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濰坊市集體林權(quán)制度改革中林農(nóng)權(quán)益保護(hù)研究

2018-05-14 17:05王子敏張晉觀王子赟郭燕茹
關(guān)鍵詞:林農(nóng)濰坊市權(quán)益

王子敏 張晉觀 王子赟 郭燕茹

[摘要]集體林權(quán)制度改革賦予林農(nóng)以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林木所有權(quán)、處置權(quán)以及收益權(quán),通過(guò)對(duì)山東省濰坊市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研,介紹了在集體林權(quán)制度改革中,濰坊市林農(nóng)權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀,并深入分析了集體林權(quán)制度改革中林農(nóng)權(quán)益保護(hù)所存在的問(wèn)題及其原因,最后提出了完善林農(nóng)權(quán)益保護(hù)的相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]濰坊市;集體林權(quán)制度改革;林農(nóng);權(quán)益

[中圖分類(lèi)號(hào)]D912.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 引言

國(guó)家通過(guò)集體林權(quán)制度改革,給予林農(nóng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林木所有權(quán)等法定權(quán)利,這是推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措,其旨在通過(guò)改變林地的權(quán)屬關(guān)系,以保障林農(nóng)的各項(xiàng)權(quán)利,最終促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。濰坊市緊跟山東省集體林權(quán)制度改革的步伐,對(duì)林業(yè)進(jìn)行了一次重大的改革,目前,已經(jīng)取得一定成就,但同時(shí)也帶來(lái)了林農(nóng)權(quán)益保障等問(wèn)題。這些都影響著林農(nóng)保護(hù)林業(yè)資源的積極性和主動(dòng)性。筆者通過(guò)在濰坊市展開(kāi)規(guī)模性摸底和實(shí)際情況調(diào)查分析,了解了現(xiàn)階段集體林權(quán)制度改革中濰坊市林農(nóng)權(quán)益的保護(hù)現(xiàn)狀,指出濰坊市集體林權(quán)制度改革中有關(guān)林農(nóng)權(quán)益保障中存在的問(wèn)題,并針對(duì)問(wèn)題提出了有效的建議。

2 濰坊市集體林權(quán)制度改革中林農(nóng)權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)

2.1 濰坊市集體林權(quán)制度改革的概況

2008年,中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》,濰坊市市委、市政府為貫徹落實(shí)中央的意見(jiàn)精神,于2009年發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)和深化集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》,并且結(jié)合實(shí)際,向市內(nèi)各縣市區(qū)人民政府及有關(guān)部門(mén)印發(fā)了《濰坊市集體林權(quán)制度改革工作方案》,制定了“分步實(shí)施,依次推進(jìn)”的集體林權(quán)制度改革方案。縱觀改革過(guò)程,濰坊市于2009年,在高密市和臨朐縣先行試點(diǎn),并于年底前完成了改革任務(wù);2010年,在全市28個(gè)縣區(qū)展開(kāi)了林改工作,年底基本完成了明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶(hù)的改革任務(wù),確權(quán)發(fā)證率達(dá)到了95%以上;后期,濰坊市政府以進(jìn)一步完善配套措施,實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理為目標(biāo),逐步形成了促使集體林業(yè)良性發(fā)展的機(jī)制,在實(shí)現(xiàn)資源持續(xù)增長(zhǎng)、農(nóng)民大幅增收、生態(tài)全面改善、林區(qū)和諧發(fā)展的目標(biāo)上穩(wěn)步向前。

濰坊市政府不斷深化市內(nèi)林權(quán)改革,指導(dǎo)建立了6家林權(quán)管理服務(wù)中心;完成67起貸款,貸款金額總數(shù)達(dá)到1890萬(wàn)元;建立了6家首批省林業(yè)專(zhuān)業(yè)示范合作社;9處國(guó)有生態(tài)公益型林場(chǎng)。從總體來(lái)看,濰坊市已全面完成主體改革任務(wù),市內(nèi)林業(yè)發(fā)展活力得到了顯著增強(qiáng),通過(guò)林改,林農(nóng)造林的積極性得到大幅提高,農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定性得到增強(qiáng)。

