何芳

縣域信訪工作處于信訪工作的末端，現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)對(duì)縣域信訪工作開展存在不適應(yīng)的地方。如何進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)縣域信訪工作，真正把縣一級(jí)打造為信訪工作的“終點(diǎn)站”，是信訪制度改革的要義所在。本文圍繞不同縣域信訪工作存在的共性問題進(jìn)行剖析研究，有針對(duì)性提出進(jìn)一步加強(qiáng)縣域信訪工作的措施。

一、縣域信訪工作面臨的困惑

盡管不同的縣級(jí)黨委政府的社情民意和信訪工作方式方法各不相同，但通過深入分析，可以從中發(fā)現(xiàn)一些共性的問題。

1.信訪部門建設(shè)的區(qū)域性特點(diǎn)十分明顯，缺乏統(tǒng)一規(guī)范

信訪部門是信訪工作的具體組織實(shí)施機(jī)關(guān)?？h級(jí)信訪部門建設(shè)是否科學(xué)不但影響縣級(jí)信訪工作開展，還影響市、省、中央的信訪秩序。目前依筆者了解的情況來看，一個(gè)地級(jí)市所轄的縣級(jí)信訪部門建設(shè)基本相似，但不同地級(jí)市，不同省份的縣級(jí)信訪部門建設(shè)“五花八門”：一是機(jī)構(gòu)、人員配備隨意。縣級(jí)信訪部門普遍反映，由于對(duì)信訪部門的機(jī)構(gòu)、職數(shù)、人員并沒有明確的法律法規(guī)要求，中、省的要求缺乏剛性規(guī)定，最終話語權(quán)在當(dāng)?shù)?，縣級(jí)信訪部門人員配備不平衡。二是職能劃分普遍越位、越權(quán)?？h級(jí)信訪部門在履行《信訪條例》賦予的職權(quán)之外，當(dāng)?shù)攸h委政府不斷給信訪部門加壓加責(zé)，權(quán)責(zé)不對(duì)等、越權(quán)、職責(zé)不清，維穩(wěn)、維權(quán)混為一談現(xiàn)象是縣級(jí)信訪部門的普遍現(xiàn)象，最終導(dǎo)致自家的地沒種好，別人的田種不好。三是制度、機(jī)制配套依賴于領(lǐng)導(dǎo)指示。信訪部門的基礎(chǔ)設(shè)施、基本制度等配套方面，大部分地方縣級(jí)黨委政府在重視群眾上訪和重視信訪部門上，前者絕大部分都很重視，后者往往被忽略，仍然政府門口一間房、幾個(gè)人，群眾上訪連站的地方都很擁擠。

2.信訪部門協(xié)調(diào)推動(dòng)解決信訪事項(xiàng)事倍功半

縣級(jí)信訪部門普遍反映，僅憑信訪部門轉(zhuǎn)送交辦來推動(dòng)解決信訪問題顯得力不從心，行使信訪部門“三項(xiàng)建議”權(quán)的最終結(jié)果大部分停留在“建議”階段。一是領(lǐng)導(dǎo)批的辦得好，信訪部門轉(zhuǎn)的隨意辦。在推進(jìn)信訪法治化進(jìn)程中，信訪事項(xiàng)辦理的“人治”特色依然非常濃厚。受到領(lǐng)導(dǎo)批示的，無論難度多大、時(shí)間跨度多長(zhǎng)，只有合理合法，按期辦結(jié)率達(dá)到100%，辦結(jié)后息訪息訴率90%以上。而由信訪部門直接轉(zhuǎn)送交辦的，超期辦結(jié)、推諉扯皮、答復(fù)不規(guī)范、處理不到位現(xiàn)象比較嚴(yán)重，還有極少數(shù)責(zé)任單位，在信訪人查詢辦理情況過程中，又把信訪人推到信訪部門，不愿意直面信訪群眾。二是影響大的處理得快，“雞毛蒜皮”的拖得久。面對(duì)群眾通過信訪渠道反映的問題，作為政府部門理應(yīng)一視同仁，但是在實(shí)際工作中，或多或少存在民本意識(shí)、服務(wù)意識(shí)欠缺，處理問題往往以維護(hù)政府的面子、形象為目標(biāo)，“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的傾向從某種程度上來講與當(dāng)?shù)攸h委政府處理信訪事項(xiàng)的態(tài)度存在因果關(guān)系。如對(duì)待群眾集體上訪、規(guī)模性群體性上訪反映的合理訴求，特別是在媒體上造成影響的，當(dāng)?shù)卣从逞杆?、處理果斷有效，但?duì)一些個(gè)訪群眾反映的個(gè)人實(shí)際困難和合理問題，責(zé)任單位甚至黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)都認(rèn)為是“雞毛蒜皮”的小事，敷衍塞責(zé)、推三脫四，最終小事拖大、大事拖炸。三是規(guī)規(guī)矩矩的不待見，“調(diào)皮搗蛋”的看得重。通過調(diào)查了解，對(duì)待信訪群眾，那些上訪過程中老實(shí)、規(guī)矩的群眾，少數(shù)工作人員抱著欺軟怕硬的態(tài)度，哄、騙群眾，簡(jiǎn)單的問題久拖不決，有的甚至恐嚇上訪群眾。但是，對(duì)那些所謂的“刁民”，一些部門和具體工作人員則“關(guān)愛有加”，怕這類人員抱團(tuán)、挑頭、怕引發(fā)赴省進(jìn)京非訪，甚至無原則的滿足其不合理要求。

