史海威 李學(xué)雄

近年來(lái)，長(zhǎng)沙縣作為全國(guó)18個(gè)改革開(kāi)放典型地區(qū)之一，緊密結(jié)合縣域改革發(fā)展實(shí)際，在全省率先探索行政執(zhí)法體制改革，構(gòu)建起“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效”的行政執(zhí)法體制，實(shí)現(xiàn)了由“九龍治水”向“一龍管水”，“單一領(lǐng)域”向“全域覆蓋”，“分散交叉”向“集中統(tǒng)一”的嬗變，形成了1>23的聚合效應(yīng)，探索出了一條符合實(shí)際、富有特色的綜合行政執(zhí)法改革之路，形成了可復(fù)制可推廣的“長(zhǎng)沙縣范本”。

做法一：整合資源，減少層次，破解執(zhí)法力量“碎片化”難題

改革前，長(zhǎng)沙縣具有行政執(zhí)法職能的機(jī)構(gòu)40家，23家涉改單位中，17家成立了專(zhuān)門(mén)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，存在執(zhí)法主體多、職權(quán)分散、執(zhí)法交叉、多頭管理等難題。針對(duì)多年來(lái)存在的這些執(zhí)法頑疾，長(zhǎng)沙縣按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，全面整合公共衛(wèi)生、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、城市管理等23個(gè)領(lǐng)域行政執(zhí)法職能職責(zé)，組建湖南首個(gè)縣級(jí)綜合行政執(zhí)法局，集中行使1517項(xiàng)行政處罰權(quán)，構(gòu)建起“全天候、無(wú)縫隙”的執(zhí)法監(jiān)管工作新格局，有效解決了執(zhí)法力量“碎片化”問(wèn)題。實(shí)踐證明，長(zhǎng)沙縣綜合行政執(zhí)法改革不僅實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)整合的“物理變化”，而且改變了以往多頭管理、推諉扯皮的現(xiàn)象，產(chǎn)生了執(zhí)法效能提升的“化學(xué)反應(yīng)”。比如，2018年4月在對(duì)一家物流公司執(zhí)法檢查中，共查出違法運(yùn)輸危險(xiǎn)貨物、擅自從事貨運(yùn)站場(chǎng)經(jīng)營(yíng)、違章建筑、違法存儲(chǔ)危險(xiǎn)貨物等4個(gè)不同領(lǐng)域的違法行為，而改革前需交通、城管、安監(jiān)等3個(gè)職能部門(mén)分別進(jìn)行執(zhí)法，成立執(zhí)法局后一次執(zhí)法進(jìn)行了全部查處，實(shí)現(xiàn)了由過(guò)去“九龍治水”向“一支隊(duì)伍管全部”的轉(zhuǎn)變。

做法二：健全體系，下沉力量，破解執(zhí)法監(jiān)管“盲區(qū)化”難題

“當(dāng)青蛙在田里的時(shí)候，它歸農(nóng)業(yè)部門(mén)管；跳進(jìn)水里，就由水務(wù)部門(mén)管；跑到山上，變成林業(yè)部門(mén)管；被賣(mài)到了菜市場(chǎng)，成了工商部門(mén)管；放在大街上賣(mài)，又成了城管部門(mén)管。結(jié)果到頭來(lái)誰(shuí)都管不好。”這是多年來(lái)分散執(zhí)法弊端的生動(dòng)寫(xiě)照。改革前，由于力量分散、職責(zé)邊界不明，時(shí)常出現(xiàn)“都管都不管”“聽(tīng)得到、查不了、管不到”等問(wèn)題，尤其是與民生息息相關(guān)的監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域，如違法建筑、食品安全、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等，群眾對(duì)行政執(zhí)法滿(mǎn)意率低，執(zhí)法威信大打折扣。長(zhǎng)沙縣按照“社會(huì)治理重心向基層下移”的總體思路，對(duì)全縣行政執(zhí)法力量進(jìn)行了重新優(yōu)化組合，將全局90%以上的執(zhí)法力量下沉到工作一線(xiàn)，構(gòu)建了“縣級(jí)層面7個(gè)專(zhuān)業(yè)分局+鎮(zhèn)街層面10個(gè)屬地分局+11個(gè)鎮(zhèn)街執(zhí)法中隊(duì)（檢查站點(diǎn)）”的監(jiān)管架構(gòu)，打造縣域“20分鐘24小時(shí)”執(zhí)法圈，即全縣任何一個(gè)鎮(zhèn)街任何一個(gè)時(shí)段接到行政違法線(xiàn)索舉報(bào)，執(zhí)法人員均能在20分鐘內(nèi)迅速趕到現(xiàn)場(chǎng)處置，確保了群眾投訴舉報(bào)第一時(shí)間得到回應(yīng)處置，切實(shí)解決了改革前基層“看得見(jiàn)、管不著”，職能部門(mén)“管得著、看不見(jiàn)”等突出問(wèn)題。比如，過(guò)去非法加油車(chē)、私設(shè)加油罐的違法行為在城郊接合部時(shí)有發(fā)生，執(zhí)法監(jiān)管涉及商務(wù)、消防、安監(jiān)、發(fā)改等多個(gè)職能部門(mén)，基層政府缺乏執(zhí)法權(quán)，多年來(lái)一直處于執(zhí)法監(jiān)管盲區(qū)。行政執(zhí)法局成立后，開(kāi)展了為期6個(gè)月的成品油市場(chǎng)專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)，依法立案81起，取締私設(shè)加油罐27處，有效規(guī)范了成品油市場(chǎng)秩序，消除了潛伏在群眾身邊的重大安全隱患，提升了群眾安全感和滿(mǎn)意度。

