李志勇 時(shí)訓(xùn)利

（江蘇省淮安市盱眙縣水務(wù)局 盱眙 211700）

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是保障農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行的重要措施，是改善農(nóng)田水利工程健康狀況的重要途徑，也是增加農(nóng)民收入的重要手段，更是維護(hù)糧食安全的“穩(wěn)定器”。

江蘇省盱眙縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施規(guī)劃與試點(diǎn)方案出臺于2016年10月，方案以“實(shí)施規(guī)劃”和“試點(diǎn)方案”為雙重目標(biāo)，將時(shí)間跨度定位在2016～2020年，方案詳細(xì)闡述農(nóng)業(yè)水價(jià)改革指導(dǎo)思想、基本原則和目標(biāo)任務(wù)，分述了盱眙縣經(jīng)濟(jì)社會與生產(chǎn)力發(fā)展、農(nóng)田水利建管改革問題、水土資源供需平衡分析等內(nèi)容。從實(shí)施的過程中，有幾點(diǎn)因素影響著改革工作的推進(jìn)。

1 供水成本與水價(jià)估算

1.1 成本估算方法選擇

水利工程供水是一個(gè)復(fù)雜的體系，由于水利工程資產(chǎn)功能的多樣性，且缺乏成熟的、可操作的功能分解方法，使得供水資產(chǎn)的劃分具有不確定性，供水資產(chǎn)折舊成本可得較差；另一方面，供水量隨水文年份的不同而變化，降低了成本測算的匹配程度；此外，運(yùn)行維護(hù)成本項(xiàng)目的定量分析由于受管理體制的影響，完整的運(yùn)行維護(hù)支出很難準(zhǔn)確獲取。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革制度的設(shè)計(jì)又不能回避這一關(guān)鍵約束因素。為解決這些問題，以盱眙縣行政區(qū)域?yàn)榉治龇秶?，根?jù)定量數(shù)據(jù)的可得性程度進(jìn)行成本估算，形成農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革制度設(shè)計(jì)的要素體系。

供水固定資產(chǎn)可得分析。根據(jù)近6年（2010～2015）盱眙縣農(nóng)田水利續(xù)建項(xiàng)目總投資，按一定比例折算（即固定資產(chǎn)形成率）出固定資產(chǎn)總量。固定資產(chǎn)形成率參照水利基本建設(shè)固定資產(chǎn)形成率（平均為79%～85%）取上限調(diào)整到85%比例進(jìn)行折算，估算出宏觀供水資產(chǎn)量。

運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目費(fèi)用分析。根據(jù)盱眙縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體物價(jià)指數(shù)水平，分管護(hù)內(nèi)容、工程實(shí)體、區(qū)域位置確定小型水利工程管護(hù)運(yùn)行費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目費(fèi)用匯總估算。

表1 典型水文年份供水量估算表

表2 小型水利工程管護(hù)運(yùn)行費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)測算表

表3 直屬灌區(qū)水利工程管護(hù)運(yùn)行費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)測算表

提水電費(fèi)估算方析。根據(jù)盱眙縣物價(jià)局核定的泵站定額（1.09元/kW）標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合水泵出流能力（提水量）、灌溉時(shí)間進(jìn)行推算。

運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目費(fèi)用分析。根據(jù)盱眙縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體物價(jià)指數(shù)水平，分管護(hù)內(nèi)容、工程實(shí)體、區(qū)域位置確定小型水利工程管護(hù)運(yùn)行費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目費(fèi)用匯總估算。

供水量確定。由于供水量隨水文年份不同而變化，實(shí)際供水量又是根據(jù)取水許可證確定的。因此，為簡便分析，直接以取水許可證確定量作為原始水權(quán)，即供水量進(jìn)行分析。

