宋雪 連春茗 謝園琳

[摘要]我國已經(jīng)成為世界上老年人口最多的國家，也是人口老齡化發(fā)展速度最快的國家之一。我國的老年人口基數(shù)大、增速快，并且供需矛盾突出。社區(qū)居家養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老相結合的養(yǎng)老方式深受老年人喜愛，將PPP模式引入社區(qū)居家養(yǎng)老中解決養(yǎng)老問題。在探究PPP項目應用于章貢區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老的必要性，分析章貢區(qū)居家養(yǎng)老服務中心PPP項目的現(xiàn)狀及不足，針對社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP項目存在的問題給出建議，助推養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)向前發(fā)展。

[關鍵詞]PPP模式；社區(qū)居家養(yǎng)老服務；養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)

[中圖分類號]F283；D669.6 [文獻標識碼]A

我國已處于人口老齡化快速發(fā)展階段，高齡偶居、獨居空巢老人數(shù)量日漸增加。大多數(shù)子女在外工作，距離父母遠，不能保證與老人共同居住，無法承擔直接贍養(yǎng)老人的義務；生活方式和思想觀念的改變使家庭理念弱化，大多數(shù)結婚成家后的子女更傾向于和老人分開居住，子女照顧老人的時間有限；并且受計劃生育政策影響，已經(jīng)長成的獨生子女數(shù)量越來越多，“421”家庭數(shù)量不斷擴張，“上有老，下有小”的獨生子女面臨著巨大的生活壓力。

截至2016年我國60歲及以上人口為23086萬人，占比16.7%；其中65歲及以上人口為15003萬人，占比10.8%。我國人口老齡化的基數(shù)大、增速快、高齡老人不斷增加，為解決好“50后”老年人的養(yǎng)老問題，我國已經(jīng)基本建立了“居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充”的社會養(yǎng)老服務體系，但面對“4-2-1”家庭增多，家庭保障功能式微，“老有所養(yǎng)”問題亟待解決。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和居家養(yǎng)老相結合的社區(qū)居家養(yǎng)老雖然在解決養(yǎng)老問題上具有一定的成效，但投資和運行完全由政府負責，其弊端也逐漸顯露。引入政府與社會資本合作的PPP模式能夠取長補短，為老人提供高質(zhì)量的服務。

1 PPP模式的概述

1.1 PPP模式的解析

PPP（Public—Private—Partnership）模式即公私合作伙伴關系，第一個P是政府，第二個P是民間資本投作，第三個P是指合作，是由“公”與“私”基于特許協(xié)議而形成的一種新型投融資加運營管理模式。PPP模式是公共部門與非公共部門為提供產(chǎn)品和服務而建立的一種“利益共享、風險共擔、長期合作”的雙方共贏模式。但對于PPP模式的定義，目前學術界還未明確，本文引用賈康學者的觀點來解釋PPP模式的含義。PPP 模式“是指政府和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系?！盤PP模式能夠更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務，公共部門和民營部門為完成某些公共設施、公共交通工具及相關的服務項目，在不排除并適當滿足私人部門的投資達到營利目標的同時，從而達成的全過程合作伙伴關系。公共部門和民營部門在簽訂合同期間，民營部門獲得相應的特許經(jīng)營權并進行正常的投資運營，同時會有相關的政府部門對此考核監(jiān)督，雙方共同履行相應的權利和義務，合作期滿后，民營部門將項目資產(chǎn)完好、無償移交給公共部門或公共部門指定的機構。

在供給側結構性改革發(fā)展戰(zhàn)略形勢下，將作為公共服務的創(chuàng)新供給方式和投融資模式的PPP模式應用于社區(qū)居家養(yǎng)老中去，有利于改善養(yǎng)老資源供給不足的現(xiàn)狀，有利于提升養(yǎng)老服務的質(zhì)效，有利于滿足各個階層老年人的養(yǎng)老需求。社區(qū)居家養(yǎng)老中PPP模式的應用示意圖見圖1。

