吳晶妹 崔萌 孔德超

摘要：近年來，政府信用的問題受到越來越多的關(guān)注。以價值觀層面更加注重公平正義，科學(xué)技術(shù)層面信息技術(shù)高速變革為特征的新時代，為重新研究并認(rèn)識政府信用提供了客觀條件。文章以wu's三維信用論為視角，提出了一個廣義的政府信用概念；在對傳統(tǒng)政府信用評價研究、政務(wù)誠信評價研究和政府信任評價研究梳理的基礎(chǔ)上，提出將傳統(tǒng)意義上的政府信用、政務(wù)誠信和政府信任作為評價廣義政府信用的三個維度，以此對政府信用進(jìn)行全方位研究。文章所述的廣義政府信用概念實現(xiàn)了兩個方面的創(chuàng)新：一是克服了傳統(tǒng)政府信用評價集中于財政負(fù)債狀況的不足，使得政府信用評價內(nèi)涵更加豐富與公平；二是為未來基于新興信息技術(shù)的政務(wù)誠信與政府信任評價提供了理論框架。

關(guān)鍵詞：政府信用評價；三維信用論；政府信用治理

一、 引言

隨著信用經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，信用一詞逐漸成為媒體、大眾以及學(xué)術(shù)研究的焦點(diǎn)；關(guān)于政府信用的研究也越來越受到關(guān)注。那么什么是政府信用呢？對這個問題的解答，本質(zhì)上即是對政府信用展開研究的邏輯起點(diǎn)。目前來看，關(guān)于政府信用的內(nèi)涵，學(xué)者們還未形成一致意見；學(xué)者們基于各自的學(xué)術(shù)背景與研究需要，從不同的角度出發(fā)，對政府信用的內(nèi)涵進(jìn)行了探討。比較有代表性的有：吳晶妹（2005）認(rèn)為政府守信即政府維護(hù)和遵守政府信用，維護(hù)誠實守信形象、遵守經(jīng)濟(jì)慣例及債權(quán)債務(wù)關(guān)系，貫徹執(zhí)行各項政策、簡言之，就是政府踐約并及時履行承諾；反之則為政府失信；張鳴（2013）認(rèn)為政府信用表現(xiàn)為責(zé)任感和能力，由能力、善心、誠信三大因素構(gòu)成。

目前除了對政府信用的研究，與政府信用相關(guān)領(lǐng)域的研究主要集中在政務(wù)誠信、政府信任等方面。通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，政務(wù)誠信領(lǐng)域的研究集中于思想政治、哲學(xué)等學(xué)科、政府信任研究多集中于社會學(xué)、新聞傳播學(xué)等學(xué)科，而政府信用研究集中于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域；研究處于相對孤立的狀態(tài)，缺乏探討三者關(guān)系的研究，沒有形成研究合力。吳晶妹（2016）認(rèn)為：從信用資本的角度定義政務(wù)誠信：政務(wù)誠信本質(zhì)上是一種獲得公眾信任的資本；政務(wù)誠信可以表現(xiàn)在三個方面：基本素質(zhì)、信用水平以及踐約能力和結(jié)果；此定義首次從三個維度詮釋了政務(wù)誠信；這實際上也是對上述三者關(guān)系的率先探討。

二、 WU's 三維信用論簡介

WU's 三維信用論是以誠信度（Integrity）、合規(guī)度（Compliance）和踐約度（Performance）三個維度對評價主體的信用進(jìn)行度量。三個維度之間存在著相互影響與轉(zhuǎn)化的邏輯關(guān)系。WU's 三維信用理論率先將道德精神活動、社會活動以及經(jīng)濟(jì)活動三個維度中的信用信息綜合起來進(jìn)行評價，對日常生活中人們認(rèn)識模糊的理念與概念做出明確具體的機(jī)理描述和定義；也對全面評價信用給出了一個具體的理論框架，具有重大指導(dǎo)意義。