3.信訪群眾認(rèn)知和看待信訪存在盲區(qū)和誤區(qū)

近幾年來，信訪工作被動(dòng)地被輿論推上風(fēng)口浪尖，但各級(jí)黨委政府依然認(rèn)為信訪工作只能做不能講，很多理應(yīng)公開的制度和信訪突出問題處理過程被雪藏，正面引導(dǎo)群眾依法理性維權(quán)的氛圍不濃、效果不好，群眾對(duì)信訪工作的認(rèn)識(shí)各不相同。一是信訪包打天下的片面認(rèn)識(shí)。一方面，認(rèn)為政府包攬一切，上訪萬能。有些群眾認(rèn)為有事就要上訪，上訪就要解決問題，有些群眾認(rèn)為上訪就是找各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，見到越大的領(lǐng)導(dǎo)，問題越好解決。還有一些群眾對(duì)政府部門的分工、職能、概念很糊，認(rèn)為政府包攬一切，把公檢法司的職能和紀(jì)檢監(jiān)察的職能都?xì)w入政府，把各級(jí)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)視為“包青天”。另一方面，認(rèn)為非訪管用。少數(shù)群眾、群體在上訪過程中，由于訴求解決難度大、訴求不合理、沒有政策、責(zé)任單位作風(fēng)不實(shí)等原因，傷了信訪群眾的心，認(rèn)為正常信訪根本解決不了實(shí)質(zhì)問題，導(dǎo)致了群眾產(chǎn)生“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的片面認(rèn)識(shí)。二是認(rèn)為信訪部門是主體責(zé)任單位的誤區(qū)。群眾普遍對(duì)信訪部門的轉(zhuǎn)送交辦督查督辦權(quán)存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，認(rèn)為我到信訪部門反映的問題，就要你信訪部門解決，一旦解決不到位，或者因?qū)贌o理上訪信訪部門不受理，不明真相的群眾就指責(zé)信訪部門不作為。還有一些地方領(lǐng)導(dǎo)把群眾越級(jí)上訪、涉訪違法歸結(jié)為信訪部門工作不力，把職能部門解決問題的主體責(zé)任強(qiáng)加于信訪部門。三是群眾依法信訪、網(wǎng)上信訪面臨的盲區(qū)。對(duì)信訪制度和相關(guān)法律法規(guī)的宣傳未形成常態(tài)化，絕大部分地方的宣傳走形勢(shì)、走過場(chǎng)。群眾知道維權(quán)，知道上訪，但對(duì)怎么維權(quán)、怎么上訪仍然不清楚，似是而非，盲目跟風(fēng)。

二、存在問題的原因分析

1.頂層制度設(shè)計(jì)滯后于形勢(shì)需要

2005年以來，國務(wù)院《信訪條例》、國家信訪局、中央聯(lián)席辦一系信訪工作制度陸續(xù)出臺(tái)，對(duì)信訪工作進(jìn)行了規(guī)范、明確。但是，隨著時(shí)代的發(fā)展，站在基層向上看，頂層制度設(shè)計(jì)與基層實(shí)際工作還有差距?！缎旁L條例》為國務(wù)院制定的規(guī)范性文件，從狹義上來講，信訪未立法，從縣級(jí)黨委政府或地級(jí)黨委政府落實(shí)中央、省級(jí)法律法規(guī)的現(xiàn)實(shí)來看，往往對(duì)法律重視，條例次之，《信訪條例》一些章節(jié)、條款的表述，到地方操作起來的彈性太大，還有一些我們已經(jīng)在做，但《信訪條例》并沒有做出明確規(guī)定。如，第六條，要求縣有以上人民政府設(shè)立信訪工作機(jī)構(gòu)，但是并沒有對(duì)機(jī)構(gòu)作出具體要求，導(dǎo)致基層的信訪工作機(jī)構(gòu)五花八門。又比如，第六條關(guān)于信訪工作機(jī)構(gòu)的定位和職責(zé)，指出了信訪工作機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)信訪工作的行政機(jī)構(gòu)，但沒明確具體屬哪一類行政機(jī)構(gòu)；工作職能第一條職能“受理、交辦轉(zhuǎn)送信訪人提出的信訪事項(xiàng)”與第二條明確“承辦上級(jí)和本級(jí)人民政府交由處理的信訪事項(xiàng)”，上級(jí)和本級(jí)人民政府把信訪事項(xiàng)交給信訪部門，信訪工作機(jī)構(gòu)再履行第一條職責(zé)，導(dǎo)致了層層轉(zhuǎn)送交辦。隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，關(guān)于群眾通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行信訪“條例”僅僅提到了電子郵箱和信訪信息系統(tǒng)。

