郭強 陳毅

[摘要]在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編試點工作開展之際，根據(jù)對當(dāng)前縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃修編工作的認(rèn)知和實踐，采用文獻調(diào)研法和歸納分析法總結(jié)出現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃在編制和實施過程中所存在的一系列生態(tài)問題，思考并解決應(yīng)當(dāng)如何更加合理地將十九大當(dāng)中新發(fā)展理念貫徹落實到我國即將進行的新一輪土地利用總體規(guī)劃修編試點工作的實踐當(dāng)中去的重要問題，以制定出具有可行性科學(xué)合理的綠色生態(tài)環(huán)保型土地利用模式。

[關(guān)鍵詞]新發(fā)展理念；新一輪；土地利用總體規(guī)劃修編；生態(tài)；土地利用

[中圖分類號]F321.1 [文獻標(biāo)識碼]A

國土資源部于2018年1月11日正式發(fā)文《關(guān)于開展新一輪土地利用總體規(guī)劃編制試點工作的通知》（國土資廳函〔2018〕37號），此次全國共有3個省級規(guī)劃試點和41個市級試點城市被列入新一輪土地利用總體規(guī)劃編制試點地區(qū)。

新一輪土地利用總體規(guī)劃修編將以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面落實黨的十九大提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念、堅持人與自然和諧共生、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國等重要思想，并且要把以上戰(zhàn)略思想和理念作為新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作的指導(dǎo)思想，作為啟動新一輪的土地利用總體規(guī)劃修編工作的依據(jù)，用以規(guī)劃國土空間整體的開發(fā)。

新一輪的土地利用總體規(guī)劃修編以2020年為基期年，規(guī)劃期限2021～2035年，可以展望至本世紀(jì)中葉。

1 對我國三輪土地利用總體規(guī)劃修編工作的簡評

到目前為止我國已進行了三次土地利用總體規(guī)劃編制。第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986～2000年）編制于1985年，其主要目的是為解決經(jīng)濟快速發(fā)展帶來的突出的人地矛盾，規(guī)劃提出了要切實保護耕地，保障必要的建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但此輪規(guī)劃的編制并未徹底得到落實。第二輪土地利用總體規(guī)劃（1996～2010年）編制于1996年，其主要目的是為了保持耕地總量的動態(tài)平衡，盤活存量土地，挖掘用地潛力，對主要規(guī)劃指標(biāo)進行自上而下的逐級分解，并建立了占用耕地補償和土地用途管制機制。第三輪土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）以2006年為基期，主要強調(diào)了節(jié)約集約利用建設(shè)用地，提出了耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)用地占用耕地規(guī)模等6項約束性指標(biāo)保護耕地，并將2014～2017年的各級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善及劃定永久基本農(nóng)田工作定為本輪規(guī)劃的重要任務(wù)。這三次土地利用總體規(guī)劃的編制主要是圍繞解決建設(shè)用地供地需求和各類用地保障問題而展開，而對于規(guī)劃修編和實施過程中所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題并未得到各級地方政府相關(guān)管理者應(yīng)有的重視和關(guān)注。

2 有關(guān)存在于現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃修編和實施中的生態(tài)問題

2.1 現(xiàn)行規(guī)劃修編的土地利用分類系統(tǒng)中生態(tài)用地的分類缺失

我國目前使用的土地利用分類系統(tǒng)是2007年8月10日起開始執(zhí)行的《全國土地分類》，按國家標(biāo)準(zhǔn)將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類，三大類中又再分為一級、二級兩個層次的分類體系，包括12個一級類，56個二級類。然而在所有的分類體系中缺失專門的生態(tài)用地分類體系，這就導(dǎo)致從事土地利用規(guī)劃行業(yè)的政府工作人員與相關(guān)從業(yè)者在進行土地利用總體規(guī)劃修編和實施工作時，可能因?qū)Ω黝惿鷳B(tài)用地分類不清或理解的偏差致使規(guī)劃產(chǎn)生失誤占用了不該占用的生態(tài)用地，使生態(tài)環(huán)境因素得不到應(yīng)有的重視和尊重。另外現(xiàn)行規(guī)劃在進行編制與實施時，人類賴以生存的諸如植被、動物、巖石、礦藏、土壤、水文、氣候等生態(tài)環(huán)境因素和土地的巨大生態(tài)價值功能往往容易被忽視，在規(guī)劃實施后可能會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一些負(fù)面影響。

