摘 要：托底性民生保障問題既是一個社會問題，也是一個國家問題。文章建立在托底性民生保障內(nèi)涵界定的基礎上，實地調(diào)研了陜西省部分地方的托底性民生保障體系建設現(xiàn)狀，通過挖掘保障中存在的問題，尋求相應對策，以期實現(xiàn)政府和社會的更好融合，實現(xiàn)真正意義上的托底。

關鍵字：托底；民生保障

近年來，陜西不斷探索完善新型社會救助體系建設，基本構建了“基本生活保障類救助+專項性救助+應急性救助”社會救助網(wǎng)絡體系，為促進經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但是，囿于陜西社會救助面大，救助任務十分繁重，加之部分地區(qū)保障標準和水平依然偏低，救助制度存在“短板”，致使一些具體救助事項難以歸屬、救助不及時、錯助漏助等現(xiàn)象時有發(fā)生。本文通過實地調(diào)研，對焦制度建設與落實兩方面，認為存在以下問題。

一、制度建設方面存在問題

1.制度盲區(qū)

社會救助體系的建設完善，相關制度的制定匹配需要一個漫長的過程，在這個不斷修正的過程中，針對某些特殊群體的社會救助制度存在盲區(qū)，其主要集中于以下幾類人群：精神病患者；事實無人撫養(yǎng)的兒童；罕見病、大病患者；高齡失能老人。

2.制度沖突

制度沖突集中體現(xiàn)在救助制度與其他制度沖突。例如：根據(jù)《陜西省實施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法》“各級人民政府對靠父母或者其他親屬供養(yǎng)的成年二級以上殘疾人，經(jīng)本人或者供養(yǎng)人申請可以單獨納入城鄉(xiāng)居民最低生活保障范圍?！钡歉鶕?jù)《陜西省實施<最低生活保障條例>辦法》規(guī)定，是否符合低保標準要看“共同生活的家庭成員月人均收入”，即以戶為單位。大部分二級以上殘疾人由于有共同生活的家庭成員，其人均收入高于最低生活保障線。由于制度沖突，導致二級以上殘疾人享受不到低保。

二、制度落實方面存在問題

1.低保制度存在“人戶分離”

以某市某社區(qū)為例，由于煤礦破產(chǎn)職工分流、采煤沉陷區(qū)治理項目集中安置、危房危樓改造等原因造成“人戶分離”。據(jù)統(tǒng)計該社區(qū)人戶分離率達85.48%。這一情況使得社區(qū)平時無法掌握其真實的家庭收入狀況，低保復核入戶調(diào)查困難，各種民政、老齡、社保、信訪維穩(wěn)政策也難以執(zhí)行。其實該社區(qū)“人戶分離”狀況并不是特例，在其余地市由于城市棚戶區(qū)改造、集中安置、外出務工等原因也存在大量“人戶分離”的情況，給制度落實帶來很大的困難。

2.低保申請材料存在作假

由于城鄉(xiāng)居民就業(yè)渠道和收入來源多元化，隱性收入難以合算；居民社區(qū)相對封閉，鄰里間基本不來往，因不認識、不了解而使得鄰里監(jiān)督難以達到效果；申請者誠信意識差，錯誤地認為這是國家的救助，不需要個人承擔任何社會責任等原因，從而存在大量采取不正當手段隱瞞家庭收入和財產(chǎn)或者通過出具虛假收入證明甚至編造虛假申請材料，以達到騙保目的的案例。

三、推動陜西省托底性民生保障建設的政策意見

1.加強制度建設

（1）補全制度盲區(qū)。首先將精神病人納入醫(yī)療救助，將事實無人贍養(yǎng)兒童納入孤兒救助，將事實無人贍養(yǎng)老人納入五保供養(yǎng)。其二、加強與社會組織的合作，發(fā)揮社會組織專業(yè)救助、個案救助、服務救助的優(yōu)勢，滿足罕見病、重病群體的醫(yī)療需求；滿足高齡、失能老人的服務需求。其三、擴大并加強落實專項救助群體范圍，打破專項救助主要圍繞低保的現(xiàn)狀，消除低保制度的綠卡效應，低保群體與低保邊緣群體之間的懸崖效應。

（2）剔除重疊制度并且修正沖突制度。建議社會優(yōu)撫人員享受優(yōu)撫政策，不再單獨享受社會救助政策。對于二級以上殘疾人應該個人為單位享受低保，不考慮其家庭總體經(jīng)濟收入情況，體現(xiàn)社會對于二級以上殘疾人的救助。實現(xiàn)民政部門在低保申請中的審核權（實質(zhì)審核）與監(jiān)督權的分離，確保“騙?！必熑蔚玫铰鋵崱?/p>

2.改良制度落實

實施低保隨戶遷移制度，解決“人戶分離”帶來的負面影響。

改革低保申請材料審查方式，引入專業(yè)第三方代理申請者申請低保。由第三方提供申請材料并且負責材料的真實性（實質(zhì)審查），民政部門則只負責形式審查（只檢查申請材料是否齊全），發(fā)生虛假材料問題，則由第三方負責任，由此杜絕虛假材料問題，解決民政部門對“騙?！钡淖坟焼栴}。

形成參保和社區(qū)服務捆綁機制。對年輕的有勞動能力的參保者，規(guī)定享受低保則要進行一定時間的社區(qū)服務，明確入保的義務，緩解低保“年輕化”問題。

梳理制度體系，加強制度銜接。加強社會救助制度與其余制度的銜接.完善醫(yī)療保險制度，減輕醫(yī)療救助制度壓力。（更新醫(yī)療保險藥品目錄、診療項目目錄）完善大病保險制度，做到大病保險的及時報銷，從而使得醫(yī)療救助可以及時報銷，提供救助效率。擴大專項救助救助范圍，實現(xiàn)其政策目標，減少對生活類救助的擠壓。

3.健全機構建設

首先要落實基層政府中民政事務的機構、人員。落實大學生村官駐村、落實社區(qū)專職工作人員在社區(qū)工作，消除“截留現(xiàn)象”，保證民政工作順利進行；提高社會聘用社區(qū)工作人員的工資待遇；提高村干部的工資待遇。其次，加快社會救助信息核對平臺的建設，提高社會救助效率，夯實居民家庭救助信息核對機構責任，實現(xiàn)政府救助與社會力量幫扶之間的信息溝通。此外還要進一步加大政策宣傳力度，特別是偏遠山區(qū)的政策宣傳力度。

作者簡介：

常艷妮（1982--）女，副教授，主要研究社會經(jīng)濟學及行政政策。