2.領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)維穩(wěn)、信訪的認(rèn)識(shí)偏差

不少縣級(jí)黨委政府把信訪和維穩(wěn)捆在一起抓，把信訪人當(dāng)維穩(wěn)對(duì)象的思維沒有根本改變。一是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置形成的導(dǎo)向偏差。《信訪條例》明確了信訪工作機(jī)構(gòu)為政府行政機(jī)構(gòu)，但是在領(lǐng)導(dǎo)層面上，特別是信訪工作聯(lián)席會(huì)議的領(lǐng)導(dǎo)層，100%由黨委分管政法的領(lǐng)導(dǎo)和政府分管公安的領(lǐng)導(dǎo)任聯(lián)席會(huì)議召集人，而信訪聯(lián)席會(huì)議辦公室又設(shè)在信訪局，這種領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)決定了維穩(wěn)與維權(quán)一體化局面，普遍認(rèn)為信訪機(jī)構(gòu)的職責(zé)、責(zé)任屬政法系統(tǒng)。二是落實(shí)信訪工作的目標(biāo)偏差。不少縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)把“信訪維穩(wěn)”這四個(gè)字捆在一起，把信訪工作好不好的標(biāo)準(zhǔn)定設(shè)定為不被上級(jí)通報(bào)，到上級(jí)非訪量的多少、本級(jí)鬧訪纏訪的多少，群眾不越級(jí)上訪、不到市進(jìn)京赴省上訪，不鬧事就是成績(jī)，反之則給政府添亂、抹黑，有成績(jī)是領(lǐng)導(dǎo)得力，出問題就是信訪工作機(jī)構(gòu)出問題。三是具體工作中的定位偏差。在有大型節(jié)會(huì)中，本屬維穩(wěn)部門、公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序的工作，大都由信訪工作機(jī)構(gòu)牽頭組織，這種上行下效的信訪維穩(wěn)模式，把縣級(jí)信訪工作機(jī)構(gòu)“綁架”到了維穩(wěn)戰(zhàn)車上，信訪工作機(jī)構(gòu)淪為第二維穩(wěn)辦，信訪工作人員淪為不穿制服的“保安”。（三）多維度、全方位宣傳不到位。信訪工作一直以來都是“猶抱琵琶半遮面”，由于前幾年信訪部門出現(xiàn)了攔訪、截訪、“黑保安”等現(xiàn)象，久而久之形成了思維定勢(shì)，信訪工作越保密越好，對(duì)群眾的宣傳越少越好，行成了信訪制度學(xué)習(xí)成為“無人區(qū)”、信訪宣傳“一陣風(fēng)”、信訪輿論引導(dǎo)怕見光的現(xiàn)象。

三、加強(qiáng)縣域信訪工作的對(duì)策及建議

制度建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，需要在實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)和完善，筆者認(rèn)為需要在法律權(quán)威性的角度來強(qiáng)化信訪工作法定性，以及明確信訪工作職責(zé)及其功能方面作進(jìn)一步完善。

1.強(qiáng)化信訪工作的法定性

至2005年修訂行政法規(guī)《信訪條例》之后，我國信訪工作方面的法律法規(guī)至今沒有出臺(tái)。為解決部分信訪規(guī)定的沖突和矛盾，明確不同類別國家機(jī)關(guān)在信訪工作的地位、關(guān)系職責(zé)及權(quán)限問題，需要盡快出臺(tái)信訪實(shí)體法，強(qiáng)化信訪事項(xiàng)辦理程序的法定性，既要讓信訪群眾依法信訪，理性維權(quán)，又要讓各級(jí)部門在法律法規(guī)的框架范圍內(nèi)行使公權(quán)力，依法辦信、處訪。

