曹華

為了貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于加強(qiáng)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的部署要求，2017年12月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況的制度的意見》，就國務(wù)院向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況的重要意義、基本原則、報(bào)告方式、審議程序、組織保障等作出了明確規(guī)定，并要求縣級(jí)以上地方根據(jù)本地實(shí)際情況，建立政府向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度。

近年來，重慶市人大常委會(huì)高度重視發(fā)揮國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。2015年5月，市四屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議聽取和審議了市人民政府《關(guān)于市屬國有重點(diǎn)企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理情況的報(bào)告》。同年7月，市人大常委會(huì)辦公廳向市政府辦公廳印送了市人大常委會(huì)對(duì)該報(bào)告的審議意見。同年12月，市四屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議聽取了市政府關(guān)于《重慶市人大常委會(huì)對(duì)〈市人民政府關(guān)于市屬國有重點(diǎn)企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理情況的報(bào)告〉的審議意見》研究處理情況的報(bào)告。上述實(shí)踐，為重慶市建立政府向人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度打下了基礎(chǔ)。筆者通過對(duì)市人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能和市政府國有資產(chǎn)管理情況的調(diào)查研究，認(rèn)為在建立政府向人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度中，須把握以下五個(gè)要點(diǎn)。

堅(jiān)定方向，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

從中央到地方建立政府向人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度，是黨中央加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理和治理的重要決策部署，對(duì)于鞏固和發(fā)展中國特色社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度、管好人民共同財(cái)富、加強(qiáng)人大依法履職具有重要意義。

意見體現(xiàn)了黨中央對(duì)加強(qiáng)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督的高度重視。目前，重慶市正在加快制定市政府向市人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的實(shí)施意見。建議市人大常委會(huì)在深入調(diào)研、充分征求各方意見的基礎(chǔ)上，形成實(shí)施意見代擬稿，經(jīng)市委常委會(huì)審議通過后印發(fā)。實(shí)施意見應(yīng)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持堅(jiān)定正確的政治方向，緊緊圍繞全市工作大局，認(rèn)真落實(shí)中央和市委關(guān)于國有資產(chǎn)的重大決策部署，建立市委對(duì)市政府向市人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況工作的直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。實(shí)施意見中應(yīng)明確規(guī)定，每年報(bào)告的計(jì)劃議題、聽取審議報(bào)告的情況以及報(bào)告中的重大事項(xiàng)，市人大常委會(huì)應(yīng)及時(shí)向市委請(qǐng)示匯報(bào)。市委關(guān)于國有資產(chǎn)管理情況報(bào)告的指示意見，市人大常委會(huì)、市政府及其有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)傳達(dá)貫徹，確保市委決策部署得以有效執(zhí)行。

著眼全面，力求摸清家底

截至2016年底，全市國有企業(yè)資產(chǎn)總額5.5萬億元，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額468億元，上繳稅費(fèi)達(dá)442億元。由于長(zhǎng)期以來，全市國有資產(chǎn)管理采取“多頭模式”，國有資產(chǎn)管理職能分散在多個(gè)部門。譬如，經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)由國資委監(jiān)管，非經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)由機(jī)關(guān)事務(wù)局等部門監(jiān)管，自然資源的監(jiān)管權(quán)則分散在國土、水利、林業(yè)等部門。由于各部門管理目標(biāo)、方式不同，缺乏統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，造成了全市國有資產(chǎn)存在底數(shù)不夠清楚、管理不夠公開透明、信息不對(duì)稱等問題，客觀上加大了國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)，限制了人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。

建立政府向人大報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況的長(zhǎng)效機(jī)制，將有助于督促市政府捋清全市各類國有資產(chǎn)，徹底摸清全市國有資產(chǎn)家底。市政府要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，立足各部門國有資產(chǎn)管理水平參差不齊、會(huì)計(jì)統(tǒng)計(jì)等基礎(chǔ)工作薄弱的實(shí)際，提出實(shí)事求是、分類施策、先易后難、循序漸進(jìn)的工作方針，對(duì)全市各類國有資產(chǎn)進(jìn)行全面清理、徹底摸查。建議由市財(cái)政牽頭，將所有類型的地方國有資產(chǎn)納入清核范圍，建立我市國有資產(chǎn)分類臺(tái)賬、綜合底賬，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)管的全口徑、全覆蓋。

