李 闖，符 娜

（1.南水北調(diào)東線江蘇水源有限責(zé)任公司淮安分公司，江蘇 淮安 223001；2.西安理工大學(xué)西北旱區(qū)生態(tài)水利工程國家重點實驗室，陜西 西安 710048）

目前，水利工程建設(shè)項目管理體制在經(jīng)過多年發(fā)展后，現(xiàn)已基本形成了以項目法人責(zé)任制、招投標制、建設(shè)監(jiān)理制以及合同管理制的水利工程建設(shè)管理體制格局。這種格局下的工程建設(shè)單位既是項目的投資者，又是項目的管理者，因部門人員缺乏且缺乏建設(shè)管理經(jīng)驗，許多水利工程在建設(shè)過程中出現(xiàn)投資失控、工期拖延、擅自擴大建設(shè)規(guī)模等現(xiàn)象。

基于近年來國家加大水利工程建設(shè)力度，不斷加大投資金額，以改善民生為主要目標的諸多水利工程深入推進，基層水利建設(shè)任務(wù)繁重，水利部于2015年印發(fā)了《關(guān)于水利工程建設(shè)項目代建制管理的指導(dǎo)意見》，江蘇省水利廳在2013年制定《江蘇省水利工程建設(shè)項目代建制試行辦法》，為水利工程建設(shè)“代建制”提供政策保障。根據(jù)工程實際情況，宿遷市2016年西民便河（鐘洼～畢溝）整治工程進行了建設(shè)實施代建。目前，工程建設(shè)以及代建工作情況良好。

1 項目實施過程

1.1 代建制內(nèi)涵

“代建制”是控制建設(shè)規(guī)模、工程進度、工程總投資的一種有效的管理方法。其最早起源于美國的建設(shè)經(jīng)理制（CM制）[1]。國外的CM制主要是由業(yè)主委托一名建設(shè)經(jīng)理來負責(zé)整個工程項目的管理，主要管理內(nèi)容包括項目初期可行性研究、設(shè)計方案、設(shè)備采購、項目試運行等全部流程，但是經(jīng)理人不負責(zé)管理工程費用。這項制度在美國、加拿大的大型工程的CM制占項目管理公司業(yè)務(wù)量的62%～87%[2]，工程項目實施代建制是目前已在國際上一種通用的管理方式。

中國“代建制”是指政府投資項目通過招標等方式，選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)的項目管理公司或者代建單位，對投資人或建設(shè)單位項目實施投資管理以及建設(shè)工程管理的工作，對工程的施工進度、質(zhì)量、安全進行把控，在項目建成后交付建設(shè)單位管理的一種項目管理模式[3]。目前在中國“代建制”名稱由來是2004年國務(wù)院在《投資體制改革的決定》起源，要求對非經(jīng)營性政府投資項目大力推行“代建制”。

目前，中國代建制主要分為政府專業(yè)管理機構(gòu)模式、公司代建模式、政府制定代建公司模式（詳見表1）。

1.2 工程概況

宿遷市位于江蘇省北部，介于北緯33°8'～34°25'，東經(jīng)117°56'～119°10'之間，屬于隴海經(jīng)濟帶、沿海經(jīng)濟帶、沿江經(jīng)濟帶的交叉輻射區(qū)。宿遷市地處魯南丘陵與蘇北平原過渡帶，境內(nèi)地形呈西高東低，地勢高低起伏較大，地面高程最高點71.2 m，最低點2.8 m。總?cè)丝?46.3萬人，面積8555 km2，其中水面2367 km2。

西民便河發(fā)源于朱海水庫東側(cè)，流經(jīng)宿城區(qū)、市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、洋河新區(qū)，在泗洪縣曹廟鄉(xiāng)入洪澤湖，河道全長69.55 km，流域面積326.20 km2，沿線人口31.86萬人。西民便河是洪澤湖周邊地區(qū)一條區(qū)域性骨干排澇河道，也是宿遷市城市外排澇水的主要通道，排泄古黃河以西、西沙河以東地區(qū)的澇水，同時是該區(qū)域的引水灌溉河道。西民便河流域內(nèi)地勢西北高，東南低；上游起點王官集地面高程25.0 m，沿線蔡集24.0～23.0 m，雙莊21.5～20.0 m，三棵樹20.5～20.0 m，南蔡19.0 m，羅圩18.0～17.6 m。地面坡降約為1.5/10000至2/10000，沿途有清水河、樹仁河、老民便河、東沙河、太皇河等溝、河匯入河道。

