文 葉莉娜

作為一種以環(huán)境保護為主旨的特定目的稅，環(huán)保稅因為能夠同步提供經(jīng)濟可持續(xù)增長和環(huán)境保護之“雙重紅利”功效，兼具財稅法與環(huán)境法兩大屬性，受到各國政府青睞與公眾的認可。公眾是環(huán)保稅改革中的最大利益相關(guān)者，如果缺乏有效的公眾參與，這雙重紅利就無法實現(xiàn)。中國的環(huán)保稅改革已經(jīng)醞釀多年，并在2018年正式實施。就目前而言，環(huán)保稅僅僅是一種范圍較窄的“費改稅”，長遠來看，環(huán)保稅的征稅范圍必然在未來持續(xù)性地呈現(xiàn)擴大趨勢，如何在環(huán)保稅改革中貫徹執(zhí)行公眾參與，將成為我國環(huán)保稅后續(xù)改革的主線之一。

環(huán)保稅的財稅法屬性要求公眾參與

環(huán)保稅的首要屬性，是其財稅法屬性。公眾參與是財稅法的基本要求。

首先，財稅法是國家與公民關(guān)系中最基本的方面——稅收國家里的社會契約，在這種契約里，政府合法性主要表現(xiàn)在政府與納稅人之間形成的這種社會契約：納稅人向政府繳納稅收，政府為納稅人提供公共物品。由此形成現(xiàn)代民主政治的根本特征：強調(diào)協(xié)商、民主、合作。環(huán)保稅改革關(guān)系到絕大多數(shù)社會成員的切身利益，在環(huán)保稅改革中通過盡可能廣泛和深入的公眾參與，促進公民對其政治身份的更高認同，已經(jīng)成為一國推進民主政治的核心能力指標(biāo)之一。在環(huán)保稅改革中聆聽納稅人的聲音，使各利益集團都能夠基于自身利益最大化地表達其訴求，積極參與到環(huán)保稅立法的大討論中，充分表達自己的意愿，通過合理的利益表達機制，維護自身的合法權(quán)益，尊重納稅人作為契約一方的權(quán)利，也會使環(huán)保稅改革更具合法性。

其次，是提高環(huán)保稅立法科學(xué)性的要求。在環(huán)保稅具體制度設(shè)計中，涉及多種利益博弈。相關(guān)利益團體可能通過各種方式游說政府，甚至向政府施加壓力，要求在制度設(shè)計時作出有利于他們的決定。為了防止發(fā)生“政府俘獲”現(xiàn)象，環(huán)保稅的制度設(shè)計必須按照民主的原則，由多個部門積極參與，充分聽取社會各界的意見，并反復(fù)進行論證和修訂，確保制度設(shè)計的科學(xué)性。

再次，從法律實施角度而言，環(huán)保稅需要得到有效遵從，才能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)保稅的立法目的。公眾對環(huán)保稅的態(tài)度，會影響到納稅人如何遵從環(huán)保稅的態(tài)度，決定著環(huán)保稅執(zhí)法機關(guān)需要投入的執(zhí)法資源以及執(zhí)法效果。一般而言，低的稅收遵從在很大程度上來自于納稅人對其守法義務(wù)履行所需知識的匱乏。特別是如果納稅人缺乏規(guī)范、有效的法定渠道參與到名義稅制的制定中，就必然會使公眾既不尊重稅制也不尊重政府，這就提高了逃稅的意愿。因此，在環(huán)保稅改革中，貫徹公眾參與這個程序性原則，會實質(zhì)性地影響公民對國家及其政府環(huán)境治理目標(biāo)的確認，同時，通過公眾參與，使政府環(huán)保稅立法更多考慮到納稅人遵從稅法的現(xiàn)實需求，潛在地提高公民對環(huán)保稅的信任和遵從。

公眾參與原則是環(huán)保稅環(huán)境法屬性的體現(xiàn)

環(huán)保稅法的第二重屬性，是其環(huán)境法屬性。具體而言，環(huán)保稅治理污染的原理，主要在于提高生產(chǎn)者和消費者對稅收政策的敏感性，改變其生產(chǎn)或者消費行為，比如公司會逐步放棄污染產(chǎn)品或者污染生產(chǎn)方式，消費者可能更加青睞環(huán)保型產(chǎn)品等。這也決定了環(huán)保稅的本質(zhì)特征：名為稅收，實為環(huán)境保護政策，是環(huán)境治理的經(jīng)濟杠桿之一，而在環(huán)境法中，公眾參與就是其基本原則之一。

首先，促使公眾更好地承擔(dān)環(huán)境保護的責(zé)任。在環(huán)境問題上，公眾兼具污染者與受害者雙重身份。作為環(huán)境政策工具，環(huán)保稅的目標(biāo)主要是通過對納稅人行為的快速引導(dǎo)以實現(xiàn)具體的環(huán)境目標(biāo)，建立為保護環(huán)境而支付稅收的理念。參與環(huán)保稅改革，可以使公眾理解—沒有免費的午餐，如果我們想要更多的環(huán)境好處，必須為此付出代價。簡言之，清楚的交流是使公眾對環(huán)保稅接受的關(guān)鍵，通過公眾參與會讓公眾更好地知曉環(huán)保稅的環(huán)境法意義，即環(huán)保稅是讓公眾承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的機會，從而提高對環(huán)保稅合法性的認可度。而且，環(huán)保稅作為一種直接稅，幾乎無法轉(zhuǎn)嫁。這使公眾直接承擔(dān)了自己的污染成本。這種稅痛感會提高納稅人對環(huán)保稅的敏感性，除了自覺減少環(huán)境污染和破壞行為之外，還會愿意承擔(dān)更多的環(huán)境監(jiān)督職責(zé)。此時，公眾就是監(jiān)督環(huán)境政策貫徹實施的最權(quán)威的主體，也是成本最小的主體。換言之，與其他環(huán)境政策工具相比較，環(huán)保稅的“能見度（visibility）”越大，公眾對環(huán)境污染和破壞行為的反對就會越徹底。

