張瑩 何強

[摘 要]自2015年開始，國家開始全面實施居住證制度。從歷史維度來看，我國的外來人口管理制度，經(jīng)歷了由暫住證制度到居住證制度的歷史演變。在當今國內(nèi)經(jīng)濟飛速發(fā)展、全面建成小康社會和新型城鎮(zhèn)化進程不斷推進的形勢下，城市流動人口數(shù)量逐年增長，這對流動人口的有效管理和公共服務(wù)權(quán)益保障形成了全新挑戰(zhàn)。居住證制度的出臺順應(yīng)了時代的發(fā)展趨勢，它能夠?qū)α鲃尤丝谶M行有序管理，是采取分步推進戶籍制度改革的重要措施之一，是戶籍遷移政策的重大調(diào)整，有利于促進人口的有序流動。居住證制度對解決那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)長期居住、就業(yè)、但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面的實際問題起到了重要的作用。因此，在貫徹落實十九大精神、加快戶籍制度改革步伐過程中，必須準確把握居住證制度的實行，從居住證制度發(fā)展演變的過程中探尋居住證制度的內(nèi)在價值，促進居住證制度在實踐中不斷發(fā)展與完善。

[關(guān)鍵詞]流動人口；戶籍制度改革；居住證

[中圖分類號]D631.42 [文獻標志碼]A [文章編號]1000-8284（2018）02-0109-05

所謂“居住證制度”是指：“不具有本地戶籍的外來人口依法享有與當?shù)鼐用裣嗤墓卜?wù)待遇與權(quán)益保障的外來常住人口管理制度”[1]。作為過渡性的制度安排，居住證制度實施的目的在于建立健全與居住年限、工作狀況等條件相掛鉤的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)保障機制，解決那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)長期居住、就業(yè)、但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面的實際問題。因此，在貫徹落實十九大精神、深入推進戶籍制度改革過程中，必須逐步完善居住證制度。

一、實行居住證制度的必要性

（一）現(xiàn)代社會變革的需要

改革開放以來，在外向型戰(zhàn)略的主導(dǎo)下，國內(nèi)城市綜合經(jīng)濟實力飛速發(fā)展，為吸納規(guī)模龐大的外來勞動力提供了強大動力。黨的十八大之后，中國社會更是極力推進全面建成小康社會的總體目標。隨著國內(nèi)大型城市的城鄉(xiāng)勞動力市場從以往的“民工潮”向結(jié)構(gòu)性招工難，繼而向大面積“普工不足”的就業(yè)形勢轉(zhuǎn)換，區(qū)域人口再配置的人口紅利效應(yīng)讓城市意識到，接納與保障將成為制定流動人口管理政策的重要參考，以及促進城市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

2016年3月1日，新華社受權(quán)發(fā)布了《中華人民共和國2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。公報顯示，全國人戶分離的人口2.94億人，其中流動人口2.47億人。換而言之，中國每六個人中就有一個流動人口。數(shù)據(jù)顯示，流動人口已在國內(nèi)城市人口構(gòu)成中占據(jù)了重要位置，流動人口對于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和城鎮(zhèn)化進程都做出了巨大貢獻。而我國戶籍制度中對人口流動“重限制、輕保障”的政策傾向，顯然不再適應(yīng)當下國內(nèi)不斷增長的社會需求甚至束縛了社會發(fā)展。在全面深化改革的大形勢下，流動人口戶籍制度改革勢在必行。

（二）人民日益增長的美好生活需要

十八大之后，我國社會經(jīng)濟呈跳躍式發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化進程穩(wěn)步推進，流動人口由農(nóng)村至城市、由經(jīng)濟較落后地區(qū)向發(fā)達地區(qū)、由中西部向東南部沿海地區(qū)流動。推進城鎮(zhèn)化進程的同時帶來的是1億農(nóng)業(yè)人口流入城市的落戶問題。我國原有戶籍制度中對于戶籍與非戶籍人口實行區(qū)別管理，以農(nóng)民工為主體的外來人口不斷累積卻無法被長期工作與生活的城市所接納。對人口流動嚴格限制的基礎(chǔ)性戶籍政策具有滯后性，已明顯不能滿足國內(nèi)社會民眾現(xiàn)實需求。