本次西民便河（鐘洼～畢溝）整治工程分為1標、2標、3標共3個標段進行施工。施工1標主要建設(shè)內(nèi)容為：（1）河道疏浚工程：河道疏浚3.80 km（2）沿線建筑物工程：拆（新）河道沿線建筑物11座，其中涵閘5座、泵站4座、跨河橋梁2座；（3）相應(yīng)的環(huán)保、水保措施。施工2標主要建設(shè)內(nèi)容為：（1）河道疏浚及堤防加固工程：河道疏浚2.785 km、堤防加固3.49 km；（2）沿線建筑物工程：拆（新）河道沿線建筑物4座，其中涵閘2座、泵站1座、渡口1座；（3）防汛道路工程：鋪設(shè)防汛道路14.28 km，其中堤頂路9.95 km，上堤路4.33 km；（4）相應(yīng)的環(huán)保、水保措施。施工3標主要建設(shè)內(nèi)容為：（1）蓄水建筑物工程2座：劉橋蓄水閘、小口子蓄水閘；（2）相應(yīng)的環(huán)保、水保措施。

表1 不同代建制優(yōu)缺點對比

西民便河整治工程建設(shè)參數(shù)見表2。

工程代建單位為南水北調(diào)東線江蘇水源有限責(zé)任公司，是宿遷地區(qū)乃至蘇北地區(qū)第一個代建制工程，本工程采用公開招標形式選擇代建單位，在工程建設(shè)中，代建管理單位能夠較好地按照代建合同約定，完成相關(guān)工程建設(shè)管理任務(wù)，代建效果受到業(yè)主單位、施工單位的一致好評。工程施工單位分別為泗洪縣水利工程處（施工1標）、南京市水利建筑工程有限公司（施工2標）、江蘇省水利建設(shè)工程有限公司（施工3標）。

表2 西民便河整治工程建設(shè)參數(shù)表

1.3 代建制實施效果

根據(jù)代建合同，宿遷市西民便河整治工程建設(shè)處對本工程的建設(shè)享有監(jiān)督權(quán)、重大問題決策權(quán)，宿遷市西民便河整治工程代建項目部享有工程建設(shè)代理權(quán)。在工程職責(zé)劃分方面，建設(shè)處負責(zé)制定工程征地拆遷補償標準，協(xié)調(diào)地方政府矛盾，為工程施工解決征地矛盾，在具體實施中，雖然征地拆遷不是代建部合同內(nèi)容，但是代建部積極配合建設(shè)處處理征地拆遷中出現(xiàn)的各項問題，安排專人負責(zé)征遷協(xié)調(diào)，主動向征遷部門溝通反饋征遷問題，加強協(xié)調(diào)溝通，做好服務(wù)工作，大力做好現(xiàn)場宣傳，張貼標語，營造現(xiàn)場施工氣氛和征遷氛圍。按照輕重緩急原則，分步解決征遷問題，先期主動出擊，以工程建設(shè)促工程征遷，首先解決了建筑物工程征遷矛盾，后期上足施工資源，營造大環(huán)境、大聲勢，重點突破河道征遷問題。

本工程于4月18日河道工程才具備全面開工條件，5月30日需具備水下工程驗收條件，需要在40天內(nèi)完成4個月的土方工程量，時間緊、任務(wù)重、管理難度大。代建單位帶領(lǐng)監(jiān)理及施工單位，按單元工程排定施工計劃，制定切實可行的進度計劃，不僅如此，代建單位每日現(xiàn)場巡查，清點施工資源實際在工情況，每日發(fā)布工程日報表，公示督查結(jié)果、施工情況，并在西民便河管理信息群中公布。每日更新代建部形象進度表，實行掛圖作戰(zhàn)，做到適時提醒，并對落后的標段及時提醒，敦促加快進度、上足資源、搶抓時間，且本工程率先引入施工單位指紋考勤制度。最終，工程于6月4日順利通過水下驗收工作。

