曹衛(wèi)星

耕地是我國(guó)最為寶貴的資源。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。2017年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》，明確要求完善省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法。黨的十九大強(qiáng)調(diào)，要完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線劃定工作，嚴(yán)格保護(hù)耕地，進(jìn)一步明確了耕地保護(hù)工作的新任務(wù)、新目標(biāo)。

為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，國(guó)土資源部會(huì)同農(nóng)業(yè)部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》進(jìn)行了修訂，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)務(wù)院辦公廳于2018年1月8日印發(fā)實(shí)施。

主要背景和內(nèi)容

第一，修訂背景。耕地是我國(guó)最為寶貴的資源，關(guān)系十幾億人吃飯大事，必須保護(hù)好，絕不能有閃失。依法保護(hù)耕地資源，嚴(yán)格落實(shí)保護(hù)責(zé)任是各級(jí)人民政府的重要職責(zé)。黨中央、國(guó)務(wù)院始終高度重視耕地保護(hù)工作，2005年，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)辦印發(fā)了《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》（國(guó)辦發(fā)〔2005〕52號(hào)），由國(guó)土資源部會(huì)同農(nóng)業(yè)部、統(tǒng)計(jì)局等有關(guān)部門，對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積和耕地占用與補(bǔ)充情況開(kāi)展考核?？己斯ぷ鏖_(kāi)展以來(lái)，地方各級(jí)黨委政府積極采取措施，嚴(yán)格落實(shí)占補(bǔ)平衡制度，嚴(yán)守耕地紅線的憂患意識(shí)、責(zé)任意識(shí)普遍增強(qiáng)，耕地保護(hù)工作取得明顯成效，為守住耕地紅線、保障國(guó)家糧食安全發(fā)揮了重要作用。然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，我國(guó)的資源國(guó)情出現(xiàn)了新變化，同時(shí)，有關(guān)部門為更好適應(yīng)改革發(fā)展的需要進(jìn)行了職能調(diào)整，需要對(duì)考核工作實(shí)施主體和考核內(nèi)容進(jìn)行完善。

2017年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2017〕4號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），提出要完善省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法。黨的十九大報(bào)告明確提出，要完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線劃定工作，嚴(yán)格保護(hù)耕地等部署要求，明確了耕地保護(hù)工作的新目標(biāo)新任務(wù)。這就需要考核工作進(jìn)一步改進(jìn)方法、完善內(nèi)容、優(yōu)化程序，以適應(yīng)新時(shí)代保障國(guó)家糧食安全、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、改革資源環(huán)境監(jiān)管體制的需要。

按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、統(tǒng)計(jì)局圍繞嚴(yán)格耕地保護(hù)、強(qiáng)化政府責(zé)任的基本要求，立足守住耕地保護(hù)紅線，解決耕地保護(hù)工作存在的實(shí)際問(wèn)題，對(duì)原考核辦法進(jìn)行了修訂，確?？己酥黧w有抓手、考核內(nèi)容有依據(jù)、考核標(biāo)準(zhǔn)更完善、考核結(jié)果能管用。

第二，主要內(nèi)容。《考核辦法》主要包括總則、年度自查、期中檢查、期末考核、獎(jiǎng)懲和附則等六章二十條，主要規(guī)定了以下內(nèi)容：

一是明確了考核實(shí)施主體。完善了考核依據(jù)、主要對(duì)象、實(shí)施主體等內(nèi)容。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積以及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)負(fù)責(zé)，省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、直轄市市長(zhǎng)為第一責(zé)任人。國(guó)務(wù)院對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)履行情況進(jìn)行考核，具體由國(guó)土資源部會(huì)同農(nóng)業(yè)部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局組織開(kāi)展，實(shí)施部門作用更突出、職責(zé)更明確。

二是優(yōu)化了考核組織方式。完善了檢查、考核的具體程序、考核報(bào)告提交、結(jié)果上報(bào)應(yīng)用等內(nèi)容。省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核在耕地占補(bǔ)平衡、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等相關(guān)考核評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上綜合開(kāi)展，實(shí)行年度自查、期中檢查、期末考核相結(jié)合的方法?？己藱z查采用定性與定量相結(jié)合的綜合評(píng)價(jià)方法，將原來(lái)對(duì)各省份落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任合格或不合格下結(jié)論調(diào)整為以打分排序制為基礎(chǔ)的綜合評(píng)價(jià)制度。

三是完善了考核主要內(nèi)容。完善了考核重點(diǎn)指標(biāo)、數(shù)據(jù)依據(jù)和考核核查方法等內(nèi)容。考核主要內(nèi)容包括：耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積、耕地?cái)?shù)量變化、耕地占補(bǔ)平衡、永久基本農(nóng)田占用和補(bǔ)劃、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地質(zhì)量保護(hù)與提升和耕地保護(hù)制度建設(shè)等方面情況。強(qiáng)調(diào)考核部門會(huì)同有關(guān)部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和耕地保護(hù)實(shí)際情況，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，下達(dá)檢查考核指標(biāo)。