分類成本項(xiàng)目結(jié)構(gòu)分析。參照《水利工程供水價(jià)格管理辦法（2004）》《水利工程供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法（2005）》的規(guī)定，運(yùn)行維護(hù)成本項(xiàng)目包括：工資及其附加、政策性“五險(xiǎn)”、電費(fèi)、低值易耗品、中小維修費(fèi)、待攤費(fèi)用、水資源費(fèi)（由于農(nóng)業(yè)暫不征收水資源費(fèi)，此項(xiàng)暫不列入）等；全成本項(xiàng)目包括：運(yùn)行維護(hù)成本和供水資產(chǎn)折舊。

1.2 供水成本估算過程

供水固定資產(chǎn)。2010～2015年水利部門統(tǒng)計(jì)投入農(nóng)田水利建設(shè)資金達(dá)10.92億元，固定資產(chǎn)形成率按85%進(jìn)行估算，全部供水資產(chǎn)9.31億元；省級以上投資6.19億元，按85%的固定資產(chǎn)形成率進(jìn)行估算，其中省級以上投資形成供水資產(chǎn)5.26億元。

折舊成本計(jì)算。根據(jù)《水利工程管理單位財(cái)會制度》（1996）規(guī)定，供水固定資產(chǎn)采用分類折舊年限，其中通用設(shè)備部分10～15年，水電專用設(shè)備部分15～25年，建筑構(gòu)筑物部分45～55年，干支渠系建筑物15～25年。根據(jù)盱眙縣水利工程使用年限及其固定資產(chǎn)取值選擇，為簡化計(jì)算，采取綜合折舊年限估算，按20年無殘值，按直線法計(jì)提折舊。計(jì)算結(jié)果為：全部供水資產(chǎn)年折舊4655萬元，其中省級以上供水資產(chǎn)年折舊2630萬元。

供水量確定。根據(jù)盱眙縣取水許可證確定的初始水權(quán)量和水土資源供需平衡分析結(jié)果，在保證率50%、75%、85%、95%四種典型水文年條件下，過境水可利用量分別為198234 萬 m3、205165 萬 m3、147287 萬 m3、89408 萬 m3。

根據(jù)盱眙沿淮沿湖周邊基本是提水灌區(qū)的實(shí)際情況，按灌溉泵站提水能力進(jìn)行測算，不同年型提水能力取決于不同的抗旱天數(shù)（50%、70%和95%的年型分別為35d、45d和60d）。當(dāng)提水能力小于過境水可利用量，以提水能力作為供水量，否則以過境水可利用量為供水量。據(jù)此，以灌溉泵站提水能力（固定小型機(jī)電排灌站672座，總裝機(jī)68994kW）測算。不同水文年份供水量如表1所示。

運(yùn)行維護(hù)成本測算。日常維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)：根據(jù)盱眙縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體物價(jià)指數(shù)水平，測算小型水利工程管護(hù)運(yùn)行費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、直屬灌區(qū)水利工程管護(hù)運(yùn)行費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)如表2、表3所示。

表4 盱眙縣泵站工程年電費(fèi)支出估算表

表5 盱眙縣農(nóng)田水利工程分類供水成本計(jì)算表

日常維護(hù)范圍主要包括：涵閘、機(jī)電排灌站等建筑物以及灌排溝渠，2016年盱眙縣農(nóng)田水利維修養(yǎng)護(hù)資金涉及全縣有水利工程的20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處，241個(gè)村（居）總?cè)丝?8.01萬人。根據(jù)國土部門最新數(shù)字，涉及總面積2291.75km2，總耕地面積155.7萬畝。

日常維護(hù)內(nèi)容。對管護(hù)范圍內(nèi)的大、中、小溝，支、斗、農(nóng)渠（包括防滲渠道、固定灌溉管道）；灌排泵站；圩堤、圩口閘；小溝及以上配套建筑物（橋、涵、閘、渡槽等）等進(jìn)行日常維護(hù)。維護(hù)溝渠5035.092km、泵站780座、水閘1616座、各類小型農(nóng)田水利配套建筑物9892座、塘壩3772座、輸水管道23.3km、圩堤372.96km。經(jīng)測算，2016年盱眙縣農(nóng)田水利維修養(yǎng)護(hù)資金為1089.55萬元。