三、 廣義的政府信用的涵義——基于WU's 三維信用論的視角

1. 廣義政府信用。吳晶妹教授《三維信用論》率先從三維角度定義政務(wù)誠信，吳晶妹（2016）指出：“政務(wù)誠信是政府獲得社會公眾信任的資本；政務(wù)誠信表現(xiàn)在三個方面：政府的基本素質(zhì)、在社會管理中的自身信用水平以及在經(jīng)濟(jì)活動中承諾踐約的能力與結(jié)果”；從三維視角來看政府信用與吳晶妹（2016）的政務(wù)誠信定義有著相同的內(nèi)涵，僅為表述不同。政府信用可表述為：政府信用是政府獲得社會公眾信任的資本。政府信用表現(xiàn)在三個方面：政府的基本素質(zhì)、在社會管理中的自身信用水平以及在經(jīng)濟(jì)活動中承諾踐約的能力與結(jié)果。

基本素質(zhì)即政府獲取公眾信任的基礎(chǔ)資本，可概括為誠信度，可以表現(xiàn)為政務(wù)誠信。在社會管理中的自身信用水平，可概括為合規(guī)度，可以表現(xiàn)為政府信任。在經(jīng)濟(jì)活動中承諾踐約的能力與結(jié)果，可概括為踐約度，可以表現(xiàn)為傳統(tǒng)意義上的政府信用。

2. 廣義政府信用的理論意義。在傳統(tǒng)的政府信用評價中，由于政府信息的不對稱以及不易獲取，評價政府信用時能夠獲得的信用信息非常有限，因此政府信用評價也多依賴于易于收集的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，并以歷史經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)作為評價政府信用的主要方法。隨著社會發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，尤其是大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)的革新式發(fā)展，現(xiàn)代社會生產(chǎn)生活方式發(fā)生了巨大改變，數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)的發(fā)展也使得從更為廣泛領(lǐng)域研究政府信用成為可能。例如InVenture公司嘗試了對信用評價中誠信度的信息挖掘；InVenture公司運(yùn)用自主研發(fā)手機(jī)客戶端，通過收集日常行為數(shù)據(jù)，運(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘與分析技術(shù)得出了一項令人驚訝的發(fā)現(xiàn)：在信用度的評價中，如果和親朋好友經(jīng)常保持聯(lián)系，信用主體還款的可能性比一般情況下高4%；生活習(xí)慣較為規(guī)律的信用主體，其還款可能性提高6%；如果能夠和超過58個人保持一定聯(lián)系，及時還款可能性也將提高。

吳晶妹（2009）認(rèn)為公共行政管理活動中政府守信主要表現(xiàn)為：政府紅頭文件承諾的兌現(xiàn)以及政策實施的一致性；換屆以及交接后政策延續(xù)；改變承諾應(yīng)該經(jīng)過公正透明的的程序，合理、合法得進(jìn)行；政府主要負(fù)責(zé)人公開承諾的及時實現(xiàn)；經(jīng)濟(jì)活動中不超越行政職責(zé)進(jìn)行承諾與擔(dān)保；不支持做假；不做假；有錯即改。而現(xiàn)階段對政府信用的評價囿于經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的分析，顯然現(xiàn)有的此類信用評價方法對政府信用的評價是不全面的。

以價值觀層面更加注重公平正義，科學(xué)技術(shù)層面信息技術(shù)高速變革為特征的新時代，為重新研究并認(rèn)識政府信用提供了客觀條件。在新的技術(shù)發(fā)展條件下，有必要對政府信用的其他維度：政務(wù)誠信、政府信任進(jìn)行評價。廣義政府信用為全方位評價政府信用提供了一個理論框架，具有理論指導(dǎo)意義。

四、 政府信用評價研究述評

本文基于廣義政府信用的視角，分別對政府信用評價、政務(wù)誠信評價與政府信任評價三方面的已有研究成果進(jìn)行了梳理；在對比分析的基礎(chǔ)上，提出研究總結(jié)。