做法三：規(guī)范隊(duì)伍，科學(xué)管理，破解執(zhí)法行為“隨意化”難題

針對(duì)過(guò)去行政執(zhí)法實(shí)踐中，因?qū)π姓?zhí)法程序重視不夠，容易造成群眾利益受損的問(wèn)題，長(zhǎng)沙縣綜合施策，在執(zhí)法辦案、隊(duì)伍管理、執(zhí)法資源上做到規(guī)范化、精細(xì)化、共享化。一是辦案規(guī)范化。嚴(yán)格實(shí)行執(zhí)法車(chē)輛、執(zhí)法文書(shū)、執(zhí)法證件、執(zhí)法服裝“四統(tǒng)一”和集中辦公、集中執(zhí)法、集中審批、集中培訓(xùn)“四集中”。統(tǒng)一配備執(zhí)法通和全能執(zhí)法終端，實(shí)現(xiàn)“全過(guò)程留痕可回溯管理”；建立“法律顧問(wèn)團(tuán)+專(zhuān)業(yè)法制員”的法制審核團(tuán)，從立案到結(jié)案層層審核，并對(duì)辦案全程錄音錄像；在全省率先落實(shí)行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過(guò)程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核“三項(xiàng)制度”。執(zhí)法局成立以來(lái)共查處1.5萬(wàn)起案件，受理34件行政復(fù)議和訴訟，未發(fā)生一起在行政復(fù)議中被撤銷(xiāo)或敗訴的案件。二是管理精細(xì)化。開(kāi)發(fā)政工人事管理系統(tǒng)，以大數(shù)據(jù)方式服務(wù)干部選拔任用；開(kāi)發(fā)智能車(chē)鑰匙管理系統(tǒng)，對(duì)全局所有執(zhí)法車(chē)輛使用實(shí)行精準(zhǔn)管理；開(kāi)發(fā)人臉識(shí)別日?？记诠芾硐到y(tǒng)，對(duì)人員出勤、巡查執(zhí)法等情況進(jìn)行精準(zhǔn)考核。三是資源共享化。開(kāi)發(fā)全省首個(gè)具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的縣級(jí)行政執(zhí)法綜合管理服務(wù)平臺(tái)，將縣域內(nèi)的平安城市、治超站點(diǎn)、環(huán)保水務(wù)等視頻資源統(tǒng)一接入平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了重點(diǎn)領(lǐng)域、重要區(qū)域24小時(shí)在線(xiàn)監(jiān)管，有效助推全縣“智慧城市”建設(shè)；全面整合原數(shù)字化城管、大數(shù)據(jù)管理局等信息平臺(tái)資源，打造了一個(gè)集視頻調(diào)度、數(shù)據(jù)分析、信息互通等功能于一體的大數(shù)據(jù)管理服務(wù)平臺(tái)，通過(guò)處罰信息及信用信息共享互換，有效助推全縣社會(huì)信用體系建設(shè)。