1.2 在社區(qū)居家養(yǎng)老服務中引入PPP模式的必要性

1.2.1 推動改善地區(qū)養(yǎng)老資源供給不足的現(xiàn)狀。從當前我國養(yǎng)老供需情況來看，一方面老齡化程度加劇致使養(yǎng)老需求增加，而另一方面則體現(xiàn)為供給跟不上需求的腳步。傳統(tǒng)模式的養(yǎng)老服務設施不完善、檔次較低、功能單一，并且養(yǎng)老服務隊伍人才缺失，職業(yè)素養(yǎng)普遍偏低，專業(yè)化水平較低；此外，未能有效挖掘老年人群更深層次的養(yǎng)老需求，而現(xiàn)有的養(yǎng)老模式不能實現(xiàn)供需之間的矛盾，這種狀況會拉低地區(qū)養(yǎng)老資源的使用效率。從民生的角度出發(fā)，將PPP模式和社區(qū)居家養(yǎng)老相結合，在社區(qū)（村）設立居家養(yǎng)老服務中心，讓老年人群體在日?；顒拥妮^小半徑內(nèi)就可以享受到方便快捷且低成本的居家養(yǎng)老服務，能有效緩解養(yǎng)老供需矛盾，很大程度上消化了部分城區(qū)的養(yǎng)老需求。

1.2.2 探索創(chuàng)新功能復合型養(yǎng)老服務新模式。小型化且核心化的家庭趨勢必然導致傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能的削弱，“養(yǎng)兒防老”的時代漸行漸遠。這就需要社會、社區(qū)（村）在養(yǎng)老行為方面能夠協(xié)助子女承擔部分養(yǎng)老責任。居家養(yǎng)老模式當前以及今后很長一段時間內(nèi)將成為主流的養(yǎng)老模式。社區(qū)（村）能夠為老人提供的服務項目也逐漸增多，包括精神文化型、收養(yǎng)照料型和日常生活型三個方面，具體有老年活動中心、老年健身中心、托老所、日間照料、醫(yī)療保健、老年咨詢服務等，同時可以建立家政服務中心，興辦老年學校，開展生活服務，進行家務、購物、送餐、保健、陪伴等日常服務。社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務中心PPP項目能夠充分發(fā)揮民間資本的積極性和專業(yè)運營優(yōu)勢；同時使居家養(yǎng)老與機構養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老形成呼應互補、有序合理的養(yǎng)老供需平衡。

1.2.3 PPP模式在養(yǎng)老項目中的優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。以參與各方的“雙贏”或“多贏”為理念的項目操作模式——PPP模式，具有優(yōu)化項目融資方式和實施方式的作用。政府和民間資本在提供產(chǎn)品和服務的過程中，各有優(yōu)勢，而PPP模式可以最大化的結合并充分發(fā)揮二者的優(yōu)勢。在PPP模式下，一方面，政府可以吸引更多的民間資本投入到養(yǎng)老機構項目建設中，以彌補公共財政資金的不足，進而緩解財政壓力，推進養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展；另一方面，民間資本與政府形成了合作伙伴關系，可保證獲得穩(wěn)定而可靠的收入，從而降低資金風險，提高民間資本的參與積極性。

2 贛州市章貢區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老現(xiàn)狀

2.1 贛州市章貢區(qū)老年人口情況

江西省贛州市是全省人口最多的社區(qū)，據(jù)贛州市老齡辦2015年3月公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，贛州市60歲及以上老年人為124.5萬人，占比13.1%，全市60歲及以上老年人口比上年凈增6.1萬人，占總人口的比重提高了0.3個百分點。其中，章貢區(qū)——贛州市中心城區(qū)，現(xiàn)轄5個鎮(zhèn)、4個街道辦事處的老齡化程度最高，在贛州市18個縣（市、區(qū)）中，老齡化程度最高的縣級行政區(qū)。截至2014年底，章貢區(qū)全區(qū)總人口47.78萬人，其中60歲以上的老人8.84萬人，占總人數(shù)的17.75%，且平均以每年5%～6%的速度增長，所占人口比重越來越大。章貢區(qū)自2000年進入老齡化社會以來，老年人口數(shù)量不斷攀升，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老難以滿足章貢區(qū)養(yǎng)老需求，養(yǎng)老需求和供給矛盾日益凸顯。根據(jù)人口移位法預測，至2030年章貢區(qū)老齡人口約為16.3萬人，根據(jù)相同的推測方式可知，截至2030年，章貢區(qū)社區(qū)養(yǎng)老的老年人口數(shù)為9780人，社區(qū)養(yǎng)老機構需求數(shù)量為326個，床位數(shù)需求為7777個，由此可見，章貢區(qū)老年人口數(shù)量基數(shù)大、增速快，社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老的供需矛盾尤其突出。

2.2 贛州市章貢區(qū)居家養(yǎng)老基本情況

從運作方式來看，章貢區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老中心PPP項目采用的是建設-運營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）和委托運營（Operations &Maintenance， O&M）的融資建設模式。

