王瑤

摘要：從全球范圍來看，政治信任流失已成為一種普遍現(xiàn)象?？陀^上講，政治信任的流失深受當今公共治理環(huán)境變化的影響，主要表現(xiàn)為批判性公民的成長、全球化的深度擴展以及風險社會的到來，這些外部環(huán)境的發(fā)展變化為政治信任的鞏固與積累增添了難度。我國目前政治信任的流失與當前社會及政治生活中存在的一系列深層次問題有著直接的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：政治信任；國家治理能力現(xiàn)代化

中圖分類號：D609.9

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.02.002

20世紀90年代以來，政治信任問題開始進入中國學(xué)者的研究視野。我國社會在加速轉(zhuǎn)型中政治失信問題日益增多，并造成了較為嚴重的不良后果，社會各領(lǐng)域里都在某種程度上存在信任危機的恐慌。穩(wěn)固的政治信任不僅是降低政治成本、提升政治績效的重要因素，而且是維護政治穩(wěn)定、增強政治合法性的情感基礎(chǔ)。

一、政治信任流失的社會背景

20世紀60年代，西方發(fā)達國家開始出現(xiàn)政治信任流失的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為公民參與減少、投票率下降等，有學(xué)者將這一現(xiàn)象概括為“民主的不適”，雖然各國政治信任下降的速度各不相同，但都不同程度地為其國家治理增添了阻礙。而對于發(fā)展中國家，政治信任的流失問題更為復(fù)雜，也因為自身能力的限制變得更難應(yīng)對。從全球范圍來看，政治信任流失已成為一種普遍現(xiàn)象。客觀上講，政治信任的流失深受當今公共治理環(huán)境變化的影響，現(xiàn)代社會內(nèi)在屬性與外部環(huán)境的發(fā)展變化，讓政治信任的流失問題更加棘手，也使得政治信任的重建變得更加困難。

批判性公民的成長消解了政治信任的情感基礎(chǔ)

諾里斯最先開始對“批判性公民”的研究。他觀察到在西方社會民眾雖然不滿民主的運作現(xiàn)況，但他們卻對民主體制表示出明確的信任與支持。“理念上支持和信任民主政體形式、實際上批判民主運作現(xiàn)狀”的態(tài)度特征便因此產(chǎn)生。一般而言，在西方政治學(xué)理論體系中，“批判性公民”是指民眾對民主價值、理念存在高度的認同、信任與支持，但同時對民主體制、機制的運作現(xiàn)狀持懷疑態(tài)度。在政治信任領(lǐng)域，“批判性公民”主要體現(xiàn)為，公民對政治體系的信任與支持從原來主要來源于政治體系的產(chǎn)出與服務(wù)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕Q于政治體系的運行過程是否公開透明，自身利益是否得到保障等方面。由于公民利益訴求的多元化與異質(zhì)化，政治體系的產(chǎn)出、結(jié)果對提升公民的政治信任的效果越來越弱，僅是物質(zhì)上的滿足已經(jīng)不能達到民眾的要求，他們有了更高層次的需求并對政府抱有不斷攀升的期待，這造成了政府的“超載”。然而，政府本身存在能力的有限性，這意味著政府不可能解決所有的問題，也不可能滿足所有公民的偏好，政府現(xiàn)實能力與公民主觀期待之間強烈的反差，使公民產(chǎn)生了失望的情緒，進而消解了其對政府的信任。

需要強調(diào)的是，“批判性公民”的存在彰顯了現(xiàn)代公民對民主制度的價值、規(guī)范的高度信任與認可，也正因此，“批判性公民”以更嚴格的標準來審視民主體制的運作現(xiàn)狀與政策產(chǎn)出。學(xué)者王正緒在分析中國的政治信任問題時引入了“批判性公民”的概念，他通過研究發(fā)現(xiàn)，雖然當前中國公民對于政治體系及其內(nèi)部各要素的信任主要來源于經(jīng)濟績效的提升，但隨著中國經(jīng)濟、社會與文化的進一步發(fā)展，具有批判性的公民會越來越多，從而日益侵蝕著績效型政治信任。[1]

全球化的深度擴展消解了政治信任的文化基礎(chǔ)