2.2 濰坊市林農(nóng)權(quán)益保護(hù)的狀況

2016年2月,筆者通過(guò)采用問(wèn)卷法與訪談法,對(duì)濰坊市的部分縣區(qū)進(jìn)行了走訪調(diào)研,調(diào)研以對(duì)林農(nóng)進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查和對(duì)各區(qū)縣的林業(yè)局相關(guān)人員進(jìn)行訪談為主。在調(diào)研中,發(fā)放了90份調(diào)查問(wèn)卷,收回問(wèn)卷90份,有效問(wèn)卷90份。具體調(diào)研的內(nèi)容主要從以下四個(gè)方面展開(kāi):①林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)。自2009年啟動(dòng)集體林權(quán)制度改革工作以來(lái),濰坊市共確權(quán)林地14.28萬(wàn)hm2,發(fā)放林權(quán)證4.7萬(wàn)本,隨著勘界確權(quán)、建檔發(fā)證工作的完成,全市目前基本完成了林改任務(wù),經(jīng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,濰坊市各縣、區(qū)的各自確權(quán)率已達(dá)95%以上。大部分的集體林地實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)到戶(hù),基本上保證了林農(nóng)對(duì)林地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和對(duì)林木的所有權(quán)。但是林農(nóng)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定程度上受到了國(guó)家對(duì)商品林采伐限額的制約。②處置權(quán)。濰坊市成立了林權(quán)管理服務(wù)中心,設(shè)置了關(guān)于對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)的相關(guān)職能。但是,仍然缺少規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序,這使得林農(nóng)的林權(quán)流轉(zhuǎn)程序?qū)嶋H上缺少服務(wù)中心的操作,從而其權(quán)益無(wú)法得到切實(shí)的保障。③收益權(quán)。經(jīng)過(guò)林改,林農(nóng)獲得了對(duì)林地的經(jīng)營(yíng)權(quán),相應(yīng)地,其收益也隨之增加。但是,在實(shí)際操作過(guò)程之中,林農(nóng)普遍反映公益生態(tài)效益的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低,再加之上述所說(shuō)的林權(quán)流轉(zhuǎn)程序不夠完善的問(wèn)題,因此,林農(nóng)增加收益的效果也在大打折扣。④民主參與權(quán)。根據(jù)濰坊市《關(guān)于全面推進(jìn)和深化集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》要求,集體所有的用材林、經(jīng)濟(jì)林和宜林地應(yīng)當(dāng)落實(shí)承包經(jīng)營(yíng)主體,并且須經(jīng)2/3以上的村民代表大會(huì)代表同意;再者,林權(quán)內(nèi)容在本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公示。通過(guò)對(duì)63戶(hù)林農(nóng)自身的調(diào)研分析,對(duì)上述規(guī)范了解的有57戶(hù)(90.5%),不了解的有6戶(hù)農(nóng)(9.5%)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,雖然對(duì)于規(guī)范知情的林農(nóng)有大多數(shù),但還是存在部分林農(nóng)不知情的情況,且部分林農(nóng)并沒(méi)有合理行使民主參與權(quán)。

3 濰坊市集體林權(quán)制度改革中林農(nóng)權(quán)益保護(hù)的問(wèn)

題分析

3.1 部分林農(nóng)林地產(chǎn)權(quán)界定不明晰

根據(jù)調(diào)研,濰坊市林地情況復(fù)雜,存在大山少林,小山多林的情況,土地的肥沃和富饒程度也影響到林木的生長(zhǎng)狀況,部分地區(qū)存在較多無(wú)人管理的野山,對(duì)這些無(wú)人管理的林木的產(chǎn)權(quán)界定不明確,集體組織享有林地所有權(quán),通過(guò)家庭承包的方式落實(shí)到集體組織中的農(nóng)戶(hù)中的林地目前沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)劃分,農(nóng)民對(duì)自己享有的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)的具體范圍尚未界定清楚,因此存在產(chǎn)權(quán)界定不明晰的問(wèn)題。

此外,林農(nóng)的法律意識(shí)淡薄。在集體林權(quán)制度改革中,常會(huì)出現(xiàn)分給農(nóng)民的林地被他人侵占,或者辛勤勞作的樹(shù)木被他人亂砍亂伐的現(xiàn)象,由于農(nóng)民缺乏運(yùn)用法律進(jìn)行維權(quán)的意識(shí),因此默許他人侵占自己的林地,導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)林地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)無(wú)法切實(shí)履行,產(chǎn)權(quán)如同虛設(shè)。

另外,國(guó)家目前對(duì)于林地和林木的劃分標(biāo)準(zhǔn)不明確,缺乏具體統(tǒng)一的劃分標(biāo)準(zhǔn)。集體組織將林地分給農(nóng)民時(shí)的衡量標(biāo)準(zhǔn)難以確定,因此均山到戶(hù)的政策難以實(shí)現(xiàn),農(nóng)民對(duì)于自己的林地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)也無(wú)法界定清楚。