2.2 現(xiàn)行規(guī)劃公眾普及監(jiān)督程度低，生態(tài)環(huán)境保障措施不完善

現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃雖有開展聽證會這一程序，然而大多數(shù)聽證環(huán)節(jié)只停留在表面流程和形式。一些地方政府沒有在規(guī)劃修編前把規(guī)劃具體程序向公眾進行詳盡的普及，也沒有將最終成果進行公開公示、集中征求大眾建議，僅在規(guī)劃編制完成后，為了完成法定程序組織聽證會，導(dǎo)致規(guī)劃在執(zhí)行和實施過程中容易出現(xiàn)遺漏，規(guī)劃被頻繁修改調(diào)整甚至多次返工，政府在群眾當(dāng)中的公信力大打折扣。土地利用總體規(guī)劃的修編要對各級地方政府、企業(yè)、農(nóng)戶等各方面的利益進行科學(xué)合理的預(yù)估和有效的協(xié)調(diào)，通過建立公眾參與規(guī)劃的程序和方法，提高規(guī)劃的社會可接受性和可行性，以利于規(guī)劃的實施和操作，公眾的參與和監(jiān)督。在各級地方政府修編規(guī)劃和實施規(guī)劃的具體工作中，如果缺乏公眾的積極參與監(jiān)督，規(guī)劃實施和生態(tài)保護環(huán)節(jié)得不到有效保障，只注重規(guī)劃編制而不重視規(guī)劃實施和實施后的生態(tài)保障工作，當(dāng)生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)問題后將希望寄托于調(diào)整規(guī)劃或者新一輪規(guī)劃修編，將會造成規(guī)劃過程中資源的極大浪費。這樣編修出的規(guī)劃只能是反復(fù)修改，是規(guī)劃隨著用地走，不但失去核心位置和相對穩(wěn)定性，而且喪失了權(quán)威性，影響規(guī)劃的順利實施和資源的合理利用，對生態(tài)環(huán)境也會造成不可逆的破壞。

2.3 現(xiàn)行規(guī)劃修編缺乏行之有效的生態(tài)效益影響評價

隨著20世紀(jì)80年代以來經(jīng)濟社會的蓬勃發(fā)展，我國的工業(yè)化、城市化進程不斷加快，因城市發(fā)展需要導(dǎo)致建設(shè)用地肆意擴張甚至占用了寶貴的耕地資源。在規(guī)劃過程中相關(guān)決策者往往忽視了生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)問題，為了一己私利一味追求經(jīng)濟效益和社會效益的現(xiàn)象普遍存在各級土地管理部門。而修編土地規(guī)劃工作就應(yīng)該依據(jù)當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境資源條件和社會經(jīng)濟發(fā)展需求，以社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)為規(guī)劃理念，對土地資源的開發(fā)利用保護進行全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的宏觀安排，達到合理高效地利用土地資源的目的。所以從如何對一定區(qū)域土地利用做出有效合理的計劃安排，使得土地利用生態(tài)系統(tǒng)朝著良性循環(huán)方向進行發(fā)展，使社會經(jīng)濟建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)達到可持續(xù)性的統(tǒng)一與綜合效益的最大化，從而促使生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益相互協(xié)調(diào)，建立一套行之有效的生態(tài)效益影響評價體系由此看來就顯得尤為重要。