2.信訪部門的職責(zé)要厘清

從我們對(duì)縣級(jí)信訪工作的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，絕大部分信訪訴求是要求權(quán)力救濟(jì)，而權(quán)力救濟(jì)往往涉及涉法涉訴案件，而這些早已超出《信訪條例》的范圍，縣級(jí)信訪部門被動(dòng)地承擔(dān)不屬本職的職能。一是劃清維穩(wěn)與維權(quán)的界線?？h級(jí)黨委政府的信訪工作機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照《信訪條例》的要求，在指定的場(chǎng)所、按照條例規(guī)定接待群眾來訪、處理群眾來信和網(wǎng)上投訴等，將群體性事件、堵門、堵路、進(jìn)京闖敏感地區(qū)等違法行為交由相關(guān)執(zhí)法部門處理，對(duì)超5人以上的集體上訪，信訪部門負(fù)責(zé)引導(dǎo)群眾選出5人以下的代表進(jìn)行接訪，超出人數(shù)由信訪部門宣傳《信訪條例》要求，其他工作由維穩(wěn)、公安機(jī)關(guān)主動(dòng)介入。縣、市、省、中央各類節(jié)會(huì)不再派出信訪部門工作人員接訪勸返，由公安機(jī)關(guān)或維穩(wěn)部門負(fù)責(zé)維護(hù)節(jié)會(huì)期間的社會(huì)穩(wěn)定和治安環(huán)境。二是強(qiáng)化信訪機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)。在實(shí)際工作中，要嚴(yán)格落實(shí)縣級(jí)以上信訪工作機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)送交辦等職責(zé)，明確協(xié)調(diào)范圍，強(qiáng)化督辦權(quán)威。在頂層信訪法律制定之前，縣級(jí)黨委政府要進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)送交辦程序，要嚴(yán)格按照《信訪條例》規(guī)定，界定信訪工作機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)重要信訪事項(xiàng)的范圍，既要扭轉(zhuǎn)領(lǐng)導(dǎo)批示就重要的觀念，又要防止走入只要是信訪件都重要的誤區(qū)。三是訴訪分離要徹底。國家相關(guān)部委局要把涉法涉訴信訪，特別是“非正常上訪”與各級(jí)黨委政府的信訪工作機(jī)構(gòu)完全脫鉤，把各級(jí)信訪工作機(jī)構(gòu)從涉法涉訴信訪通報(bào)、考核的沉重負(fù)擔(dān)中解脫出來。縣級(jí)人大和黨委政法機(jī)關(guān)要監(jiān)督公檢法司主動(dòng)承擔(dān)涉法涉訴信訪事項(xiàng)的接待、登記、解答、辦理，信訪工作機(jī)構(gòu)對(duì)涉法涉訴信訪真正做到不受理、不辦理、不參與。

3.營造依法信訪大環(huán)境

要形成一個(gè)依法信訪的好環(huán)境，就要做到“三個(gè)面向”，實(shí)現(xiàn)信訪工作宣傳經(jīng)?；?、規(guī)范化。一是面向社會(huì)宣傳。要通過本地門戶網(wǎng)站、廣播電視、手機(jī)短信、普法微信、QQ群平臺(tái)等載體，向全社會(huì)廣泛宣傳國家、省、市信訪工作相關(guān)法規(guī)政策、信訪工作流程等，努力使《條例》家喻戶曉，最大限度地引導(dǎo)社會(huì)輿論理解支持信訪工作。二是面向干部宣傳。要將《條例》等法律法規(guī)作為干部普法培訓(xùn)的重要內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)干部的教育培訓(xùn)，準(zhǔn)確解讀信訪工作相關(guān)法規(guī)政策，引導(dǎo)干部堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式做好信訪工作，堅(jiān)持依法按政策處理信訪問題。三是面向群眾宣傳。要讓群眾了解信訪工作、信訪事項(xiàng)處理程序，引導(dǎo)群眾正確行使權(quán)利、履行義務(wù)。

4.做實(shí)源頭預(yù)防化解

一是注重能力建設(shè)。要注重提升縣級(jí)機(jī)關(guān)干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村級(jí)干部的能力提升，教育和引導(dǎo)干部嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)章制度，按程序辦事。二是注重機(jī)制建設(shè)。要切實(shí)做把信訪工作力量配置到一線，充實(shí)到最基層，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)信訪工作機(jī)構(gòu)，給鄉(xiāng)、村一級(jí)信訪工作明確的定位、明確的崗位、明確的工作制度，使鄉(xiāng)、村一級(jí)信訪工作有地位、有作為。 三是注重研判預(yù)防。要切實(shí)增強(qiáng)縣、級(jí)、村三級(jí)抓信訪工作的預(yù)見性，把可能引發(fā)越級(jí)訪、大規(guī)模集體訪及群體性事件的信訪問題超前化解在初始狀態(tài)，有效避免群體性上訪和越級(jí)上訪事件的發(fā)生。