泵站電費(fèi)。按物價(jià)局核定的標(biāo)準(zhǔn)1.09元/kW·h進(jìn)行估算。估算結(jié)果如表4所示。

1.3 供水成本估算結(jié)果

折舊成本：全部供水資產(chǎn)年折舊4655萬元，其中省級以上供水資產(chǎn)年折舊2630萬元。

供水量：典型水文年型（50%、70%、95%）供水量分別為：60692 萬 m3、78033 萬 m3、89408 萬 m3。電費(fèi)支出：典型水文年型（50%、70%、95%）電費(fèi)支出分別為2105.70萬元、2707.32萬元、3101.97萬元。

養(yǎng)護(hù)費(fèi)用：1089.55萬元。

根據(jù)以上參數(shù)，計(jì)算求得分類供水成本如表5所示。

1.4 供水價(jià)格選擇論證

根據(jù)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革有關(guān)政策規(guī)定，改革初期執(zhí)行的水價(jià)應(yīng)不低于運(yùn)維成本，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革制度建設(shè)成熟后應(yīng)執(zhí)行全成本水價(jià)，并逐步過渡到微利、盈利水價(jià)。

為便于分析說明，取3種水文年型加權(quán)平均，計(jì)算出運(yùn)行維護(hù)水價(jià)為0.05520元/m3；全成本1未考慮市縣財(cái)政配套和群眾投勞折資（或其他形式），僅是省級以上投資形成的全成本，結(jié)合實(shí)際情況分析，市縣財(cái)政配套和群眾投勞折資（或其他形式）形成的投資（投入）也應(yīng)該計(jì)算進(jìn)入成本；為便于進(jìn)行整體分析說明和方案設(shè)計(jì)，取3種水文年型加權(quán)平均，并以全成本1作為分析論證依據(jù)，計(jì)算出成本水價(jià)為 0.11360 元 /m3。

2 水權(quán)分配與用水定額確定

2.1 初期水權(quán)分配依據(jù)

《江蘇省灌溉用水定額》規(guī)定的徐淮片（P=80%）水稻用水定額為：基本用水定額467m3/畝、附加用水定額143m3/畝，即初始水權(quán)為610m3/畝；淮安市進(jìn)行區(qū)域用水再平衡，分配盱眙縣（50%、70%、85%、95%）4種水年型條件下可供水 量 分 別 為 198234 萬 m3、205165 萬 m3、147287 萬 m3、89408萬m3，當(dāng)提水能力小于過境水可利用量，以提水能力作為供水量，否則以過境水可利用量為供水量。

經(jīng)實(shí)際調(diào)研和分析測算，在95%水文年型下，供水時(shí)間以60d測算，實(shí)際供水量為104044萬m3，依次確定該方案初始水權(quán)為104044萬m3。

從表4可以看出，對于銅品位為1.24%、含銀149 g/t的試樣，在磨礦細(xì)度為-0.074 mm占80%的條件下，通過上述閉路浮選流程，可以獲得銅品位為19.18%、銀品位為2 308 g/t，銅回收率為80.90%、銀回收率為81.03%的銅精礦產(chǎn)品。

盱眙縣國土面積2497km2，耕地179.6萬畝，有效灌溉面積153萬畝，旱澇保收田132.8萬畝，節(jié)水灌溉面積75.3萬畝。按有效灌溉面積153萬畝測算，畝均初始水權(quán)為680m3/畝，按旱澇保收田132.8萬畝測算，畝均初始水權(quán)為783m3/畝，按耕地179.6萬畝測算，畝均初始水權(quán)為579m3/畝。

根據(jù)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革有關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合盱眙縣農(nóng)業(yè)用水的實(shí)際情況，應(yīng)以實(shí)有耕地179.6萬畝測算畝均初始水權(quán)，即畝均用水按579m3/畝進(jìn)行定額設(shè)計(jì)。