立足實(shí)際，突出審議重點(diǎn)

市政府向市人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況要抓住關(guān)鍵、突出重點(diǎn)，突出不同類型地方國有資產(chǎn)的特點(diǎn)。對(duì)于企業(yè)國有資產(chǎn)，除了報(bào)告總體資產(chǎn)負(fù)債，國有資本投向、布局和風(fēng)險(xiǎn)控制等基本情況外，建議在報(bào)告中重點(diǎn)披露國有資產(chǎn)重大投資項(xiàng)目的績(jī)效水平，國有資本預(yù)算考核制度，收益收繳比例和使用辦法，市屬重點(diǎn)國有企業(yè)、功能性平臺(tái)公司運(yùn)行，重點(diǎn)企業(yè)的債務(wù)重組、資本重組和經(jīng)營(yíng)層重組，PPP項(xiàng)目推進(jìn)等情況。針對(duì)目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在的國有資產(chǎn)性質(zhì)難辨別、管理機(jī)構(gòu)分工模糊、內(nèi)控機(jī)制不健全、單位間缺乏資源共享機(jī)制等問題，建議重點(diǎn)報(bào)告行政事業(yè)單位資產(chǎn)負(fù)債總量，管理制度的建立和實(shí)施，無形資產(chǎn)管理措施，資產(chǎn)配置、使用、處置和效益，推進(jìn)管理體制機(jī)制改革等情況進(jìn)行報(bào)告。針對(duì)資源類國有資產(chǎn)所有權(quán)主體不完全明晰、市場(chǎng)準(zhǔn)價(jià)體系不健全、運(yùn)行效率低下、易受到掠奪性開發(fā)、流失嚴(yán)重等現(xiàn)實(shí)問題，建議重點(diǎn)報(bào)告資源類國有資產(chǎn)總量、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等相關(guān)重大制度建設(shè)、自然資源保護(hù)與利用等情況。

市人大常委會(huì)在聽取和審議報(bào)告中應(yīng)有針對(duì)性地關(guān)注以下幾方面問題：一是貫徹落實(shí)中央和市委有關(guān)國有資產(chǎn)重大決策部署和方針政策，市政府及有關(guān)部門在完善國有資產(chǎn)管理體制，落實(shí)企業(yè)分類改革、混合所有制改革，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、國有資產(chǎn)管理體制改革，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，健全現(xiàn)代企業(yè)制度等方面的工作情況；二是圍繞全市中心工作，推動(dòng)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的情況。例如，國有資產(chǎn)服務(wù)全市高質(zhì)量發(fā)展，助推全市內(nèi)陸開放高地建設(shè)，推動(dòng)以大數(shù)據(jù)智能化為引領(lǐng)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善和保障民生、精準(zhǔn)脫貧、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)等方面作出的努力及存在的問題；三是國有資本保值增值，建立和完善防止國有資產(chǎn)流失制度，國有企業(yè)兼并重組、破產(chǎn)清算等國有資產(chǎn)處置以及國有資產(chǎn)收益分配等需要重點(diǎn)關(guān)注的問題；四是國有資產(chǎn)審計(jì)查出問題整改落實(shí)情況。

注重實(shí)效，完善報(bào)告程序

建立完整的報(bào)告流程。審議報(bào)告前，市人大常委會(huì)應(yīng)組織開展視察或者專題調(diào)研，并由市人大有關(guān)專委會(huì)或市人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收集整理各方面意見和建議，交由市政府研究并在報(bào)告中作出回應(yīng)。市政府報(bào)告應(yīng)在市人大常委會(huì)會(huì)議舉行前，廣泛征求有關(guān)專工委、常委會(huì)組成人員的意見。審議報(bào)告時(shí)，政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人應(yīng)到會(huì)聽取意見、回答詢問。審議報(bào)告后，市政府應(yīng)將審議意見分解細(xì)化到相關(guān)部門研究處理和整改，并在規(guī)定期限內(nèi)向市人大常委會(huì)報(bào)告研究處理情況以及存在問題整改和問責(zé)情況。

