文焰璀

[摘 要]多年來，財政專項資金主要以無償補貼形式投放，存在著“撒胡椒面”、暗箱操作、虛報冒領(lǐng)、多頭申報、“包裝”項目、進度緩慢、績效不高、挪用移用等諸多弊病，導(dǎo)致對林業(yè)產(chǎn)業(yè)在內(nèi)諸多領(lǐng)域的資金支持效益和效率不高。陜西省財政自2010年大力支持經(jīng)濟林種植以來，全省核桃、紅棗、花椒等經(jīng)濟林種植面積均躍居全國前列，但財政資金對經(jīng)濟林產(chǎn)品貯藏、加工、流通等產(chǎn)業(yè)鏈后續(xù)環(huán)節(jié)支持較少，從而形成了以初級產(chǎn)品銷售為主的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，隨著產(chǎn)量急劇增加，農(nóng)產(chǎn)品周期性頻現(xiàn)。本文擬在財政專項資金支持林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展范圍內(nèi)，以實現(xiàn)扶持資金規(guī)模放大、資金投向隨市場調(diào)整、資金市場化投放回收及滾動使用等改革創(chuàng)新為目標，以開展基金化改革方式來解決目前財政專項資金投放中的上述問題，開展一定探討。

[關(guān)鍵詞]林業(yè)產(chǎn)業(yè);財政專項資金;基金;改革

[中圖分類號]F812.45 [文獻標識碼]A

長期以來，林業(yè)財政專項資金未建立起市場化、專業(yè)化、規(guī)模化的運行機制，財政用于林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項資金主要以無償補貼為主，常常是“撒胡椒面”，導(dǎo)致“散、小、亂、雜”現(xiàn)象叢生，資金使用績效很低;無償補貼隨意性強，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展起骨干作用的重點項目、市場主體經(jīng)常難以獲得資金，補貼的經(jīng)濟效果很差;多年來的事實證明，無償補貼容易讓市場主體形成光想“輸血”、不想“造血”的依賴思想，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力，同時容易滋生權(quán)力尋租和腐敗問題，出現(xiàn)“跑部錢進”的現(xiàn)象。

研究設(shè)立基金及股權(quán)投資模式，實行財政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金分配方式的重大改革——由“補貼投入”變?yōu)椤肮蓹?quán)投入”。理順政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中的決定性作用得以彰顯，確保財政資金“可放大、可循環(huán)、可評估，能精準投向”的績效預(yù)期得以實現(xiàn)。這是財政專項資金分配方式，由無償扶持到有償使用、由分散支持到集中支持、由直接補助到間接投資、由行政分配到市場分配的重大變革，對充分發(fā)揮財政資金杠桿放大作用、激活社會資本價值、推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級具有重要意義。

1 陜西林業(yè)產(chǎn)業(yè)基本現(xiàn)狀

2010年以來，陜西省財政對經(jīng)濟林基地建設(shè)、林下種植和養(yǎng)殖、經(jīng)濟林基地區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面投入了大量資金，近幾年年均投資達到約2億元。8年來，陜西全省核桃等經(jīng)濟林種植面積大幅增長，截至2017年底，核桃種植面積突破千萬畝，位居全國第二;紅棗種植面積達到332.95萬畝，位居全國前五;花椒種植面積突破260萬畝，位居全國第一。取得驕人成績的同時，也暴露出深層次問題：財政資金對經(jīng)濟林種植大力支持，卻對經(jīng)濟林產(chǎn)品貯藏、加工、流通等產(chǎn)業(yè)鏈后續(xù)環(huán)節(jié)支持較少，從而形成了以初級產(chǎn)品銷售為主的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，核桃、紅棗、花椒的包裝食品等深加工比例極低，當大部分種植面積進入豐產(chǎn)期時，會不可避免地出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品周期性，產(chǎn)量急劇增加，價格快速下跌，常常會跌破成本線，因而經(jīng)濟林產(chǎn)品貯藏、加工、流通環(huán)節(jié)亟待加強。截至2017年底，陜西全省有國家級森林公園37處、國家級濕地公園38處，林業(yè)生態(tài)旅游資源雄厚，但多年來由于基礎(chǔ)設(shè)施落后、經(jīng)營管理陳舊，整體開發(fā)并不理想。

目前，經(jīng)濟林產(chǎn)品貯藏、加工、流通和森林旅游等急需財政資金大力扶持，但是相比經(jīng)濟林基地建設(shè)、林下種植養(yǎng)殖、經(jīng)濟林基地區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，獲得財政資金的扶持力度明顯要小。同時，要深度挖掘陜西全省1.68億畝林地的生產(chǎn)力，每年約2億元的財政專項資金顯然不夠，必須設(shè)法擴大資金規(guī)模。