結(jié)合盱眙縣種植結(jié)構(gòu)，灌溉農(nóng)作物主要為水稻，其他如小麥、玉米、油料、大豆、蔬菜等農(nóng)作物較少灌溉。為便于分析簡化計(jì)算，僅以水稻用水量進(jìn)行定額設(shè)計(jì)。

2.2 用水定額標(biāo)準(zhǔn)制定

根據(jù)水土資源供需平衡分析結(jié)果，結(jié)合農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)成果的節(jié)水效益，設(shè)計(jì)的水稻用水定額標(biāo)準(zhǔn)及其節(jié)水比較結(jié)果如表6所示。

2.3 水費(fèi)占農(nóng)業(yè)成本比重

根據(jù)盱眙縣實(shí)際情況看，水田的畝均收入最高，加大灌區(qū)的擴(kuò)容改造，保證糧食安全，實(shí)施“旱改水”項(xiàng)目事關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展全局。農(nóng)業(yè)用水成本占種植農(nóng)業(yè)的畝均收益比例并不算太高（水田為8.9%，旱田平均為2.8%），提高農(nóng)業(yè)水價(jià)有一定的空間。但由于農(nóng)業(yè)種植收益與其他產(chǎn)業(yè)性收益相比還是較低的，如果提高水價(jià)，只能是依靠“旱改水”擴(kuò)容，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)約用水。為此，對農(nóng)業(yè)灌區(qū)實(shí)施用水定額管理勢在必行。

定額內(nèi)用水可以由國家財(cái)政直接進(jìn)行分級補(bǔ)貼，超定額用水可適當(dāng)提價(jià)并由農(nóng)戶承擔(dān)，最終達(dá)到節(jié)水的目的是可行的，同時(shí)也利于灌區(qū)的良性運(yùn)行。

2.4 農(nóng)戶對提高農(nóng)業(yè)水價(jià)的認(rèn)知

農(nóng)民對用水成本的構(gòu)成及其承擔(dān)義務(wù)也是明確的，“干支渠系籌資建設(shè)費(fèi)”“排澇補(bǔ)償費(fèi)”兩項(xiàng)費(fèi)用，農(nóng)民不愿意承擔(dān)；“斗農(nóng)渠系籌資建設(shè)費(fèi)”卻隨農(nóng)戶收入由高到低認(rèn)知度漸弱，說明農(nóng)民在現(xiàn)狀收入水平下是無力承擔(dān)的。

農(nóng)民對提高水價(jià)（用水成本）是存在疑慮的，對由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為收取的“水利工程水費(fèi)”認(rèn)同度較低，對提高“灌區(qū)水價(jià)”存在一定的認(rèn)同度，但幅度認(rèn)定不高。這一方面反映出農(nóng)戶的承受能力要求，但更多地反映出農(nóng)民要求擴(kuò)種水田的強(qiáng)烈愿望，國家財(cái)政加大灌區(qū)改造力度仍是當(dāng)務(wù)之急。

3 農(nóng)民用水協(xié)會運(yùn)行管理分析

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革導(dǎo)向的思路之一是完善灌區(qū)引水工程和計(jì)量設(shè)施建設(shè)，輔以農(nóng)民用水合作組織的自律管理，創(chuàng)設(shè)農(nóng)業(yè)水價(jià)的形成、考核、調(diào)整與控制制度，從而依靠提高農(nóng)業(yè)定額外用水價(jià)格，依靠價(jià)格杠桿促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。因此，成立農(nóng)民用水協(xié)會,實(shí)行參與式灌溉管理是農(nóng)業(yè)節(jié)水的需要,是水資源量“以農(nóng)補(bǔ)工”的必然產(chǎn)物，構(gòu)成水利發(fā)展新常態(tài)背景下農(nóng)村水利改革的關(guān)鍵內(nèi)容。