PPP項目下的72個社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務中心（包括新建10個、改建62個養(yǎng)老服務中心）網(wǎng)點為章貢區(qū)下轄的4個街道、5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、75個社區(qū)、57個行政村60周歲以上的老年人提供托老所、社區(qū)日間照料、老年康復文體活動等社區(qū)養(yǎng)老服務和助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)、護理等社區(qū)居家養(yǎng)老服務。根據(jù)不同社區(qū)（村）老年人的實際需求，建立各有特色的居家養(yǎng)老服務中心，并且優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對象及低收入的高齡、獨居、失能等困難老人的服務需求。截至2017年2月，已建成并投入運營的社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心共計22個，但大多數(shù)網(wǎng)點仍不具備真正意義上的日間照料功能，在社區(qū)（村）居家養(yǎng)老方面尚處于起步階段。其中規(guī)模最大的、較為典型的三康廟社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心包括了全托和日托的日間照料功能、醫(yī)療保健功能、康復護理功能、文化娛樂功能、配餐服務功能、助浴助潔功能、老年產(chǎn)品體驗中心等。

3 贛州市章貢區(qū)PPP模式居家養(yǎng)老運行中存在的 問題

中國傳統(tǒng)的孝道文化是不可丟棄的，面對一個長壽社會，國情不允許照搬西方國家的機構養(yǎng)老模式，而我國老年人更傾向于“在家養(yǎng)老”。章貢區(qū)居家養(yǎng)老的創(chuàng)新之處就在于將PPP模式引入社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務中，把養(yǎng)老服務嵌入到老年人的身心、家庭、社區(qū)（村），經(jīng)過近幾年的努力初見成效，但還是面臨一些問題尚待解決。

3.1 社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務中心網(wǎng)點資金投入不足

章貢區(qū)居家養(yǎng)老服務中心PPP項目的資金來源包括、政府補貼、申請貸款、民間資本自籌以及用者付費。章貢區(qū)涉及改建和新建的網(wǎng)點數(shù)量之大，這些資金對于修建功能較為完善的居家養(yǎng)老服務設施并為老年人提供全方位的服務是不夠的。資金投入不足就會引發(fā)一系列問題：一是網(wǎng)點建設規(guī)模參差不齊。絕大多數(shù)服務中心的選址是以現(xiàn)房改造為主，靠近居民集中活動區(qū)域、交通較為便捷的低樓層區(qū)域，雖方便有需求的老人去服務中心活動，卻在一定程度上影響了網(wǎng)點所用地塊大小。例如，截至目前，三康廟社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心占地800m2，由現(xiàn)房改建，覆蓋人口約為6300人，老年人口500人左右，周圍社區(qū)較為集中；截至目前，大碼頭社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心占地500m2，同樣由現(xiàn)房改建，而此網(wǎng)點所覆蓋的人口約為11200人，老年人口達1120人左右。二是社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務中心網(wǎng)點服務設施的缺乏。雖然不同的網(wǎng)點會根據(jù)輻射范圍內(nèi)老人的需求重點突出有特色的服務項目，但是總體來看，大多數(shù)網(wǎng)點還不具備基本的日托功能或者全托功能，老年人運動康復器械也較為少見。

3.2 社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務隊伍人員數(shù)量不足，水平有限

每個網(wǎng)點所配備的服務人員較少，并且在專職服務人員中，持證養(yǎng)老護理人員占比偏少，年齡偏大，專業(yè)化水平有待提高。專業(yè)養(yǎng)老護理人才緊俏是全國范圍內(nèi)普遍存在的問題。該崗位的需求量持續(xù)增長，但是由于該崗位的工資水平和社會地位都不高，并且受傳統(tǒng)觀念的影響專業(yè)護理人才都不愿從事自己所學的工作，從而導致該崗位大多是文化程度不高，專業(yè)素養(yǎng)不夠的人員。

3.3 對居家養(yǎng)老服務的宣傳力度不夠，民眾中知曉度低

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，章貢區(qū)很多老人并不知道什么是社區(qū)（村）居家養(yǎng)老，也有很多老人不知道自己所在的社區(qū)（村）是否設有居家養(yǎng)老服務中心及服務中心的具體位置也不清楚。并且各網(wǎng)點對提供或協(xié)助提供的為老項目，即 “十助”服務（助餐、助潔、助浴、助醫(yī)、助急、助聊、助行、助樂、助安、助學）的宣傳，僅依靠給在網(wǎng)點的老人派發(fā)傳單和口頭介紹、工作人員給老人打電話推薦相關服務的方法，宣傳效果不大。宣傳力度不夠?qū)е戮W(wǎng)點的服務效率和利用率不高，網(wǎng)點不能發(fā)揮應有的服務功能，也不便于滿足老年人的個性化養(yǎng)老需求。