3.2 部分林農(nóng)的林權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范

調(diào)研發(fā)現(xiàn),濰坊市目前有關(guān)林地流轉(zhuǎn)的管理辦法和相關(guān)政策法規(guī)不完善,因此在集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中出現(xiàn)了許多有待規(guī)范的現(xiàn)象。比如,林農(nóng)在辦理林權(quán)抵押進(jìn)行信貸融資時(shí)往往被銀行拒絕,由于相應(yīng)的林地流轉(zhuǎn)管理辦法缺乏可操作性使得銀行工作人員難以進(jìn)行業(yè)務(wù)辦理,此外由于農(nóng)民法律意識(shí)的欠缺,在進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)尚未簽訂書(shū)面合同,導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)法獲得集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的利益,還會(huì)造成林地被砍伐從而改變林地用途的行為。

另外,流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)尚不完善。目前濰坊市大多數(shù)縣尚未建設(shè)產(chǎn)權(quán)交易中心,直接導(dǎo)致農(nóng)民缺乏進(jìn)行集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的交易平臺(tái),流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善也是我國(guó)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度不健全的重要表現(xiàn)。此外,由于農(nóng)民的知識(shí)水平有限,對(duì)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中需要準(zhǔn)備的材料以及注意事項(xiàng)不明確,目前濰坊市缺乏林權(quán)流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu),使得農(nóng)民依自身能力對(duì)其林地和林木的評(píng)估會(huì)發(fā)生偏差,導(dǎo)致農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的流失。

3.3 集體林業(yè)社會(huì)化服務(wù)欠缺

通過(guò)調(diào)研,在整個(gè)山東省內(nèi),濰坊市的集體組織中的林業(yè)站基礎(chǔ)設(shè)施匱乏,技術(shù)力量薄弱,無(wú)法為農(nóng)民提供足夠的技術(shù)支持,林農(nóng)對(duì)樹(shù)苗的選取、種植乃至病蟲(chóng)防護(hù)等方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)少之又少,對(duì)專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)也缺乏相應(yīng)的財(cái)政支持,國(guó)家這種對(duì)林農(nóng)社會(huì)服務(wù)的匱乏是進(jìn)行集體林權(quán)改革中的障礙因素,也會(huì)使林農(nóng)付出勞作后得不到回報(bào),有損林農(nóng)的積極性。此外,目前濰坊市對(duì)林地和林木的財(cái)政支持相對(duì)匱乏,集體組織乃至農(nóng)民個(gè)人無(wú)法改善林地的天然情況,需要國(guó)家進(jìn)行財(cái)政支持,保持林地林木的生長(zhǎng)能力。

4 濰坊市集體林權(quán)制度改革中林農(nóng)權(quán)益保護(hù)的建

4.1 進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán),分包到戶(hù)

首先,濰坊市林業(yè)部門(mén)要制定嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn),在綜合考量林地的地形、土壤的富饒程度、地少林多、地多林少的情況和周?chē)h(huán)境的惡劣程度等方面的基礎(chǔ)上,寬嚴(yán)相濟(jì),合理地為林農(nóng)劃分林地的范圍,確定產(chǎn)權(quán)主體。其次,相關(guān)縣級(jí)林業(yè)部門(mén)要進(jìn)行實(shí)地勘界、進(jìn)行林地的摸底調(diào)查,在了解林地的現(xiàn)實(shí)情況后對(duì)林地進(jìn)行劃分,并發(fā)放全國(guó)統(tǒng)一的林權(quán)證書(shū),與林農(nóng)簽訂書(shū)面的林地承包合同以應(yīng)對(duì)以后出現(xiàn)的林權(quán)糾紛。再次,設(shè)立林農(nóng)糾紛調(diào)解處。由于林農(nóng)與林木企業(yè)和政府官員相比處于劣勢(shì)地位,即便林農(nóng)拿出相關(guān)的林權(quán)證書(shū)和林地承包合同也無(wú)法抵抗村干部的威脅和林木企業(yè)的勢(shì)力,最終林權(quán)糾紛不斷,林農(nóng)的權(quán)益得不到維護(hù),因此,應(yīng)設(shè)立林農(nóng)糾紛調(diào)解處,解決林農(nóng)的權(quán)屬糾紛。另外,節(jié)省國(guó)家資源和減少不必要的糾紛還要對(duì)不合理?yè)p害林農(nóng)合法權(quán)益的干部和企業(yè)制定強(qiáng)有力的懲罰措施,切實(shí)地維護(hù)林農(nóng)的合法權(quán)益。

