郭亞男 譚星怡

非稅收入是指除稅收以外，由各級國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用國家權(quán)力、政府信譽、國有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益等取得的各項收入。財稅2016[33]號明確的規(guī)定了非稅收入的范圍。非稅收入是政府財政收入的重要組成部分，在增加政府收入、彌補財政收支不足、對準公共產(chǎn)品收費，彌補負外部性方面發(fā)揮了不可忽視的作用。近年來，我國政府非稅收入迅速膨脹，有些省份非稅收入占財政收入的比重甚至趨近50%。這是我國財政體制轉(zhuǎn)軌過程中出現(xiàn)的特殊現(xiàn)象，同時也告誡我們必須著手規(guī)范非稅收入的管理，加強法制建設(shè)，逐步建立科學、規(guī)范、高效的非稅收入征收體系，促進非稅收入的良性增長。

一、現(xiàn)行非稅收入征管存在的問題

（一）非稅收入法律級別低，法制化管理不健全

相比于市場機制較為健全的發(fā)達國家的非稅收入法制建設(shè)，我國非稅收入的立法還亟待完善。目前，我國尚未頒布非稅收入管理的法律或行政法規(guī)。財政部、國務(wù)院、發(fā)改委頒布的《政府非稅收入管理辦法》等，多為政策性規(guī)定或?qū)€別非稅項目的單行規(guī)章，法律層級低，約束性不強。地方政府自行制定的非稅收入管理條例，效力低、執(zhí)行難度大，以及政府的執(zhí)行能力參差不齊，導致非稅收入征管無法可依，征管效率低下。

（二）財政透明度不高以及地方政府財政軟約束

2011年，按照全國人大常委會以及國務(wù)院的要求，我國將非稅收入全部納入預(yù)算管理，執(zhí)行“收支兩條線”的管理方法，預(yù)算外資金從此退出歷史舞臺。2011年至2015年非稅收入從14136億元增長到27325億元，五年之間，將近翻了一番。根據(jù)國際經(jīng)驗，非稅收入管理過程中的公開透明與嚴格的預(yù)算約束是實現(xiàn)其合理增長的重要保證。而中國地方政府信息不透明、不公開，以及預(yù)算軟約束的存在導致了非稅收入即使納入預(yù)算管理，卻依然在快速增長。

（三）征收主體多元化，收繳混亂，管理難度大

我國目前政府非稅收入的收繳管理受部門利益的制約 ， 收繳管理主體難以統(tǒng)一到財政部門，管理難度大。另外，現(xiàn)行地方收費主體主要有地方財政部門 、交通部門 、國土管理部門等十多個部門，每個部門都有收費名目，管理上職權(quán)分散，亂收費的現(xiàn)象較為嚴重。非稅收入的收繳混亂導致了地方企業(yè)稅收負擔加重，同時滋生腐敗。

（四）票據(jù)繁多，使用不規(guī)范，上級監(jiān)督體系不健全

“以票管收”“以票促收”是政府促進非稅收入管理的重要手段，目前，我國相關(guān)的非稅收入票據(jù)有160多種，票據(jù)管理不規(guī)范，在實踐中串開、外借、不使用財政統(tǒng)一票據(jù)，私自使用自制票據(jù)，白條收費，坐支列支的現(xiàn)象屢見不鮮。造成了非稅收入征管混亂，有禁不止，應(yīng)收不收等問題的出現(xiàn)。

二、完善非稅收入規(guī)范化管理的思路

（一）加強非稅收入法制法規(guī)和制度建設(shè)，構(gòu)建非稅收入制度體系

“有法可依”是規(guī)范非稅收入管理的必要措施，國家應(yīng)該盡快建立具有約束力的非稅收入管理條例，形成非稅收入的制度體系，以法的形式對非稅收入從概念、范圍、征收、管理和支出規(guī)范方面進行明確與約束，推動地方加強非稅收入的法制法規(guī)建設(shè)，通過制度化的方法來解決非稅收入在征繳過程中無序混亂的局面。

（二）加強非稅收入收支的透明度，強化預(yù)算硬約束

非稅收作為政府財政收入的重要組成部分，理應(yīng)同稅收一樣，對非稅收入的項目設(shè)立、征管范圍、收支情況進行公開。同時，在非稅收入納入預(yù)算管理的背景下，應(yīng)該提高預(yù)算管理的規(guī)范性，加強預(yù)算監(jiān)督，建立全國統(tǒng)一的非稅收入監(jiān)督條例，對非稅收入的立項、征收、管理進行約束與監(jiān)督。

（三）加快非稅收入征管的信息化建設(shè)，加強非稅收票據(jù)管理

非稅收入征管的信息化建設(shè)關(guān)系著非稅收入征管的效率和質(zhì)量。信息化的建設(shè)可以有效控制征收單位的賬戶設(shè)置、收入項目、金額、票據(jù)使用等，進而起到約束征管單位，防止亂收費現(xiàn)象的發(fā)生。同時加強非稅收入票據(jù)管理，建立紙質(zhì)票據(jù)和電子票據(jù)兩種方式，對票據(jù)進行年檢，實現(xiàn)“以票管收”，從源頭上防治腐敗。

（四）合理整合分散的多元征管機構(gòu)，形成非稅收入管理的專職部門

征管機構(gòu)以及收費項目的多元化是造成非稅收入征管混亂、亂收費的原因之一。因此應(yīng)該逐步整合分散的多元征管機構(gòu)，建立非稅收入征管的專職部門，統(tǒng)一對非稅收入進行管理。

（五）建立健全非稅收入監(jiān)督與稽核體系，加強非稅收入征管的規(guī)范化管理

強化政府非稅收入的監(jiān)督必須有完備、健全的法律制度作為保證，在此基礎(chǔ)上，建立內(nèi)部監(jiān)督檢查稽核機制和辦法，規(guī)定專門的監(jiān)督機構(gòu)對各征管單位在非稅收入規(guī)章制度、法令開展情況進行督查，并進行專項檢查和抽查，對查處問題進行嚴肅處理，從而規(guī)范地方政府的征管和支出行為，規(guī)范非稅收入的征收秩序。（作者單位別為云南大學經(jīng)濟學院）