3 結(jié)合新發(fā)展理念對我國新一輪土地利用總體規(guī)劃修編試點的思考及建議

3.1 建立明晰“綠色”的生態(tài)用地分類體系，確保生態(tài)用地得到切實的保護

傳統(tǒng)土地用總體規(guī)劃的編制存在許多限制性，難以做到在開發(fā)利用土地資源的同時使生態(tài)環(huán)境得到合理的保護和改善，要改變這種現(xiàn)狀首先就需要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，時刻牢記新發(fā)展理念并將其“綠色”的理念融入到規(guī)劃修編工作當(dāng)中去。而新發(fā)展理念的貫徹落實就需要明確生態(tài)用地的內(nèi)涵，對生態(tài)用地分類、功能和范圍進行明確的界定。所以在即將開展的新一輪土地利用總體規(guī)劃修編試點工作中，可以重新劃定目前的用地類型，使生態(tài)用地這一用地類別與農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地處于同一等級，或直接將全部的未利用地歸并到生態(tài)用地的范圍中去，生態(tài)用地的范圍可以包括耕地、園地、林地、牧草地、自然保留地、生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)、自然與文化遺產(chǎn)保護區(qū)等。另外需要對生態(tài)用地的定義與功能有一個清楚的了解和認(rèn)知，應(yīng)將對生態(tài)環(huán)境和處于該環(huán)境內(nèi)生物的保護，以及在該環(huán)境當(dāng)中各種自然資源的可持續(xù)利用為其主要內(nèi)涵，其重點應(yīng)側(cè)重于各類用途土地在不對生態(tài)造成影響的前提下可以“物盡其用”，根據(jù)其特性尋找其最適宜的用途。

3.2 提升公眾參與度，實現(xiàn)規(guī)劃修編實施過程的“開放”、“共享”

提高公眾參與度的前提首先是要使公眾了解到土地利用總體規(guī)劃是什么，為什么要進行規(guī)劃以及如果要參與其中需要怎么做。這就需要基層部門將群眾組織起來并做好規(guī)劃修編試點工作的普及，可以通過建立土地利用規(guī)劃公示制度來提高公眾的熱情和積極性，使公眾能夠真正參與貫穿于土地利用總體規(guī)劃編制的全過程，規(guī)劃編制要堅持“以人為本”的理念，以人民作為一切工作的核心，建立系列公眾參與的激勵機制。只有群眾愿意積極配合參與，無論土地利用總體規(guī)劃的修編還是實施才能順利的開展下去。另外還應(yīng)深入開展公眾土地國情教育，普及土地知識，強化土地法制教育，把新發(fā)展理念中的“開放、共享”理念貫徹落實到規(guī)劃宣傳、實施和規(guī)劃成果的公示全過程中去。在規(guī)劃成果完成后，基層組織要將成果向公眾集中展示，廣開言路聽取社會各方的意見和建議，接受相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、學(xué)者以及人民群眾的監(jiān)督和指正，對不符合規(guī)劃以及對生態(tài)環(huán)境造成危害的地方做出及時反應(yīng)和處理，并根據(jù)收集的意見進行整理匯總并作出調(diào)整完善，確保規(guī)劃的社會可接受性和可行性，以方便日后開展各級土地利用總體規(guī)劃，使其擁有良好的群眾基礎(chǔ)。

3.3 “創(chuàng)新”規(guī)劃修編的生態(tài)評價體系，使社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益“協(xié)調(diào)”發(fā)展