4.2 健全林權(quán)流轉(zhuǎn)制度

建立完善的林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制,規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn),可以減少林農(nóng)糾紛,防止對(duì)國(guó)家林業(yè)資源的浪費(fèi)。首先,國(guó)家要對(duì)林農(nóng)進(jìn)行權(quán)利意識(shí)教育,加強(qiáng)林農(nóng)的林權(quán)保護(hù)意識(shí),由于林農(nóng)的知識(shí)水平有限,所以在進(jìn)行林權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)多采用口頭約定的形式,以致出現(xiàn)糾紛時(shí)缺乏證據(jù)百口莫辯,林農(nóng)的權(quán)利受損。其次,設(shè)立產(chǎn)權(quán)交易中心,構(gòu)建信息平臺(tái),健全配套設(shè)施和管理制度,以合法正當(dāng)?shù)某绦蜻M(jìn)行林權(quán)流轉(zhuǎn),使林農(nóng)不僅熟悉了土地流轉(zhuǎn)的程序而且還獲得了產(chǎn)權(quán)交易中心的林權(quán)流轉(zhuǎn)公證,以維護(hù)自己的合法權(quán)益。最后,增設(shè)林權(quán)流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu),為林農(nóng)提供林地評(píng)估、咨詢(xún)、報(bào)價(jià)等服務(wù)。由于農(nóng)民的知識(shí)水平有限,對(duì)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中需要準(zhǔn)備的材料以及注意事項(xiàng)不明確,因而在進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)常常處于不利地位。流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的存在,可以為林農(nóng)提供一個(gè)合理的流轉(zhuǎn)價(jià)格,以防止林農(nóng)自有財(cái)產(chǎn)的損失。

4.3 完善集體林業(yè)的社會(huì)化服務(wù)建設(shè)

林權(quán)改革是推動(dòng)林業(yè)轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)新的舉措,所以要建立完善的社會(huì)化服務(wù)來(lái)配合林權(quán)改革的進(jìn)行。首先,培養(yǎng)和招收了解集體林權(quán)改革的人才,國(guó)家要給予其相應(yīng)的優(yōu)惠政策和福利,在村委會(huì)定期開(kāi)展林權(quán)改革教育,及時(shí)向林農(nóng)告知國(guó)家的最新政策、林地經(jīng)營(yíng)時(shí)應(yīng)注意的問(wèn)題、在進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)要進(jìn)行的步驟和陷阱。其次要推進(jìn)林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作組織建設(shè),系統(tǒng)化的為維護(hù)林農(nóng)權(quán)利提供保障,定期對(duì)林農(nóng)進(jìn)行林業(yè)方面的知識(shí)技能培訓(xùn),比如:對(duì)森林火災(zāi)的防治、對(duì)林木的培育與維護(hù)、對(duì)林木病蟲(chóng)害的防治以及林木成熟之后如何更好的處置資源增加林農(nóng)收入等方面,以解決集體林權(quán)經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的各種問(wèn)題,為向現(xiàn)代林業(yè)的轉(zhuǎn)型打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。此外,濰坊市政府要加大對(duì)林地和林木的財(cái)政支持,增加對(duì)林地和林木補(bǔ)償和保護(hù)經(jīng)費(fèi)。只有得到了國(guó)家的財(cái)政支持,增加了林地林木的經(jīng)費(fèi),才能夠調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,增加農(nóng)民收入,實(shí)現(xiàn)財(cái)富增加與生態(tài)優(yōu)化的和諧統(tǒng)一。

4.4 規(guī)范政府行為,建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制,保障林農(nóng)的參與

權(quán)和知情權(quán)

調(diào)研中發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的腐敗是林農(nóng)權(quán)益喪失的主要絆腳石,某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與企業(yè)一起,在侵犯林農(nóng)知情權(quán)的情況下,私自對(duì)林地進(jìn)行采伐利用,致使林農(nóng)的私人財(cái)產(chǎn)喪失。所以不僅要保障林農(nóng)獲得林權(quán),還要制定嚴(yán)格的防腐懲戒措施,避免因政府的腐敗而使林農(nóng)獲得不公正的待遇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還要保障林農(nóng)的參與權(quán)和知情權(quán),完善村務(wù)信息公開(kāi)制度和政府工作的透明制度,提供更多的民意溝通表達(dá)的機(jī)會(huì),與林農(nóng)協(xié)商解決林地問(wèn)題,擴(kuò)大林農(nóng)的參與渠道,倡導(dǎo)積極參與和集體利益密切相關(guān)的事物,激發(fā)林農(nóng)的參與熱情。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 謝屹.集體林權(quán)制度改革中的林地林木流轉(zhuǎn)研究[M].北京:中國(guó)林業(yè)出版社,2009.

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