4 PPP模式應用于社區(qū)（村）居家養(yǎng)老的幾點 建議

4.1 完善PPP模式應用于居家養(yǎng)老的相關法律法規(guī)

政府與民間資本合作的PPP項目所涉及的法律法規(guī)包括相關法律、行政法規(guī)、行政規(guī)范性文件、部門規(guī)章、示范文本以及地方立法等。PPP模式要求政府實現(xiàn)從“經(jīng)營者”到“管理者”的轉(zhuǎn)變，所涉及的各個主體的權責關系紛繁復雜，這就更加體現(xiàn)出明確責權的重要性。但截至目前，江西省針對PPP的地方性法規(guī)欠缺，章貢區(qū)也沒有針對PPP的相關法規(guī)。章貢區(qū)政府要以國家頒布的關于政府與民間資本合作的相關法律法規(guī)為依據(jù)，規(guī)范相關購買流程。并且在合作期內(nèi)對項目公司的建設、運營和維護依法進行監(jiān)管。

4.2 提高養(yǎng)老服務團隊的職業(yè)素養(yǎng)

社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務需要大量的專業(yè)性技術人才，而章貢區(qū)社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務中心仍缺乏相關技術人才，尤其是養(yǎng)老護理人員的欠缺。要從發(fā)展護理人員的職業(yè)教育以及對護理人員的規(guī)范化培訓入手，依托當?shù)氐尼t(yī)科類大學或者其他大學的醫(yī)護類專業(yè)進行聯(lián)合培養(yǎng)，增加護理人才；區(qū)政府可以組織專業(yè)培訓，建立專門的培訓機構，對有上崗證的護理人員和還未取得上崗證的護理人員進行分類培訓，提高其護理能力。另外，應適當提高護理人員的收入水平和福利待遇，健全其保障制度，讓護理人員在工作上無后顧之憂。積極引導社會輿論，消除公眾對護理職業(yè)的偏見，為養(yǎng)老服務工作人員營造質(zhì)量高的工作和生活環(huán)境。

4.3 加大居家養(yǎng)老服務中心網(wǎng)點的宣傳力度

網(wǎng)點建設的初衷是覆蓋其輻射范圍內(nèi)的所有社區(qū)（村），但是實際上了解居家養(yǎng)老服務中心的老年人還不到一半。這就要求每一個網(wǎng)點要加強對社區(qū)（村）居民的宣傳力度。僅靠服務中心的工作人員向老人做宣傳既費時又耗力，所以應開展多種多樣的宣傳活動，充分發(fā)揮媒體的輿論作用，擴大社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心的知名度尤為重要?？梢岳弥驹刚哌@一資源，開設老年人免費課程，教授一些比較實用的生活技能、老年人喜聞樂見的文化知識以及老年護理保健知識等，還可以開展為老年人免費測量血壓、免費推拿按摩等活動。目的是讓更多的老年人信任社區(qū)（村）居家養(yǎng)老這一服務方式，愿意選擇居家養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老相結合的辦法安度晚年；同時也讓青壯年一代參與到照護老人的隊伍中，繼續(xù)把尊老敬老的優(yōu)良傳統(tǒng)發(fā)揚光大。

4.4 完善居家養(yǎng)老服務體系

將PPP項目應用于居家養(yǎng)老服務仍處于探索階段，運營管理機制還未成熟。由于章貢區(qū)的社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務中心PPP項目仍處于起步階段，還不能保證所有養(yǎng)老服務中心網(wǎng)點的正常運轉(zhuǎn)和為老年人提供高效的服務。應以建設相對完善的典型網(wǎng)點為參照，加強服務設施的建設，根據(jù)當?shù)鼐用竦男枨髞硗怀龇仗厣?，提高各個網(wǎng)點的養(yǎng)老服務功能；要加強社區(qū)（村）衛(wèi)生機構與養(yǎng)老服務中心網(wǎng)點的合作，促使網(wǎng)點與就近的社區(qū)（村）衛(wèi)生合作，簽訂相關合作協(xié)議，為網(wǎng)點提供專業(yè)的醫(yī)療技術服務。

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