1. 政府信用評價方面。目前學(xué)者對政府信用評價的研究較多，比較有代表性的有：李長江（2003）通過結(jié)構(gòu)與功能的角度，認(rèn)為政府信用的評價應(yīng)該包括兩項指標(biāo)，分別為政府資質(zhì)與政府行為；并給出了兩個方面具體的指標(biāo)內(nèi)容，同時借鑒西肖爾模型論證了一個政府信用評價的理論模型。陳潮升（2006）從政府信用的內(nèi)涵出發(fā)，認(rèn)為政府信用評價指標(biāo)應(yīng)該包括五項，分別為依法行政的執(zhí)行程度、公共參與決策等的民主化程度、政策執(zhí)行的穩(wěn)定程度、執(zhí)行公務(wù)時表現(xiàn)出的道德水準(zhǔn)以及政府的服務(wù)程度。李楊（2007）認(rèn)為對地方政府信用評估應(yīng)包含公信度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、社會穩(wěn)定的能力三個類別的內(nèi)容。溫來成（2016）在借鑒已有研究成果的基礎(chǔ)上，提出信用評價體系應(yīng)該包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政、債務(wù)指標(biāo)、體制環(huán)境四類指標(biāo)。須要指出的是與政務(wù)誠信評價和政府信任評價的研究主體多集中于高校、科研院所不同；在政府信用評價中，商業(yè)研究機(jī)構(gòu)亦積極參與，市面上能夠看到多家商業(yè)機(jī)構(gòu)提供的政府信用評價報告，限于篇幅不一一列舉；總體上商業(yè)研究機(jī)構(gòu)的政府信用研究更多以政府信用排名與專題報告的形式進(jìn)行。

2. 政務(wù)誠信評價方面。目前學(xué)者對政務(wù)誠信評價集中于理論指標(biāo)的探討，有的學(xué)者從政務(wù)誠信實現(xiàn)過程的角度來進(jìn)行政務(wù)誠信的評價，例如李芬芬（2014）借鑒政務(wù)誠信行為實現(xiàn)的心、言、行環(huán)節(jié)，認(rèn)為政務(wù)誠信的評價應(yīng)具備理念、制度、執(zhí)行三個評價標(biāo)準(zhǔn)；同時分析了模糊綜合評價法在此類問題中應(yīng)用的可行性。李愛華（2012）通過分析政府誠信評價的主體及客體，認(rèn)為政府誠信評價指標(biāo)體系應(yīng)該包括民意、能力以及效率三個指標(biāo)。也有學(xué)者運(yùn)用組織績效評價理論來進(jìn)行分析，例如張思浜（2016）通過關(guān)鍵績效指標(biāo)法認(rèn)為政務(wù)誠信的指標(biāo)體系包括三方面：政府價值取向及形象、執(zhí)行能力，執(zhí)行效果。總體來看，政務(wù)誠信評價方面的研究還不夠充分，同時實踐中也缺少政務(wù)誠信評價報告之類的應(yīng)用型研究。

3. 政府信任評價方面。目前學(xué)者對政府信任評價的研究較少，多數(shù)側(cè)重于政府信任的影響因素與影響機(jī)制方面，研究方法主要集中在基于數(shù)據(jù)的實證，比較有代表性的有：陳虹（2015）以上海市高校學(xué)生群體為研究對象，采用問卷調(diào)查方法，發(fā)現(xiàn)對公共事件的關(guān)注程度與政府信任呈顯著正相關(guān)；公共事件中政府的緩報瞞報評價與公共對政府信任評價呈現(xiàn)出顯著負(fù)相關(guān)。陳思霞（2016）通過 WVS數(shù)據(jù)實證認(rèn)為：政府應(yīng)根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢靈活運(yùn)用干預(yù)手段，重點(diǎn)干預(yù)環(huán)節(jié)應(yīng)該集中在對社會收入分配機(jī)制的優(yōu)化、對城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化；與此同時構(gòu)建公開、透明的制度體系，大力培養(yǎng)信息監(jiān)督媒介，可以增進(jìn)群眾對政府信任的評價。賈寧遠(yuǎn)（2016）探索了政府信任的三個評價標(biāo)準(zhǔn)：政府本身、公眾的期待以及社會環(huán)境?？傮w來看，政府信任評價的研究在三者中最為不充分，目前還未形成較為一致的評價標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏相關(guān)的應(yīng)用型研究報告。