由此，探索將陜西省財政每年支持林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政專項資金中1億元用于設(shè)立基金（剩余資金按原方式繼續(xù)支持以家庭承包經(jīng)營為主的種植養(yǎng)殖等），放大到每年5億元扶持資金規(guī)模，通過基金的市場化投資決策機制，從目前重點扶持種植養(yǎng)殖等第一產(chǎn)業(yè)，向扶持種植養(yǎng)殖、貯藏、加工、流通和森林旅游等一、二、三產(chǎn)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)變，激發(fā)市場主體的內(nèi)生動力，全面提升財政專項資金的使用績效。

2 申請設(shè)立陜西省林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金

由陜西省林業(yè)廳、陜西省財政廳提請陜西省人民政府批準：設(shè)立陜西省林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，將陜西省財政每年支持林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政專項資金中1億元，轉(zhuǎn)為陜西省林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金中的財政出資。成立由陜西省人民政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，陜西省林業(yè)廳、陜西省財政廳等相關(guān)部門人員參加的投資委員會，負責決策基金的投資領(lǐng)域、支持方向、預(yù)期目標和激勵方案，選擇基金管理人。

3 實行多種投資模式，并適時轉(zhuǎn)換

投資委員會結(jié)合實際，選擇采取委托專業(yè)團隊管理、委托省級投資公司管理或指定省級投資公司代持股份等模式，并制定操作規(guī)程。為減少資金沉淀，在不改變資金投資方向的前提下，可進行模式轉(zhuǎn)換，統(tǒng)籌使用資金。

3.1 委托專業(yè)團隊管理

投資委員會通過公開程序，遴選全國大型投資公司進行合作，共同出資設(shè)立陜西省林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，由該投資公司組建專業(yè)管理團隊，市場化方式獨立運作。

3.2 委托省級投資公司管理

按照陜西現(xiàn)有省級投資公司的定位，結(jié)合資金使用方向，由陜西省人民政府指定一家省級投資公司管理陜西省林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，由其專業(yè)管理團隊市場化方式獨立運作。

3.3 指定省級投資公司代持股份

按照陜西現(xiàn)有省級投資公司的定位，結(jié)合資金使用方向，由陜西省人民政府指定一家省級投資公司作為受托管理機構(gòu)。投資項目按程序申報、評審、確定后，由陜西省財政廳向受托管理機構(gòu)撥付項目資金，受托管理機構(gòu)與投資對象簽訂股權(quán)投資協(xié)議，實施股權(quán)投資。

4 確定投資管理原則

（1）出資比例。其中財政資金占比不高于20%，銀行和社會資本的資金占比不低于80%。

（2）投資期限。原則上為5年，最長不超過7年，后2年為回收期。

（3）投資對象。陜西省境內(nèi)未上市的林業(yè)企業(yè)，原則上不超過被投資企業(yè)注冊資本的20%，不參與企業(yè)管理;林業(yè)專業(yè)合作社。

（4）投資比例。為保證資金的流動性和分散風險，對單個投資對象的累計投資不超過基金規(guī)模的20%。

（5）考核激勵。對基金整體業(yè)績進行考核，用財政增值收益的20%獎勵專業(yè)管理團隊，并將受獎勵的專業(yè)管理團隊作為今后優(yōu)先考慮的基金管理合作伙伴。為鼓勵專業(yè)管理團隊創(chuàng)新，對單個項目承認投資風險，給予一定的投資失敗容忍度。

5 建立項目庫

由陜西省林業(yè)廳建立項目庫，集中在種植養(yǎng)殖，林產(chǎn)品貯藏、加工、流通，森林旅游等林業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，重點關(guān)注具備較高成長潛力、投資規(guī)模適當、現(xiàn)金流量充沛、帶動效應(yīng)顯著的企業(yè)及項目，由專業(yè)管理團隊或省級投資公司開展盡職調(diào)查、履行決策程序，甄選項目。

6 制定退出機制

按照收益最大、風險最小原則，選擇IPO（首次公開募股）、股權(quán)回購、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、清算等市場化方式退出，本金及收益滾動使用。為吸引更多的社會資本，財政資金退出可事先約定晚于金融機構(gòu)和社會資本。

7 開展風險防控

公開選聘基金管理人;建立對擬投資的企業(yè)及項目投資前公示制度;建立基金投資運行情況社會中介機構(gòu)獨立審計制度。

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