)格的公證員任命條件和程序，其必須接受國(guó)家監(jiān)督。私權(quán)關(guān)系則主要表現(xiàn)在公證員的性質(zhì)及其與當(dāng)事人的關(guān)系上。公證人員作為具有專業(yè)素養(yǎng)的專業(yè)人士，應(yīng)當(dāng)保持獨(dú)立性并對(duì)自己的行為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，在與客戶的溝通與合作上，也要采用個(gè)性化的方式。提高客戶的信任度和公證機(jī)構(gòu)的知名度。

最后，公證具有類司法特征，即必須具有獨(dú)立性、公正性，而獨(dú)立性是保證其客觀、公正出證的前提， 公證行為不是行政行為，這就要求公證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與國(guó)家權(quán)力保持適當(dāng)距離，避免行政權(quán)影響公證結(jié)果的公允性。這種獨(dú)立性在制度設(shè)計(jì)上強(qiáng)調(diào)公證機(jī)關(guān)的自我意識(shí)，獨(dú)立開(kāi)展公證工作，不占國(guó)家編制和經(jīng)費(fèi)，自收自支，實(shí)行民主管理機(jī)制，自主開(kāi)展業(yè)務(wù)，對(duì)外獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。

（二）現(xiàn)行事業(yè)單位體制已不能容納和體現(xiàn)公證的應(yīng)然屬性，阻礙了公證向其本源回歸

公證具有公私雙重屬性，既需要國(guó)家監(jiān)督，也需要公證機(jī)構(gòu)自主管理，在管理式向參與式公證過(guò)渡的當(dāng)下，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)公證機(jī)構(gòu)自主管理。而事業(yè)單位法人是中國(guó)特有的一種對(duì)法人的分類，是國(guó)家權(quán)力社會(huì)化的產(chǎn)物，是一個(gè)過(guò)渡狀態(tài)。我國(guó)經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)期的“國(guó)家社會(huì)一體化”階段，為保障在資源極其有限的情況下國(guó)家機(jī)器和社會(huì)能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，國(guó)家代行原本屬于社會(huì)的職能。之后的國(guó)家權(quán)力社會(huì)化就是要將原本應(yīng)當(dāng)屬于社會(huì)但在特定時(shí)期由國(guó)家一體行使的權(quán)力歸還社會(huì)，而公證正是這樣一種情況。事業(yè)單位雖然承擔(dān)一部分國(guó)家分離出來(lái)的職能，但其準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)的定位不符合公證的雙重屬性。另外，事業(yè)單位主要針對(duì)教育、文化、衛(wèi)生、體育、科技等行業(yè)，而公證機(jī)構(gòu)肩負(fù)著獨(dú)特的法律職能和歷史使命，和這些事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)說(shuō)是不太相關(guān)的。

（三）在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，行政與事業(yè)單位體制下運(yùn)行的公證機(jī)構(gòu)已然不適應(yīng)如今的發(fā)展現(xiàn)狀，當(dāng)務(wù)之急，是推進(jìn)改革的進(jìn)程

首先，事業(yè)單位本身種類繁多，但大多權(quán)責(zé)不清、管理混亂，公證機(jī)構(gòu)難以對(duì)號(hào)入座，細(xì)分下去，更是種類繁多，難以對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)有效的管理?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“對(duì)承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對(duì)從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強(qiáng)化其公益屬性。細(xì)分從事公益服務(wù)的事業(yè)單位。可以依據(jù)一個(gè)具體的標(biāo)準(zhǔn)將其分為兩類，一類是涉及基礎(chǔ)性公共事業(yè)，如教育，科研以及基層的醫(yī)療服務(wù)建設(shè)，這些公共事業(yè)的公益性強(qiáng)。不宜通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)；另一類則為公益性相對(duì)較弱的公共事業(yè)，例如非營(yíng)利性的醫(yī)療服務(wù)以及精英教育等?！惫C機(jī)構(gòu)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中具有特殊職能的組織，既不屬于公益一類，也不屬于公益二類。