伴隨著全球化的的深度拓展，民族國家機體內(nèi)部長期建立起來的公民政治信任的內(nèi)在邏輯與外在環(huán)境也發(fā)生著變化，成為了政治信任流失的重要原因。首先，全球化使得主權(quán)觀念遭到嚴重挑戰(zhàn)。近年來，隨著全球化的深度擴展，在多邊干預(yù)進而單邊主義主張愈演愈烈的今天，國際社會出現(xiàn)了以“實效主權(quán)”替代“國家主權(quán)”的主張，這一言論無視民族國家在歷史與現(xiàn)實條件上的差異，也否認不同文化背景與發(fā)展階段的區(qū)別，試圖讓所有民族國家都屈從于美國主導(dǎo)的“全球化模式。在這種背景下，民族國家的主權(quán)內(nèi)容越來越不被認可。與此同時，“世界公民”“世界政府”概念的興起也日益侵蝕著民族國家存在的合理性，民族認同被理解為是鞏固統(tǒng)治的工具。此外，“人權(quán)高于主權(quán)”的主張也沖擊著民族國家認同的文化基礎(chǔ)。全球化的發(fā)展期待的是一種對普遍主義訴求，而民族國家強調(diào)的是一種對局部共同體的特殊主義的訴求，兩者之間的張力，“表現(xiàn)在政治共同體層面就是‘人權(quán)對‘主權(quán)之間的矛盾”。[2]強調(diào)人權(quán)高于主權(quán)，實際是希望將公民身份變?yōu)橐环N普遍的權(quán)利超越民族國家的界限，這必然會對廣大發(fā)展中國家基于前現(xiàn)代原因而形成的民族認同進而對其國家共同體的認同產(chǎn)生強烈的沖擊。

其次，全球化的深度擴展侵蝕著民族國家意識形態(tài)的能力。一方面，全球化的發(fā)展帶來了全球范圍內(nèi)各類意識形態(tài)與價值觀念的互動與碰撞，再加上當今跨國交流的日益頻繁，為公民對不同的意識形態(tài)和價值觀念進行比較創(chuàng)造了條件，這不可避免地對本國主導(dǎo)的意識形態(tài)與價值觀念帶來了沖擊。另一方面，以美國為首的發(fā)達國家在主導(dǎo)全球化的進程中，依靠自身經(jīng)濟、科技和網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，占據(jù)文化比較中的優(yōu)勢地位，試圖掌握全球范圍內(nèi)的意識形態(tài)話語霸權(quán)，強行輸出其意識形態(tài)和價值觀念，對其他國家主流的意識形態(tài)與價值觀念的正常運行造成沖擊，甚至導(dǎo)致其喪失自身的文化領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，侵蝕著公民的政治信任。

風險社會的到來提高了政治信任的建設(shè)難度

20世紀80年代，德國學(xué)者貝克最早提出“風險社會”的概念，指出伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，工業(yè)化、市場化、全球化的推進，社會成員切身感受到身邊的風險?，F(xiàn)代社會可以說是一個風險社會，風險易發(fā)、多發(fā)、突發(fā)，并且難以辨別、預(yù)防和治理，波及范圍廣，影響時間長。因此，傳統(tǒng)的制度政策難以應(yīng)對社會發(fā)展所產(chǎn)生的不安全性以及生態(tài)災(zāi)難。風險概念的提出與廣受關(guān)注表明人類正在積極采取措施來提高自身的預(yù)見性進而掌控原來那些被認為是不可控制的事情，戰(zhàn)勝現(xiàn)代化發(fā)展帶來的種種副作用。有學(xué)者提出這樣的觀點，當今社會危機事件發(fā)生的日益頻繁，從根本上在于當前的中國已進入貝克所描述的風險社會。在風險社會中，公民的自我意識逐漸覺醒，為減少風險帶來的不確定性，人們更加重視自身的安全，此時，民眾對危及到自身安全的行為采取近乎零容忍的態(tài)度，不惜采取各種甚至包括較為極端的方式來表達自己的利益訴求。因此，在現(xiàn)代傳播媒介的推動下，各種社會危機事件隨之發(fā)生。風險社會的到來已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的治理理念與公共危機應(yīng)對措施，當公共部門無法及時有效地應(yīng)對風險社會帶來的各種挑戰(zhàn)時，公民產(chǎn)生自風險的不安全感與對政府應(yīng)對風險能力的失望相互交織，這就不可避免地導(dǎo)致其對政治體系及其內(nèi)部各要素信任的下降。