四是強(qiáng)調(diào)了考核結(jié)果應(yīng)用。完善了獎(jiǎng)懲措施和考核結(jié)果應(yīng)用范圍等內(nèi)容。強(qiáng)調(diào)了國(guó)務(wù)院根據(jù)考核結(jié)果，對(duì)認(rèn)真履行省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任、成效突出的省份給予表?yè)P(yáng)；有關(guān)部門在安排年度土地利用計(jì)劃、土地整治工作專項(xiàng)資金、耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目和耕地質(zhì)量提升資金時(shí)予以傾斜。改進(jìn)了懲罰措施，考核發(fā)現(xiàn)問(wèn)題突出的省份要明確提出整改措施，限期進(jìn)行整改，整改期間暫停該省、自治區(qū)、直轄市相關(guān)市、縣農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批。第三，工作安排。下一步，國(guó)土資源部將會(huì)同農(nóng)業(yè)部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局依據(jù)《考核辦法》明確的考核內(nèi)容，進(jìn)一步完善考核指標(biāo)體系，確保各項(xiàng)考核指標(biāo)有標(biāo)準(zhǔn)、可量化。按照工作部署，今年將適時(shí)開(kāi)展“十三五”省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)期中檢查工作，期中檢查結(jié)果向各省、自治區(qū)、直轄市通報(bào)，并向國(guó)務(wù)院報(bào)告。同時(shí)，根據(jù)期中檢查結(jié)果，指導(dǎo)地方整改問(wèn)題、完善措施，確保規(guī)劃期末耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

突出問(wèn)題和作用影響

耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核是土地管理制度體系的重要組成部分，是落實(shí)各項(xiàng)耕地保護(hù)政策的重要制度保障和依據(jù)，為保障國(guó)家糧食安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但我們也應(yīng)看到，新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)變，確保國(guó)家糧食安全，把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)需要我們創(chuàng)新耕地保護(hù)管理方式和考核監(jiān)管手段，切實(shí)解決好耕地保護(hù)自身發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要。同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，耕地后備資源不斷減少，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)的難度日趨加大，激勵(lì)約束機(jī)制尚不健全，耕地質(zhì)量建設(shè)和管理有待進(jìn)一步強(qiáng)化，耕地保護(hù)面臨多重壓力，加之有的地方政府耕地保護(hù)責(zé)任的主體意識(shí)依然不強(qiáng)，違法違規(guī)占用耕地的情況依然存在，在“動(dòng)真格”、“硬碰硬”上還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制急需完善。

為此，修訂后的《考核辦法》通過(guò)完善考核主要內(nèi)容，提出了年度自查、期中檢查和期末考核，定性與定量相結(jié)合的綜合評(píng)價(jià)方法，改進(jìn)了獎(jiǎng)懲措施，進(jìn)一步健全管控、建設(shè)、激勵(lì)耕地保護(hù)新機(jī)制。一是完善了對(duì)永久基本農(nóng)田劃定與保護(hù)的考核內(nèi)容，強(qiáng)化永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)的具體措施，有利于發(fā)揮永久基本農(nóng)田控制線的空間管控作用，控制城市用地規(guī)模盲目擴(kuò)張；二是實(shí)行省域內(nèi)耕地保護(hù)總量、耕地質(zhì)量變化等的全面考核，以算大賬方式考核耕地保護(hù)責(zé)任的落實(shí)、進(jìn)一步明確了地方政府耕地保護(hù)責(zé)任；三是考核將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)情況作為重要考核內(nèi)容，有利于督促地方抓緊、抓實(shí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，拓展資金渠道、多種模式實(shí)施，努力實(shí)現(xiàn)到“十三五”期末建成8—10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的目標(biāo)；四是考核強(qiáng)調(diào)了耕地質(zhì)量的評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)，更加注重對(duì)耕地質(zhì)量的提升與保護(hù)，有利于優(yōu)質(zhì)耕地不被占用、中低等耕地質(zhì)量提高。五是考核明確了對(duì)節(jié)約集約用地、耕地休養(yǎng)生息等方面的考核內(nèi)容，鼓勵(lì)地方不斷完善方式方法，拓寬途徑科學(xué)合理開(kāi)展耕地保護(hù)等工作。

總體來(lái)看，《考核辦法》適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，以構(gòu)建最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度體系為主要目標(biāo)，落實(shí)了新時(shí)代構(gòu)建耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)新格局的政策要求，修訂后的《考核辦法》將構(gòu)建新時(shí)代耕地保護(hù)工作新的政策制度體系，督促各級(jí)地方人民政府扎實(shí)落實(shí)各項(xiàng)舉措，切實(shí)落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、保障國(guó)家糧食安全、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮新的更大作用。（本刊記者 林鳳鳴整理）