由于各種落戶條件限制，特別是一些發(fā)達城市苛刻的落戶指標，對絕大多數(shù)外來人口來說，在城市扎根——取得戶口始終是個夢。背井離鄉(xiāng)的勞動者們無法享受到戶籍所在地的居民公共服務(wù)，也無法在長期打拼的城市里享受到與城市戶籍居民相同的公共服務(wù)。在流動人口群體維權(quán)意識日益髙漲的情勢下，付出與獲得的不平衡將會給他們帶來巨大的心理落差，如若制度天平持續(xù)性失衡，最終將威脅到社會的安定與和諧。

（三）促進人口有序流動的需要

做好人口流動管理工作，促進流動人口群體融入城鎮(zhèn)，無論是對社會主義新農(nóng)村建設(shè)，還是對工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化進程的長期協(xié)調(diào)發(fā)展，以及對大力拉動內(nèi)需都具有十分重要的意義?，F(xiàn)階段探索實施居住證制度，體現(xiàn)了新時代對人口流動“轉(zhuǎn)變認識，公平對待，尊重需求，推動改革”的基本原則。居住證制度的實施順應(yīng)了我國從農(nóng)村、農(nóng)業(yè)社會向城市、工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的趨勢，使長期以來對流動人口認識上的偏差得以轉(zhuǎn)變，把流動人口與中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，將流動人口作為發(fā)展的資源而不是負擔(dān)來看待，使社會管理制度與市場經(jīng)濟相協(xié)調(diào)，逐步消除就業(yè)、社保、教育等政府管理和公共服務(wù)領(lǐng)域附加在戶口上的城鄉(xiāng)居民不平等權(quán)益，進而為穩(wěn)定、有序地推動農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中創(chuàng)造有利條件。居住證制度將滿足流動人口群體的基本需要作為制度前提，取消了針對流動人口的差異性、歧視性政策規(guī)定，力爭實現(xiàn)城市非戶籍流動人口與戶籍居民享受同等的市民權(quán)益，能夠最大限度地利用戶籍管理的制度職能，逐漸解決城市流動人口群體的市民權(quán)益差異性問題，體現(xiàn)在流動人口管理和服務(wù)工作上大膽探索，有效消除不利于流動人口工作的體制性障礙，使城鎮(zhèn)化的潛能在可控的情況下穩(wěn)定地釋放出來。

（四）深入推進戶籍制度改革的需要

戶籍制度改革既要改戶籍身份這個面子，更要改居民權(quán)益這個里子。探索實施居住證制度，是步入新時代后，國家推進戶籍制度改革的重大舉措。從制度上而言，居住證制度做到了“戶隨人走，戶隨居轉(zhuǎn)”，能夠有效消除城鄉(xiāng)戶籍差異，特別是附著在戶籍上的權(quán)益不平等和身份不對等。居住證制度能夠?qū)崿F(xiàn)戶籍與居住相匹配，有利于統(tǒng)一城鄉(xiāng)失業(yè)保險待遇，使農(nóng)村進城務(wù)工人員享受與城鎮(zhèn)職工相同的就業(yè)援助和補貼，實現(xiàn)住房保障體系城鄉(xiāng)全覆蓋，以多種方式解決住房困難，保障城鄉(xiāng)居民平等享受基本公共服務(wù)和社會管理權(quán)益，實現(xiàn)低保標準、義務(wù)教育、政治權(quán)利、退役安置等多個方面的城鄉(xiāng)統(tǒng)一，為戶籍制度的徹底改革提供制度保障，促進城鄉(xiāng)形成統(tǒng)一戶籍制度的改革目標早日實現(xiàn)。