二、我國目前政治信任流失的現(xiàn)實考量

政治信任是公民在與政治體系及內(nèi)部其各要素直接或間接的互動基礎(chǔ)上建構(gòu)起來的表達其積極評價、期待及支持的一種政治心理。雖然信任主體的變化以及政治生態(tài)環(huán)境的改變都在一定程度上造成了政治信任的流失，但是，作為公民與政治體系及其內(nèi)部各要素互動關(guān)系的重要體現(xiàn)，政治體系及其內(nèi)部各要素的表現(xiàn)才是公民評判其是否可信的根本依據(jù)。實際上，當前政治信任的流失，集中反映了民眾對于公共價值失落、制度體系失效、政府績效不彰、政府過程失當以及公職人員行為失范的深度質(zhì)疑與不滿。

公共價值失落與社會成員情感期待的不同步

公共價值作為人們普遍認可的準則，影響著人們對政治體系的理解與評判，進而規(guī)范著人們的政治行為，可以說，公共價值是政治體系得以長久維系的精神支柱。政治信任從根本上來源于公民對于政治體系及其內(nèi)部各要素彰顯、維護并創(chuàng)造公共價值的信念與期待。公民對于政治價值的信任基于“政府是善的和必要的”價值判斷，這種形成于認同政治體系公共性的信任兼具穩(wěn)定性和持續(xù)性的特點，構(gòu)建起政治信任最穩(wěn)固的信任基礎(chǔ)。相關(guān)研究顯示，公民對于政治體系的信任，從根源上是基于公民關(guān)于公共部門所代表的公共價值的認可，政治信任的流失在很大程度上是源于人們對于政治體系“公共性”的懷疑。

隨著改革開放的深度發(fā)展，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，人民的生活水平明顯提高，此外，隨著政府深度改革的穩(wěn)步推進，政府績效也得到大幅度提升。在這種情況下，為什么政治信任仍在流失呢？究其原因，在于改革開放過程中，由于某些政策的偏差，甚或?qū)ι鐣髁x基本價值的偏離，造成社會物質(zhì)財富的分配不公平，富者愈富，窮者愈窮，城鄉(xiāng)、地域、階層差距拉大。榮譽、地位、官職等價值資源的分配也呈現(xiàn)出不公平現(xiàn)狀，社會弱勢群體以及底層民眾由于自身經(jīng)濟水平的低下，很難分享到那些資源?！摆A者通吃”的法則讓整個社會二元化傾向日益明顯。這一切不公平現(xiàn)象既有制度的原因，也有政府自身的原因，處于轉(zhuǎn)型期的政府如果不能及時拿出解決辦法，則公眾的不滿情緒就會轉(zhuǎn)化為對政府及公職人員的政治不信任，這不僅會造成政府治理的困難，而且會從根本上引發(fā)政治合法性危機。

制度體系失效與社會成員權(quán)利維護的不匹配

“信任必須具備可預(yù)測性，而可預(yù)測性又要求有規(guī)律的、制度化的行為模式。”[3]（P24）社會的公共利益與公眾自身的利益訴求都需要科學(xué)有效的制度來界定和維護，以此來贏得公眾對政治體系的支持，在這一過程中政治信任形成并得到不斷的積累?，F(xiàn)階段，我國制度體系失效主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

一是制度設(shè)計不夠完善。自改革開放以來，領(lǐng)袖魅力與意識形態(tài)在積累政治信任中的作用日漸式微，經(jīng)濟績效的提升與具體政策的有效實施成為黨和政府積聚信任資源的主要手段。但是在當今社會中，市場經(jīng)濟的發(fā)展一步步引起社會的分化，造成利益主體的多元化，利益群體之間存在明確的利益邊界，任何利益群體都是從自身的利益出發(fā)評判政治體系。不依靠確定性和抽象性的制度，反而依靠具體政策解決問題，往往難以兼顧所有相關(guān)利益主體的利益。因此，將具體政策作為積累政治信任的資源，雖然擴展了政治信任資源提取的渠道，但同時也就開辟了政治不信任的滋生土壤。