表6 水稻用水定額標(biāo)準(zhǔn)及其節(jié)水比較結(jié)果表（單位：m3/畝）

農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的核心是農(nóng)民用水合作組織建設(shè)，通過農(nóng)民用水合作組織運(yùn)行管理系列問題分析，針對合作組織管理中存在的缺點(diǎn)進(jìn)行有針對性改進(jìn)，調(diào)動廣大群眾的積極性，逐步完善制度建設(shè)，為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。加強(qiáng)農(nóng)民用水合作組織建設(shè)是解決用水管理上的“缺位”問題，對培育和提高農(nóng)民自主管理意識和水平，明晰農(nóng)村水利設(shè)施所有權(quán)，建立現(xiàn)代高效的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，具有十分重要的意義。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、促進(jìn)農(nóng)民增收、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著十分重要的作用。

盱眙縣部分灌區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)組建了農(nóng)民用水協(xié)會試點(diǎn)，已經(jīng)成立的農(nóng)民用水協(xié)會在持續(xù)運(yùn)行、推廣應(yīng)用方面還存在一些突出問題需要及時(shí)化解。

3.1 協(xié)會社會治理結(jié)構(gòu)存在問題

法人治理結(jié)構(gòu)不完善。首先是法人自治形式表面化，雖然設(shè)置了會員代表大會、執(zhí)委會和監(jiān)事會，但協(xié)會在實(shí)際運(yùn)行中，往往是法人代表，即協(xié)會主席一人說了算，虛化了民主管理的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，會員代表大會只不過充當(dāng)陪襯而已；其次是弱化了法人自治的職能，特別是監(jiān)事會幾乎等于虛設(shè)，沒有起到對執(zhí)委會經(jīng)營決策和行為進(jìn)行監(jiān)督的作用。

3.2 農(nóng)戶參與意識淡漠

農(nóng)民用水協(xié)會是農(nóng)民自主、自治、自我管理和自我服務(wù)的組織，農(nóng)民的廣泛認(rèn)同和積極參與是協(xié)會存在發(fā)展的社會基礎(chǔ)和基本條件。但是，由于農(nóng)民思想觀念落后，科技文化素質(zhì)低，經(jīng)濟(jì)勢力薄弱，農(nóng)民對用水協(xié)會的參與積極性不高。許多農(nóng)民對待發(fā)展用水協(xié)會的心態(tài)是矛盾的，一方面感覺自己獨(dú)立面對市場，承擔(dān)市場責(zé)任、市場風(fēng)險(xiǎn)的力量薄弱，希望能夠成立一種組織，減輕其壓力；另一方面又認(rèn)為自己單干很好，免除了與別人合作產(chǎn)生的矛盾，同時(shí)擔(dān)心協(xié)會徒有形式，只是政府的政績行為，而且認(rèn)為協(xié)會有很多繁雜而又無實(shí)際意義的活動，對農(nóng)戶沒有實(shí)質(zhì)意義，所以不愿意參加。

3.3 缺乏利益補(bǔ)償機(jī)制

保障農(nóng)民利益，尤其是保障工業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民利益的核心機(jī)制是財(cái)政“精準(zhǔn)補(bǔ)貼”機(jī)制，通過財(cái)政“精準(zhǔn)補(bǔ)貼”實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水激勵。

作為理性的經(jīng)濟(jì)主體，農(nóng)民是否參與某種組織最根本的還是取決于該組織能否為其帶來相應(yīng)的利益，特別是現(xiàn)實(shí)利益，而僅僅對農(nóng)民承諾參加用水協(xié)會的長期利益并不能對他們形成有效的激勵。與原來的多用水相比，如果農(nóng)戶節(jié)水不但能彌補(bǔ)少用水的損失和水價(jià)提高付出的成本，同時(shí)還能獲得更大的收益，勢必會達(dá)到農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)戶受益的雙重目的。如果這樣的利益補(bǔ)償機(jī)制不存在，農(nóng)民就缺乏加入?yún)f(xié)會的動力，即使加入了協(xié)會也不會為其發(fā)展做出貢獻(xiàn)■