做法四：健全機(jī)制，協(xié)同共進(jìn)，破解行政執(zhí)法“單一化”難題

權(quán)限不清、監(jiān)管不明、各執(zhí)一塊，是縣域行政執(zhí)法體制面臨的共性問(wèn)題。長(zhǎng)沙縣建立健全行政執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議、行政執(zhí)法監(jiān)督等機(jī)制，從縣級(jí)層面及時(shí)協(xié)調(diào)解決改革推進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題。制定出臺(tái)《日常監(jiān)管事項(xiàng)清單》《長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，進(jìn)一步明確行政執(zhí)法權(quán)責(zé)邊界，避免行政執(zhí)法工作銜接出現(xiàn)職責(zé)界定不清等問(wèn)題，從制度層面確保了“管罰分離”。積極探索行政執(zhí)法協(xié)同推進(jìn)工作機(jī)制，強(qiáng)化部門(mén)協(xié)作，創(chuàng)新推出“亭長(zhǎng)制”“體驗(yàn)式城管”“錯(cuò)時(shí)執(zhí)法”等系列舉措，著力構(gòu)建資源共享、信息互通、協(xié)作通暢的工作格局。比如，設(shè)立公安、檢察部門(mén)駐行政執(zhí)法局工作聯(lián)絡(luò)室，制定《行政執(zhí)法案件移送制度》，有效實(shí)現(xiàn)了行政執(zhí)法與刑事司法的高效銜接。再如，執(zhí)法局與公安交警建立的聯(lián)合辦公模式，對(duì)不安全駕駛、無(wú)證駕駛、酒駕、超載超限等違法行為實(shí)行一次檢查全面體檢，執(zhí)法效率大幅提升，道路違法行為大幅下降。理順行政執(zhí)法體制機(jī)制，大力提升行政執(zhí)法和行政管理的協(xié)同性。2016年以來(lái)，長(zhǎng)沙縣執(zhí)法局共接收涉改職能部門(mén)日常監(jiān)管中移送的案件線(xiàn)索4517起，立案4695件。涉改職能部門(mén)根據(jù)行政執(zhí)法局反饋的處罰信息，停辦、吊銷(xiāo)渣土運(yùn)輸許可證、道路運(yùn)輸營(yíng)運(yùn)證等行政審批、許可1059次。

長(zhǎng)沙縣綜合行政執(zhí)法體制改革的探索與實(shí)踐，為深化行政執(zhí)法體制改革提供了新樣本，其理念、做法、經(jīng)驗(yàn)為我們深入推進(jìn)改革提供了有益啟示。

一是改革要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，不能為改革而改革。習(xí)近平總書(shū)記指出：“改革是由問(wèn)題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問(wèn)題中而深化。”瞄準(zhǔn)問(wèn)題推改革，防止改革“空轉(zhuǎn)打滑”，是全面深化改革必須堅(jiān)持的重要方法。長(zhǎng)沙縣綜合行政執(zhí)法體制改革，著眼于執(zhí)法力量“碎片化”、執(zhí)法監(jiān)管“盲區(qū)化”、執(zhí)法行為“隨意化”、行政執(zhí)法“單一化”等突出問(wèn)題，有針對(duì)性地一一破解，形成了解決問(wèn)題的新體制新機(jī)制，不斷將改革推向縱深。

二是改革要吃透中央精神，找到廣闊空間。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，必須準(zhǔn)確把握中央精神，把握全面深化改革總要求。中央精神是推進(jìn)改革的“指南針”“定盤(pán)星”，只有弄清吃透，在改革的頂線(xiàn)與底線(xiàn)之間的廣闊空間放手作為，才能既成事，又不出事。長(zhǎng)沙縣緊扣中央有關(guān)行政執(zhí)法體制改革精神，按照中央確定的改革主體框架，大膽推進(jìn)行政綜合執(zhí)法體制改革，一舉解決了多年來(lái)困擾行政執(zhí)法的頑癥難疾。

三是改革要樹(shù)立系統(tǒng)思維，不能頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，統(tǒng)籌推進(jìn)重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革?！遍L(zhǎng)沙縣始終將頂層設(shè)計(jì)放在重要位置，行政執(zhí)法改革伊始，就邀請(qǐng)法律專(zhuān)家、涉改單位、基層群眾等不同群體對(duì)改革方案進(jìn)行多次論證和反復(fù)驗(yàn)證，堅(jiān)持統(tǒng)籌謀劃，匯聚各方智慧，確保了各階段改革相互促進(jìn)，協(xié)同推進(jìn)。

四是改革要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不能背離改革初衷。習(xí)近平總書(shū)記指出：“改革發(fā)展搞得成功不成功，最終的判斷標(biāo)準(zhǔn)是人民是不是共同享受到了改革發(fā)展成果?！遍L(zhǎng)沙縣緊緊圍繞人民群眾反映強(qiáng)烈的環(huán)境保護(hù)、噪音擾民、違章建筑、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的執(zhí)法難題持續(xù)發(fā)力，切實(shí)維護(hù)好廣大人民群眾切身利益，真正做到群眾有所呼執(zhí)法有所應(yīng)，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。