二、我國居住證制度的演變

（一）居住證制度的探索

改革開放之前，受計劃經(jīng)濟體制的影響，國家在將農(nóng)村人口束縛在土地上的同時，對城鎮(zhèn)人口的社會流動也進行限制。在各種生活必需品都附加嚴格供給指標的情況下，民眾對于人口流動的需求也并不強烈，國內(nèi)流動人口總體規(guī)模不大。1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記管理條例》中規(guī)定：“居民在常住地之外的市、縣居住超過三日的，必須進行暫住登記，未經(jīng)登記不得隨意在鄉(xiāng)村或者城市暫住，尤其不得在城市隨意暫住，更不得超期居住?！盵2]這僅是全國性的關(guān)于流動人口的抽象化管理原則，如何落實為細則來執(zhí)行并沒有相應(yīng)的制度規(guī)范。

改革開放以后，國內(nèi)社會經(jīng)濟大環(huán)境發(fā)生了巨大變化，農(nóng)村居民開始大量流向城市。外來移民的大量涌入使城市的管理者意識到必須建立規(guī)范的流動人口管理制度以維護城市穩(wěn)定。1984年深圳市首次推出了針對流動人口管理的暫住證制度。隨后北京、上海、廣州等國內(nèi)大中型城市也相繼在地方建立暫住證制度。1985年公安部頒布《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，將以暫住證制度為標志的非本地戶籍人口管理制度在全國確立。

地方政府實施暫住證制度的原因在于：一方面，政府實行暫住證，是為了獲得發(fā)展所需的廉價勞動力；另一方面，勞動力進入城市后，政府需要管理這些外來者，維持城市秩序。暫住證是移民文化的一個標志性符號，它讓初到某處的外來人員有了暫時居住的權(quán)利，但這個詞語本身就蘊含著強烈的不安定性。這種以利用和管理為主要目的、卻忽視接納與保障的戶籍管理制度顯然違背了和諧穩(wěn)定、公平正義的社會發(fā)展大趨勢也勢必會進行改革。

到20世紀90年代中期，國內(nèi)年流動人口規(guī)模已經(jīng)達到2 500萬至8 000萬之間。這一管理方法忽視了市場經(jīng)濟條件下人口的流動性權(quán)益，利用行政許可限制人口流動不利于社會經(jīng)濟的發(fā)展。2003年，暫住證制度的爭議由孫志剛事件達到了巔峰。大學(xué)畢業(yè)生孫志剛，因在檢查中被發(fā)現(xiàn)未辦理暫住證，被警察認定為“三無”人員，送往廣州收容救治站，并在救治站里被毆打致死。這一事件將本已為社會詬病的暫住證制度推上了輿論的風(fēng)口浪尖。

可見，暫住證制度作為我國早期建立并一直沿用的流動人口管理辦法，顯然已經(jīng)不能滿足飛速發(fā)展的社會需要。暫住者身份帶來的各種差別對待甚至歧視，帶給這些城市的建設(shè)者們太多的辛酸和無奈。暫住證制度的存廢是對一個城市胸懷的考量，更是新形勢下對城市治理水平的檢驗。

（二）居住證制度的變遷

1.居住證制度初步實踐。在流動人口規(guī)模日益龐大的新形勢下，面對完善勞動力市場機制、健全市場規(guī)則和相應(yīng)管理、服務(wù)、調(diào)控手段以及異地就業(yè)勞動者的合法權(quán)益保障等社會發(fā)展重任，各地陸續(xù)開始對流動人口管理制度改革進行探索，藍印戶口、積分落戶等過渡性政策經(jīng)過不斷的嘗試，居住證制度最終應(yīng)運而生。2008年，深圳市取消暫住證，在全國首先試行居住證制度。2010年，廣東全省取消暫住證，開始實行居住證制度。2009年，上海開始實施《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》。鄭州、沈陽、重慶也陸續(xù)取消暫住證推行居住證。2014年，北京市政府也將居住證管理辦法納入立法工作計劃。居住證相當于居住地的“準戶口”。居住證制度的模式是按常住地進行登記管理，將城鎮(zhèn)常住人口逐步納入城市管理和服務(wù)的范圍，是處于正式戶籍和暫住戶籍之間的一種戶籍模式。在實行居住證制度的地區(qū)，外來人員和城鎮(zhèn)居民在就業(yè)、技能培訓(xùn)、子女入學(xué)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)基本平等，在保障性住房、醫(yī)療社保、交通事故賠償?shù)阮I(lǐng)域的平等化權(quán)益也逐步推進。這一全新的戶籍制度模式填補了暫住證制度對非本地戶籍人口的權(quán)益保障和社會服務(wù)的空白，也更符合新時代背景下民眾的社會預(yù)期。