二是現(xiàn)有制度有效性弱。現(xiàn)有的制度設(shè)計缺乏對于權(quán)力行使者的約束，權(quán)力在運行過程中人為因素偏多，而制度力量偏少，各種“不成文規(guī)定”大行其道，甚至一些地方在黨政機關(guān)選人用人方面存在潛規(guī)則。以上種種都暴露了現(xiàn)有制度有效性弱的問題，損害了公民的正當權(quán)利，挫傷了民眾對制度的信心，侵蝕了制度的權(quán)威性。當制度失去其有效性，賄賂等手段屢見不鮮時，公民的政治信任也將消失殆盡。在分析西方國家先進治理經(jīng)驗時不難發(fā)現(xiàn)，西方國家穩(wěn)固的政治信任無不是建立在理性化的制度設(shè)計基礎(chǔ)上的，其制度體系健全完備，并具有絕對權(quán)威，代表著公民普遍認可的諸如人權(quán)、自由等政治價值。對于中國的現(xiàn)狀而言，公民日益覺醒的主體意識呼喚著制度體系的健全與完善，重視制度建設(shè)，是目前建設(shè)政治信任最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。

政府績效不彰與社會成員利益要求的不平衡

作為公共價值的實現(xiàn)，政府績效主要表現(xiàn)在經(jīng)濟的發(fā)展與公共服務(wù)的提高方面，是決定政府信任的關(guān)鍵。一般而言，在一個國家的發(fā)展初期，經(jīng)濟的平穩(wěn)快速發(fā)展是政府合法性的重要來源，此時，其經(jīng)濟發(fā)展水平對公民的政治信任產(chǎn)生顯著的影響。但當經(jīng)濟發(fā)展到特定階段，公民對于政府的績效信任在內(nèi)容上更加側(cè)重于公共服務(wù)，政府提供公共服務(wù)的水平與質(zhì)量成為影響政府信任水平的關(guān)鍵因素。與此同時，公民對政府績效的結(jié)構(gòu)與質(zhì)量也越發(fā)關(guān)注，主要表現(xiàn)在，一方面，政府績效結(jié)構(gòu)是否公平與平衡成為影響公民政治信任水平的重要內(nèi)容，換句話說，只有當政府績效提升的同時兼顧社會公平與被邊緣化的問題，才能真正有效提升公民的政治信任水平。另一方面，績效質(zhì)量成為公民評判政府績效的新的標準。公平與效率兼顧、綠色與可持續(xù)并存的經(jīng)濟發(fā)展與公共服務(wù)才能得到公民真正的認可，以往以資源的消耗、環(huán)境的污染為代價換取的經(jīng)濟發(fā)展越來越不被認同。

現(xiàn)階段我國經(jīng)濟平穩(wěn)快速增長，GDP總量位居世界第二。但是按照經(jīng)濟學(xué)原理，當一個社會的經(jīng)濟發(fā)展到一定水平的時候，就會產(chǎn)生經(jīng)濟的邊際效應(yīng)遞減，如果政府視而不見，則會引起公眾對政府的不信任。當前，我國仍主要依靠經(jīng)濟績效的提升來贏得人民的信任與認同，但是這種方式正面臨越來越多的挑戰(zhàn)，因片面追求經(jīng)濟增長而產(chǎn)生的各種社會問題，侵犯著人民其他方面的權(quán)益，這其中最突出的表現(xiàn)為社會不公平問題與環(huán)境問題。

政府過程失當與社會成員參與意愿的不協(xié)調(diào)

隨著經(jīng)濟與社會的發(fā)展，“越來越多的人主要關(guān)心的已不再是物質(zhì)的增長，而是生活的質(zhì)量，特別是政治生活的質(zhì)量?！盵4]現(xiàn)代社會，公民具有了參與政治的訴求，更希望能夠與政府官員分享公共權(quán)力，參與公共政策的制定過程與公共事務(wù)的管理過程，通過知情、咨詢與建言等方式對政府的決策產(chǎn)生一定的影響，進而確保自身的合法利益得到維護。有學(xué)者通過實證研究發(fā)現(xiàn)，公民參與影響公民的政府信任水平，并且公民表達的機會越多，公民的自我實現(xiàn)感也越高，對政府的信任感就越高。[5]