其次，事業(yè)體制編制難以滿足市場(chǎng)需求，導(dǎo)致公證機(jī)構(gòu)運(yùn)作低效。在本次北京市公證機(jī)構(gòu)改革調(diào)研中，事業(yè)單位體制下的公證機(jī)構(gòu)問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)。這些問(wèn)題主要有：公證處自支自收，但實(shí)際上，其支出經(jīng)過(guò)審批， 批不批、批多少很可能隨著領(lǐng)導(dǎo)的變化而變化，并非市場(chǎng)化的自收自支概念，導(dǎo)致市場(chǎng)信息不能很好的反饋到公證處，不利于公證處市場(chǎng)信息的收集； 財(cái)務(wù)審計(jì)與實(shí)際運(yùn)行遵循兩套標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)務(wù)審計(jì)按照事業(yè)單位，而實(shí)際運(yùn)行更類似于企業(yè)，設(shè)立需要有驗(yàn)資報(bào)告，實(shí)行企業(yè)會(huì)計(jì)制度，按企業(yè)交稅； 國(guó)有與法人所有分不清，不能充分行使法人權(quán)利； 在財(cái)務(wù)方面，給編不給錢，編制已經(jīng)沒(méi)有實(shí)際的意義； 在人事方面，編制內(nèi)公證員要求除了通過(guò)司法考試，還要筆試面試、政審、體檢，導(dǎo)致沒(méi)人報(bào)名，阻礙了公證員招錄。 在編制內(nèi)人員招不滿的同時(shí)，大量存在合同制公證員，而公證處在不能保證合同制公證員的退休等社會(huì)保障的情況下簽訂大量勞動(dòng)合同， 存在巨大法律風(fēng)險(xiǎn)。

（四）公證處獨(dú)立自主運(yùn)行的必要性

公信力是公證工作的核心。 傳統(tǒng)理論認(rèn)為，公證公信力來(lái)源于公證的國(guó)家權(quán)屬性，并癡迷于只要公證處屬公，公證天然就有公信力的想法。 這其實(shí)是一種假想的因果聯(lián)系，國(guó)家權(quán)抑或法律和政策的規(guī)定本身并不產(chǎn)生公信力，相反公權(quán)力的過(guò)度介入反而會(huì)干擾公證的獨(dú)立性，弱化公證公信力。公信力就是當(dāng)事人對(duì)公證的信任程度以及該公證行為在社會(huì)上的說(shuō)服力，通過(guò)公證，從而實(shí)現(xiàn)該行為的法律效果與社會(huì)效果，起到維護(hù)社會(huì)秩序保護(hù)當(dāng)事人利益的作用。 不斷提高公證質(zhì)量，更好地完成法律職能，通過(guò)公證員的職務(wù)活動(dòng)來(lái)深入人心， 最終取得社會(huì)的信任。

綜上，基于公證行業(yè)公私兼?zhèn)涞碾p重屬性、獨(dú)立性特征、現(xiàn)行事業(yè)單位體制與公證行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展不適應(yīng)以及公證公信力的要求， 公證處獨(dú)立法人地位的落實(shí)應(yīng)當(dāng)置于突出位置，使公證處真正做到在市場(chǎng)中獨(dú)立自主運(yùn)行，這符合現(xiàn)代行政法對(duì)公證處發(fā)展的新要求。

（五）公證處獨(dú)立自主運(yùn)行后應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，以保障公證公信力及潛在的公共利益

公共服務(wù)民營(yíng)化理念的提出主要是由于二戰(zhàn)以后，世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致社會(huì)分工細(xì)化，社會(huì)需求不斷擴(kuò)大且日益復(fù)雜， 由政府提供所有公共服務(wù)不經(jīng)濟(jì)也不可能，故各國(guó)政府謀求逐步建立與私人合作的“公私伙伴關(guān)系”。 其中最具爭(zhēng)議的話題即私人部門提供公共服務(wù)是否必然較之行政機(jī)關(guān)更有效率？換言之，基于服務(wù)于公共利益的目的，私人機(jī)關(guān)在進(jìn)行公證行為時(shí)具有公正性，但其是否會(huì)為了自身利益損害當(dāng)事人的利益或帶來(lái)其他的負(fù)面影響，這一點(diǎn)我們不能忽視。因此，需要平衡由私人部門提供公共服務(wù)的高效率和其帶來(lái)可能的不公正。同樣的問(wèn)題在此次公證機(jī)構(gòu)體制改革中也會(huì)遇到。