現(xiàn)有的土地利用評價體系主要偏向于對土地利用社會經(jīng)濟方面的評價，通常對規(guī)劃帶來的生態(tài)環(huán)境影響不夠重視，對生態(tài)環(huán)境問題缺乏宏觀的把控，因此生態(tài)效益亟待創(chuàng)新完善。例如當(dāng)前我國土地利用現(xiàn)狀評價主要是針對土地資源的質(zhì)量狀態(tài)、土地利用狀態(tài)、土地利用效益、土地利用開發(fā)程度等方面進行評價，缺少與土地生態(tài)相關(guān)的土地適宜性和土地潛力評價，如果規(guī)劃編制時缺少生態(tài)環(huán)境影響評估，土地利用規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃方案就極有可能會對資源造成浪費對環(huán)境造成破壞。生態(tài)評價體系的建立需要通過對試點區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和區(qū)域自然資源條件進行研究分析，然后對土地利用動態(tài)變化規(guī)律、土地資源生態(tài)效益相關(guān)規(guī)律及土地利用對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響進行客觀評價，得出可能對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響及破壞的潛在危害，然后對這些潛在的隱患進行考量，提出相應(yīng)的應(yīng)對預(yù)防保障措施，同時需要從考慮到生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益之間協(xié)調(diào)問題的長遠(yuǎn)角度出發(fā)，著力協(xié)調(diào)試點區(qū)域土地利用與生態(tài)環(huán)境保護間的關(guān)系，合理安排生產(chǎn)、生活和生態(tài)用地，要在試點地區(qū)建立起創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)境資源評價體系，如對濕地、天然林地牧草地、自然保留地等具有重要生態(tài)價值和重要的自然、人文遺產(chǎn)用地建立起相應(yīng)的指標(biāo)評價體系，優(yōu)先保護自然生態(tài)空間，避免出現(xiàn)土地利用規(guī)劃修編出現(xiàn)只追求單方面效益而不考慮生態(tài)效益的不合理不科學(xué)的現(xiàn)象。創(chuàng)新性生態(tài)評價體系的建立不僅有助于提高土地利用規(guī)劃的可操作性和各級政府機關(guān)的公信度，為政府決策者和規(guī)劃行業(yè)從業(yè)者提供可靠的規(guī)劃依據(jù)，也使規(guī)劃者避免了因判斷失誤占用生態(tài)指標(biāo)而頻繁修改調(diào)整規(guī)劃的麻煩。土地利用總體規(guī)劃的修編是土地資源合理高效配置的基礎(chǔ)，所以土地利用規(guī)劃不僅要追求土地利用的經(jīng)濟效益和社會效益，更要爭取綜合效益的最大化，使規(guī)劃修編真正做到遵循“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)”的新發(fā)展理念。

4 結(jié)束語

在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會勝利召開的背景下，為貫徹落實黨的十九大精神，落實國家發(fā)展戰(zhàn)略，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，即將開展土地利用總體規(guī)劃新一輪修編試點工作應(yīng)在習(xí)近平總書記新時代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)下推進，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，堅持把“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念融入到規(guī)劃修編當(dāng)中去，統(tǒng)籌推進經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局，把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程并將生態(tài)文明建設(shè)放在新一輪土地利用總體規(guī)劃編制試點工作的突出位置，協(xié)調(diào)推進“四個全面”的戰(zhàn)略布局，緊密聯(lián)系經(jīng)濟社會發(fā)展主要矛盾的變化，明確新時代土地利用戰(zhàn)略和目標(biāo)，落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，大力推進生態(tài)國土建設(shè)，為未來“美麗中國”繪制一幅壯麗圖卷。

[參考文獻]

[1] 梅志敏.土地利用總體規(guī)劃修編中的問題研究[J].北京農(nóng)業(yè)，2013（8）：228.

[2] 溫都蘇，蘇日娜.上一輪土地利用規(guī)劃存在的問題對新一輪修編中的幾點啟示——以和林格爾縣為例[J].內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟，2012（3）：56.

[3] 林堅，周琳，等.土地利用規(guī)劃學(xué)30年發(fā)展綜述[J].中國土地科學(xué)，2017（9）：26-30.

[4] 白明華.土地利用總體規(guī)劃對生態(tài)環(huán)境的影響及原因分析[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2008（5）：35.

[5] 於冉，於忠祥.王萬茂先生土地規(guī)劃思想研究[J].安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報社，2016（4）：17.

[6] 林春法.土地利用總體規(guī)劃修編公眾參與問題的探討[A].土地利用總體規(guī)劃與經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展研究文集，2004.