綜合運(yùn)用專題詢問、工作評(píng)議、質(zhì)詢和特定問題調(diào)查等方式，形成“全鏈條式”的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系。如，在聽取和審議國有資產(chǎn)管理情況報(bào)告的基礎(chǔ)上，對(duì)國有資產(chǎn)處置，特別是涉及金額巨大的國有資產(chǎn)處置等問題進(jìn)行專題詢問，由政府有關(guān)部門對(duì)人大代表、常委會(huì)組成人員乃至社會(huì)公眾充分說明情況；定期對(duì)國有資產(chǎn)管理、運(yùn)營(yíng)狀況開展工作評(píng)議；結(jié)合財(cái)政預(yù)決算監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)督，在市人大財(cái)政聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)中，拓展國有資產(chǎn)監(jiān)督功能模塊，建立適應(yīng)國有資產(chǎn)管理的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，強(qiáng)化實(shí)時(shí)監(jiān)督、過程監(jiān)督；對(duì)國有資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)過程中出現(xiàn)重大失誤的，應(yīng)果斷行使質(zhì)詢權(quán)，必要時(shí)可依法作出決議，市政府應(yīng)當(dāng)在決議規(guī)定期限內(nèi)，將執(zhí)行決議情況向市人大常委會(huì)報(bào)告，對(duì)造成國有資產(chǎn)流失或其他損失的機(jī)構(gòu)與個(gè)人，及時(shí)問責(zé)并追究其法律責(zé)任。

整合資源，充實(shí)監(jiān)督力量

及時(shí)配備專業(yè)人員。市人大有關(guān)專委會(huì)和常委會(huì)工作部門應(yīng)及時(shí)配備經(jīng)濟(jì)、審計(jì)、管理等專業(yè)工作人員，對(duì)國有資產(chǎn)管理情況開展定期或?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)督，負(fù)責(zé)國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的審查，切實(shí)加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)督工作力量。

充分發(fā)揮代表作用。組織市人大代表和常委會(huì)組成人員，開展對(duì)企業(yè)國有資產(chǎn)法、預(yù)算法、審計(jì)法、重慶市預(yù)算審查監(jiān)督條例、企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例等相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)；聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，開展審議前的報(bào)告預(yù)讀輔導(dǎo)或?qū)ｍ?xiàng)論證會(huì)議；及時(shí)將國有資產(chǎn)管理情況報(bào)告及審議意見、政府對(duì)審議意見研究處理情況或執(zhí)行決議情況的報(bào)告，向市人大代表通報(bào)，充分征求代表的意見建議。

充分利用第三方資源。注重發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)作用，通過每年專題聽取審計(jì)工作計(jì)劃匯報(bào)的方式，與審計(jì)機(jī)關(guān)一起交換意見、論證推敲，根據(jù)聽取國有資產(chǎn)管理情況報(bào)告的內(nèi)容，確定當(dāng)年國有資產(chǎn)審計(jì)重點(diǎn)。建立與市國有資產(chǎn)審計(jì)辦公室的溝通聯(lián)系機(jī)制，及時(shí)核實(shí)比對(duì)國有資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、真實(shí)性，督促其將國有資產(chǎn)審計(jì)范圍，從目前的市屬國有企業(yè)國有資產(chǎn)拓展到所有類型國有資產(chǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)審計(jì)全覆蓋。發(fā)揮第三方獨(dú)立性、專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，委托知名會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所等第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)我市國有資產(chǎn)負(fù)債情況、運(yùn)營(yíng)狀況、管理情況開展綜合評(píng)估，為人大監(jiān)督提供客觀依據(jù)。

（作者單位：重慶市人大常委會(huì)研究室）