結(jié)合當(dāng)下假證頻出的亂象，為避免今后公證處獨(dú)立自主運(yùn)行后為追求自身利益最大化而消弭公共利益，監(jiān)督和指導(dǎo)就成為治理這種現(xiàn)象的重要手段。 司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變管理方式，從直接、微觀的管理到間接、宏觀的管理，著力于規(guī)則制定、定期評(píng)價(jià)、價(jià)格監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)督等方面。制定相關(guān)規(guī)范，明確公證處的執(zhí)業(yè)方式與范圍，并規(guī)定公證員的權(quán)利與義務(wù)。 定期評(píng)價(jià)公證處的運(yùn)作效率是否不低于改革前； 公證屬于社會(huì)硬性需求且容易造成壟斷，公證收費(fèi)應(yīng)當(dāng)遵循政府指導(dǎo)價(jià)；提高公證質(zhì)量，并加強(qiáng)公證執(zhí)業(yè)監(jiān)管和相關(guān)的行業(yè)懲戒措施?？梢钥紤]開(kāi)放利益相關(guān)人投訴渠道，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，公證處及時(shí)公開(kāi)信息，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。

（六）公證處獨(dú)立自主運(yùn)行與其非營(yíng)利性、公益性不沖突

首先，按照《民法總則》的規(guī)定，法人分為營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人和特別法人。非營(yíng)利法人是為公益目的或者其他非盈利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配所取得利潤(rùn)的法人。非營(yíng)利法人包括事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。公證機(jī)構(gòu)是為社會(huì)提供法律服務(wù)的機(jī)構(gòu)，利潤(rùn)僅用作公證處發(fā)展所需，不向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配所取得利潤(rùn)，符合非營(yíng)利性要求。

其次，公證處獨(dú)立自主運(yùn)行是建立在公證收費(fèi)遵循政府指導(dǎo)價(jià)基礎(chǔ)之上的。公證作為一種屬于社會(huì)硬性需求的公共服務(wù)，完全由市場(chǎng)形成價(jià)格極易造成壟斷和公共服務(wù)配給的不公平，完全由政府定價(jià)又與公證機(jī)構(gòu)的應(yīng)然屬性不符，故采取政府指導(dǎo)價(jià)形式兼顧效率與公平。

再次，依據(jù)“使用者負(fù)擔(dān)”原則，公證并非是全體社會(huì)成員必需的一種普遍化公共服務(wù)，而是基于特定使用者的需求，如果讓全體納稅人在為某些人特定民事行為的法律服務(wù)買單，有損公平正義，故應(yīng)當(dāng)由使用者支付相應(yīng)對(duì)價(jià)。

最后，營(yíng)利并不是公證處運(yùn)行的主要目的，其還肩負(fù)提供公共服務(wù)的責(zé)任，相關(guān)部門對(duì)公證處的監(jiān)督較一般企業(yè)更加深入和嚴(yán)格， 避免公證處獨(dú)立自主運(yùn)行后為追求自身利益最大化而消弭公共利益。

在公證制度中，最為關(guān)鍵的一點(diǎn)是如何構(gòu)建公共信用體系。公證的主要目的是預(yù)防糾紛，解決矛盾而不是營(yíng)利。因此， 如果以營(yíng)利為目的，公證就不可以代表公信力，只能代表個(gè)人信用，也就不是完成國(guó)家證明責(zé)任。公證的目的和職能決定其具有服務(wù)性，但這并不代表著不收費(fèi)， 因?yàn)楣闹苯邮芤嫒耸钱?dāng)事人，如果不收費(fèi)就等于是全體納稅人在為某些人的特定民事行為的法律服務(wù)買單， 有損公平正義。

（責(zé)任編輯：胡曉慧）