2.居住證制度的全面實施。居住證制度經(jīng)過幾年的試行，制度效用在國內(nèi)一些大、中城市的社會管理運行中得到了全方位的檢驗，已基本具備在全國推行的條件。2014年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，該計劃提出要求進一步調(diào)整戶籍遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍登記制度，全面開始實施居住證制度。2015年10月21日，由國務(wù)院總理李克強主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議通過了《居住證暫行條例（草案）》，規(guī)定在全國建立居住證制度：要以法治助推新型城鎮(zhèn)化，流動人口管理制度改革勢在必行。推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和便利向常住人口全覆蓋，要求各地積極創(chuàng)造條件，逐步提高居住證持有人享有的公共服務(wù)水平。草案還明確了居住證持有人積分落戶等方式的新型落戶通道，為外來務(wù)工人員在大城市落戶提供了新途徑。居住證制度正式終結(jié)了暫住證在中國戶籍制度史上的使命，以全國性戶籍管理規(guī)范的身份登上了歷史舞臺。

居住證制度的出臺，首次沖破了戶籍制度的束縛，將本地戶籍與城市基本公共服務(wù)的必然關(guān)聯(lián)切斷，最大限度地發(fā)揮制度效益，對創(chuàng)新社會治理能力和城市居民基本公共服務(wù)均等化有著十分重大的意義。

三、居住證制度的作用

從暫住證到居住證，是城市文明進步的軌跡。將義務(wù)教育、勞動就業(yè)、衛(wèi)生服務(wù)、社會保險和法律援助等基本公共服務(wù)同居住證掛鉤，不單是推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措，而且是當前形勢下擴大內(nèi)需的重要手段。符合人民對于國家發(fā)展的殷切希望，是當今形勢下全面建成小康社會、維護社會公平正義、促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)展和增進人民福祉的基本要求。

（一）維護社會公平正義

黨的十九大報告強調(diào)：“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進?！盵4]要求我們在制度設(shè)定上將公平正義落到實處。居住證制度實現(xiàn)了非戶籍流動人口群體與本地戶籍人口平等地享受就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)，使外來人口享受到同等的“市民待遇”，真正實現(xiàn)“共同享有人生出彩的機會，共同享有夢想成真的機會，共同享有同祖國和時代一起成長與進步的機會”[5]。

我國現(xiàn)行的居住證制度規(guī)定，流動人口通過持有居住證，在義務(wù)教育方面享有與本地戶籍居民同樣的受教育權(quán)利，取消借讀費并可以參加異地高考；在就業(yè)方面，通過持有居住證，也可以享有和本地市民一樣的政府就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持、專項職業(yè)培訓(xùn)、技能鑒定等各項補貼；在社會保障方面，持有居住證就可以參與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，享受城市基本社會救助和補助；在公共醫(yī)療方面，持有居住證便可享有本地戶籍居民參與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、孕產(chǎn)婦保健等各項公共衛(wèi)生服務(wù)。與此同時，居住證持有人在民政、計生、文體等方面均享有便利和均等化的市民服務(wù)。這些舉措?yún)f(xié)力將依附在戶口上的福利待遇剝離出來，打破了地方政府本地保護的壁壘，使外來流動人口真正擺脫了一本“戶口”對他們的層層限制，真正享有了與本地居民同樣的基礎(chǔ)社會服務(wù)保障，讓城市的建設(shè)者們感受到所居城市的接納與包容，實現(xiàn)了夢寐以求的“同工同酬”。