其次，有助于樹立企業(yè)納稅人可持續(xù)發(fā)展觀以及公司責(zé)任承擔(dān)理念。企業(yè)的環(huán)境責(zé)任是企業(yè)社會責(zé)任的重要組成部分之一，是企業(yè)社會責(zé)任大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)。企業(yè)主動承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，自覺約束自己的行為以減少對環(huán)境的損害，從節(jié)約社會成本和對環(huán)境的影響來說都是最理想的做法。環(huán)保稅是企業(yè)環(huán)境責(zé)任的具體化。征收環(huán)保稅是引導(dǎo)企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的必然，但是對企業(yè)的影響也客觀存在。企業(yè)在經(jīng)營中，會傾向于將稅收看作是其成本的增加，環(huán)保稅也不例外，盡管環(huán)境質(zhì)量的提高是企業(yè)所樂見，但是環(huán)保稅帶來的成本也為企業(yè)所擔(dān)憂。除了強制性的環(huán)境成本承擔(dān)之外，政府更加希望借助環(huán)保稅推進企業(yè)產(chǎn)品及生產(chǎn)過程的升級換代與轉(zhuǎn)型作用。各國在環(huán)保稅的設(shè)置中無不提供大量的綠色激勵條款，引導(dǎo)企業(yè)走向更加符合環(huán)境保護的行業(yè)和行為。我國也明確提出，環(huán)境保護稅開征的目的在于減少污染物排放，除了誰污染誰繳稅，如何鼓勵節(jié)能減排也是稅制設(shè)計的重要考量。遺憾的是，據(jù)畢馬威的實證調(diào)查研究，很多此類綠色發(fā)展機會被企業(yè)忽視了。因此，企業(yè)公眾積極參與環(huán)保稅改革，除了可以表達其合理的訴求之外，還可以捕捉更多的綠色發(fā)展機會。

環(huán)保稅改革公眾參與體系之架構(gòu)

近年來，我國政府在大力推進依法治國，依法治稅是該方略的有機組成部分，需要全社會各界的通力協(xié)作，而公眾參與也日益走進歷次稅收立法與改革的進程中。我國的環(huán)保稅改革，也貫徹執(zhí)行了公眾參與。2015年6月10日，《環(huán)境保護稅（征求意見稿）》在網(wǎng)上發(fā)布，向社會征求意見；網(wǎng)下也同步征求各部委、地方政府、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會、專家等的意見，充分體現(xiàn)了對公眾意見和需求的尊重，最終在摸索和探究中形成了我國第一部環(huán)境保護稅法。然而，環(huán)保稅改革公眾參與也存在困境和挑戰(zhàn)。一是我國公眾參與稅收立法的意識不高，參與的渠道也非常匱乏。比如，目前稅法草案的公布和百姓意見的表達主要是在網(wǎng)上進行，這固然可以在一定程度上體現(xiàn)民意，但由于存在著地區(qū)居民收入、不同年齡層次等方面的差異，有大量低收入階層、農(nóng)民和年齡大的人仍然沒有條件，或者不會使用電腦，他們的意見在以網(wǎng)絡(luò)為主的表達通道上很難得到反映，使得這種民意的體現(xiàn)不夠全面。二是環(huán)保稅法技術(shù)性比較強，普通公眾普遍面臨專業(yè)知識匱乏的參與困境。

依法治稅是依法治國方略的有機組成部分，需要全社會各界的通力協(xié)作。CNSphoto供圖

就現(xiàn)階段而言，可以考慮從如下方面架構(gòu)中國環(huán)保稅改革的公眾參與體系。

首先，加大環(huán)保稅宣傳和教育。在環(huán)保稅改革的過程中，大力發(fā)揮新聞媒體的輿論宣傳力量，提高環(huán)保稅立法過程的透明度和公開化，使公眾更好地了解在環(huán)保稅立法中的利益沖突與具體的協(xié)調(diào)過程，了解環(huán)保稅立法的進程和精神，增強全社會自覺納稅以及保護環(huán)境的意識，解決公眾參與環(huán)保稅時面臨的專業(yè)知識匱乏困境。

其次，進一步拓寬參與主體的范圍以及民意表達的渠道，在環(huán)保稅改革中，不但要聽取專家的聲音，也要聽取來自于更多層面的民眾的聲音。參與主體應(yīng)當(dāng)涵蓋各種不同的市場主體、經(jīng)濟利益團體、各地方政府、中央部委乃至行業(yè)協(xié)會和相關(guān)中介機構(gòu)。在參與渠道上，目前我國環(huán)保稅改革中的公眾參與主要是征求意見稿，在以后的環(huán)保稅改革中，應(yīng)當(dāng)大力運用現(xiàn)代稅收程序的公開、告知、聽證等制度，采取聽證會、論證會、座談會等多種形式，使公眾有更多參與環(huán)保稅改革進程的機會。在每一次環(huán)保稅改革前，都向社會公布草案，開通和疏浚更多民眾表達的平臺和渠道，廣泛聽取社會意見。