綜上所述，目前有關(guān)政府信用的研究存在三個特點(diǎn)：一是缺乏探討政務(wù)誠信評價、政府信任評價、政府信用評價三者關(guān)系的研究，例如對三者之間影響機(jī)理，影響效果的研究，同時研究也沒有形成合力；二是政府信用評價研究方面，由于數(shù)據(jù)可得性以及部分商業(yè)層面的原因，成為研究的熱點(diǎn)領(lǐng)域，而政務(wù)誠信評價研究與政府信任評價研究相對來講稍顯不足。三是在政府信用評價領(lǐng)域，無論是科研院所還是商業(yè)機(jī)構(gòu)的研究，在指標(biāo)選取中經(jīng)濟(jì)指標(biāo)都占據(jù)絕大多數(shù)；這也符合改革開放至今以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要任務(wù)的需要。然而經(jīng)濟(jì)指標(biāo)高低并不能全面衡量政府信用；一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地方政府但是存在者嚴(yán)重官僚氣息與一個切實為人民服務(wù)但經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展稍微滯后的地方政府，到底誰的政府信用更高，是一個值得探討與商榷的問題。

公平正義的呼聲在新時代越發(fā)強(qiáng)烈，十九大報告指出了我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，未來將更加兼顧平衡發(fā)展。吳晶妹（2017）認(rèn)為信用建設(shè)的根本就是公平與信任，基于現(xiàn)實考量，信用監(jiān)管應(yīng)該以服務(wù)為立足點(diǎn)，建立一套良性的公平與信任制度。Cathy O'Nel（2016）認(rèn)為指標(biāo)選取公平是評價模型優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)之一，如果模型僅僅關(guān)注某一方面的指標(biāo)，將產(chǎn)生模型意義上的偏見，指標(biāo)的傾向性將會影響到其它受評者的利益。從此種意義上來說，一個優(yōu)秀的模型或者指標(biāo)體系，必須是盡可能全面公正的。

因此政府信用的內(nèi)涵需要包括政務(wù)誠信、政府信任等反應(yīng)公平正義的內(nèi)容。通過本文界定的廣義政府信用概念，在未來政府信用評價的過程中，不僅可以減輕，在政府信用評價過程中過多關(guān)注經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的不公平現(xiàn)象，也為未來對政務(wù)誠信、政府信任的評價提供了理論框架。通過對廣義政府信用的討論，本文認(rèn)為一個優(yōu)良的政府信用評價模型能夠為社會傳達(dá)這樣一種信息：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高固然很好；同樣，腳踏實地為人民服務(wù)同樣可以提升政府信用水平；這樣的模型符合時代需求；也是未來評價模型發(fā)展的方向。

五、 新時代的政府信用評價研究展望

1. 新時代黨和國家更加重視政務(wù)誠信的建設(shè)。近年來黨和國家高度重視政務(wù)誠信建設(shè)；十八大報告提出：“加強(qiáng)政務(wù)誠信”；《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》提出：“政務(wù)誠信是社會信用體系建設(shè)的關(guān)鍵”；《關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出：“以政務(wù)誠信引領(lǐng)社會誠信”；體現(xiàn)了黨和國家對政務(wù)誠信建設(shè)的重視；在這樣的背景下，政務(wù)誠信評價研究將會成為未來研究的焦點(diǎn)與熱點(diǎn)。