（二）促進社會和諧穩(wěn)定

近年來，我國流動人口呈現(xiàn)增長態(tài)勢，在為城市經(jīng)濟發(fā)展注入新力量的同時，也在一定程度上存在著不和諧、不穩(wěn)定的情況，對城市管理與社會穩(wěn)定提出了嚴峻挑戰(zhàn)。實施居住證制度將宏觀管理與微觀自治相結(jié)合，將管理者與被管理者之間的矛盾對立轉(zhuǎn)化為，由流動人口個體在所居城市建立的歸屬感和主人翁意識而產(chǎn)生的自我約束。

通常情況下，控制流動人口規(guī)模和掌握流動人口活動情況是政府部門和公安機關(guān)為維護城市治安穩(wěn)定而進行的基礎(chǔ)性工作。城市內(nèi)流動人口的登記管理工作則成了維護社會秩序安定和諧的重要保障。近幾年隨著國家城鎮(zhèn)化進程的大幅推進，國內(nèi)流動人口規(guī)模也不斷壯大、流動人口結(jié)構(gòu)構(gòu)成日趨復(fù)雜，這無疑為城市秩序穩(wěn)定運行帶來了更大挑戰(zhàn)。改革開放初期，流入城市外來人口群體大部分為受教育水平和法律素質(zhì)知識水平都整體偏低的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，但是隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷推進和國內(nèi)經(jīng)濟水平的大幅攀升，接受過高等教育甚至有過海外留學(xué)經(jīng)歷的高級人才也大量流入國內(nèi)發(fā)達城市，尋求發(fā)展機會并長期居住。城市外來人口的總體構(gòu)成日趨復(fù)雜化對城市管理也提出了更高的要求。居住證制度將暫住證制度“管理與預(yù)防”為主的政策目的轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖蛹{與服務(wù)”。維持流動人口群體秩序真正的穩(wěn)定并非源于嚴格高壓的強制治理，而是本地非戶籍人口對所居城市發(fā)自內(nèi)心的歸屬感。通過提高城市服務(wù)整體水平和擴大市民基礎(chǔ)服務(wù)保障范圍，讓城市居民樹立主人翁意識進而增強對于市民身份的認同感。將城市管理與市民自我治理相統(tǒng)一，才是城市治理能力提升的最終目標。

（三）切實增進人民福祉

黨的十九大報告提出：必須堅持以人民為中心。實施居住證制度是我國全面深化改革的重要措施，是貫徹落實“以人民為中心”理念的具體體現(xiàn)，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體舉措之一。以此推進城鎮(zhèn)基礎(chǔ)公共服務(wù)戶籍人口與非戶籍人口全覆蓋，保障市民合法權(quán)益，提高人民生活質(zhì)量，從根本上滿足人民對于美好生活向往的需求。

對外來務(wù)工人員來說，一座可以“居住”的城市，比一座只能長期“暫住”的城市有更強的歸屬感。離鄉(xiāng)背井，在不懈追尋美好生活的路上，“居住”讓夢想變?yōu)楝F(xiàn)實。要做到“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實”，則應(yīng)從根本上滿足人民對追求更美好生活需求的愿望[6]。城市中非戶籍居民與戶籍居民在基礎(chǔ)公共服務(wù)保障方面的各種差異與我黨以人民為中心的宗旨并不相符。居住證制度力爭消除兩群體之間的差距，最終使非本地戶籍流動人口群體與城市戶籍居民獲得同樣的市民待遇，這些政策的出臺是提升人民獲得感、幸福感和安全感的根本動力，更是政府切實增進人民福祉的有效舉措。

綜上所述，我國的戶籍制度改革是一個漸進的、有控制的放開的過程。居住證制度的出臺，亦是體現(xiàn)了這樣的原理，這一制度著力于不斷完善外來人口的社會福利供給，緩緩打開了外來人口落戶的大門，對于我國大、中型城市甚至特大型城市的戶籍制度改革都具有很大的探索意義。下一步改革應(yīng)增強深化改革的緊迫意識，更好地保障不同類別、不同層次的外來人口的平等權(quán)益，實現(xiàn)公平的市民權(quán)利。

[參 考 文 獻]

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