代建部還承擔著工程款審核工作，本著準確計量、及時支付原則，代建部規(guī)定施工單位每期工程支付款相關(guān)審核材料需在1周內(nèi)審核完畢并膠裝打印后報送至建設(shè)處，確保工程資金周轉(zhuǎn)正常，農(nóng)民工工資及時發(fā)放，有效保證了工程建設(shè)資金的正常運轉(zhuǎn)。

2 代建制實施過程中存在的問題

2.1 責(zé)任與權(quán)力不明晰

從本工程代建制實施情況來看，盡管代建單位與項目法人簽訂了代建合同，對各自所承擔的責(zé)任、權(quán)力、義務(wù)進行了界定，但是在實際操作中，代建單位對監(jiān)理單位、設(shè)計單位、施工單位的管理效力遠不如項目法人直接管理大。特別是設(shè)計單位的管理程度，因設(shè)計合同是項目法人與設(shè)計單位單獨簽訂，代建單位難以約束設(shè)計單位，導(dǎo)致設(shè)計質(zhì)量與進度難以保證。同時較多設(shè)計變更或具體設(shè)計方案需要業(yè)主單位決定，因?qū)訉由蠄?，造成設(shè)計變更審核周期過長。如劉橋蓄水閘管理房問題對工程施工計劃和工程建設(shè)進度產(chǎn)生較大影響，這樣代建單位對施工單位管理更加削弱，給代建單位的積極性和主動性的發(fā)揮帶來制約[4]。

同時，代建單位的定位是服務(wù)業(yè)主單位，最大程度減少業(yè)主單位工作壓力，所以本質(zhì)上代建單位對工程成本的風(fēng)險不承擔責(zé)任，包括審批成本變動、原材料價格波動等無法預(yù)料因素，這些因素對施工單位主動推進工作進度帶來不利影響。

2.2 代建單位管理費偏低

目前，在我國大部分地區(qū)實施代建制中沒有明確規(guī)定代建費的具體標準，代建費的衡量標準更多是參考建設(shè)管理費，部分水利工程建設(shè)項目代建費為工程項目建設(shè)管理費的80%～90%。但是建設(shè)單位管理費并不包括代建單位必須指出的人員工資、稅金以及辦公場地產(chǎn)生的費用。

本工程代建費為建設(shè)管理費的82%，但是建設(shè)單位管理費僅包含項目開工至項目竣工財務(wù)決算所發(fā)生的管理性質(zhì)的開支，未考慮項目全部管理成本。本項目代建部管理人員工資發(fā)放仍由原單位發(fā)放，包括五險一金、稅金等相關(guān)開支，同時代建單位辦公場地租賃、辦公設(shè)備的采購等均未納入管理成本。因此，按照建設(shè)單位管理費標準明顯偏低。代建費的偏低無法給項目部管理人員帶來激勵效果，項目投資成本控制無法與代建費用掛鉤，同時業(yè)主單位也無法從降低項目成本中提取一定獎勵賦予代建單位，因此，一定程度上影響了代建單位人員、設(shè)備等資源上的投入和工作積極性的發(fā)揮[5]。

3 結(jié)語

水利工程代建制在我國尚屬起步階段，在代建制的實行過程中難免存在著較多以前未遇到的問題，但這不能否認代建制所帶來的成效。需要從代建制度、代建從業(yè)資格等方面對代建制的實施進行優(yōu)化，建立良好的社會監(jiān)督機制，在面對較多水利工程建設(shè)中，才能最大程度發(fā)揮出代建制的作用。

參考文獻：

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[3]石曉亮 . 政府投資基礎(chǔ)設(shè)施項目委托代建制與回購模式的特點與區(qū)別[J] . 金融經(jīng)濟，2011（14）：51-53 .

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