2. 廣義的政府信用評價更加符合時代需求，將會成為未來研究的熱點(diǎn)。2014年習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話中指出：“當(dāng)前，所謂‘為官不易、‘為官不為問題引起社會關(guān)注”?！盀楣俨粸椤奔凑?wù)不作為；從信用管理學(xué)的視角來看，此類行為是一種新型失信行為。根據(jù)《現(xiàn)代信用學(xué)》中對政府守信的定義以及對信用構(gòu)成的界定，本文認(rèn)為政務(wù)不作為是指政府承諾并有能力履行而最終沒有履行的政務(wù)行為；此類行為也是政府失信的一種表現(xiàn)形式。如何評價這種行為，僅僅依靠傳統(tǒng)的政府信用評價顯然是不夠的；以廣義的政府信用評價為視角，如前所述，政務(wù)誠信維度可表述為政府信用的基本素質(zhì)，主要涉及政府誠信行為的精神修養(yǎng)、意愿強(qiáng)度、能力和行為等方面，體現(xiàn)的是政府信用的價值取向；“政務(wù)不作為”，即沒有踏踏實實為人民服務(wù)，屬于政務(wù)誠信維度的負(fù)向指標(biāo)；因此，通過廣義的政府信用評價，能夠?qū)⒄庞眯袨榈母鱾€主要方面進(jìn)行全面的綜合系統(tǒng)評價，符合新時代的需要，也將會成為未來學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)。

3. 在廣義政府信用評價研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深入推進(jìn)政府信用的治理與研究?！蹲鼋乖５撌降目h委書記》一書中記錄了習(xí)近平總書記在蘭考縣委常委擴(kuò)大會議上的講話，其中提到塔西佗陷阱。塔西佗陷阱是古羅馬人塔西佗（歷史學(xué)家）總結(jié)提出的論斷，主要意思可以概括為：政府一旦失去公信力，政府無論做什么，即使是正確的，無論說什么，即使是合適的，社會群眾都不會再給予信任，并可能給予負(fù)面評價。塔西佗陷阱從反面說明了公信力對于政府的重大意義。相對于政府信用，公信力可以認(rèn)為是政府信用在政治領(lǐng)域的表現(xiàn)，其根本仍為政府信用。根據(jù)Wu's信用資本理論，政府信用本質(zhì)上可以視為是一種信用資本。那么政府如何管理好自身的信用資本，實現(xiàn)善治，是政府追求的目標(biāo)。廣義政府信用評價理念也為政府信用治理提供了思路：通過政務(wù)誠信、政府信任、政府信用三個方面系統(tǒng)對政府信用進(jìn)行治理，最終實現(xiàn)善治目標(biāo)——實現(xiàn)公共利益最大化與人民滿意。那么具體如何更好實現(xiàn)政府信用的治理將是未來研究中急需解決的問題。

4. 依靠大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新興信息技術(shù)研究政務(wù)誠信與政府信任評價問題將是未來研究的重點(diǎn)與難點(diǎn)。新時代信息技術(shù)高速變革，尤其是以大數(shù)據(jù)技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)為代表的新興信息技術(shù)的發(fā)展為我們提供了評價政務(wù)誠信、政府信任的可能方法。例如可以通過大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建政務(wù)誠信信息平臺，對日常政務(wù)行為數(shù)據(jù)進(jìn)行及時準(zhǔn)確的記錄與管理，執(zhí)行失信懲戒以及守信激勵，并根據(jù)數(shù)據(jù)信息，高效快速樹立政務(wù)誠信標(biāo)桿單位與個人，及時進(jìn)行表彰，并開展宣傳學(xué)習(xí)工作。未來通過深入推進(jìn)電子政務(wù)等政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，政府信息化水平將獲得進(jìn)一步提升，同時伴隨著新興的信息技術(shù)的發(fā)展與推廣應(yīng)用，政務(wù)誠信評價、政府信任評價與政府信用評價將會最終形成廣義政府信用評價與治理的合力。

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作者簡介：吳晶妹（1964-），女，漢族，北京市人，中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為信用管理；崔萌（1986-），男，漢族，河南省南陽市人，中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院博士生，研究方向為信用管理；孔德超（1979-），男，漢族，河南省信陽市人，中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院博士后，研究方向為信用管理。

收稿日期：2018-01-08。