傅榮

【摘 要】我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)模正在迅速擴(kuò)大，城鎮(zhèn)人口也快速增漲，這就對(duì)服務(wù)于社會(huì)的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生極大的壓力。PPP模式已經(jīng)逐漸為各級(jí)政府接受和實(shí)踐運(yùn)用，極大促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。文章分析PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，政府與企業(yè)各自的角色特點(diǎn)，以及項(xiàng)目各階段的關(guān)注點(diǎn)，從而更充分認(rèn)識(shí)PPP模式，更好的運(yùn)用該模式。

【關(guān)鍵詞】基礎(chǔ)設(shè)施；PPP模式；政府；企業(yè)

PPP模式是一種新型而特殊的合作模式，主體是政府和社會(huì)企業(yè)單位。政府將決策實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目委托給社會(huì)上專業(yè)的企業(yè)團(tuán)體建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。政府作為委托方，代表民眾利益監(jiān)管項(xiàng)目進(jìn)度、質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)管理。

我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目大量運(yùn)用PPP模式，轉(zhuǎn)移給社會(huì)企業(yè)承建運(yùn)營(yíng)。這種模式廣泛應(yīng)用，并證明了其強(qiáng)大的能量。PPP模式下，政府借助社會(huì)資本和資源完成職能任務(wù)，同時(shí)也促進(jìn)市場(chǎng)資源的合理有效配置，雙方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，降低了各自風(fēng)險(xiǎn)。多種優(yōu)勢(shì)，使項(xiàng)目能夠短時(shí)間內(nèi)啟動(dòng)推進(jìn)，大大縮短傳統(tǒng)模式下，政府全盤(pán)掌控下，基礎(chǔ)建設(shè)亂而慢的情況。政府公信力也刺激社會(huì)企業(yè)積極參與到PPP民生項(xiàng)目。最終雙方各取所需，合作共贏。

一、PPP模式中對(duì)政府與企業(yè)的要求

1.政府方面

（1）政府施政觀念要轉(zhuǎn)變。歷經(jīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，過(guò)渡性質(zhì)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在目前完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要用市場(chǎng)的觀念對(duì)待政府合約項(xiàng)目，樹(shù)立契約精神。①維護(hù)政府信用，政府公信力是企業(yè)放心參與到PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)，現(xiàn)實(shí)中存在因?yàn)檎S意調(diào)整政策從而導(dǎo)致項(xiàng)目暫停甚至取消的現(xiàn)象，這對(duì)合作模式是巨大的破壞。②建立專業(yè)的項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)，組織專業(yè)的技術(shù)團(tuán)隊(duì)，嚴(yán)格審核PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)性和可行性，并在項(xiàng)目進(jìn)行和運(yùn)營(yíng)階段落實(shí)監(jiān)管職責(zé)。③政府要防止過(guò)度的商業(yè)合約觀念，政府不能單純以商業(yè)合同為唯一基準(zhǔn)，簡(jiǎn)單粗暴的以合同約束企業(yè)。作為涉及民生的基礎(chǔ)項(xiàng)目，最終的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者是政府，群眾看到的是政府作為，而非企業(yè)，政府在PPP項(xiàng)目的職責(zé)和作用應(yīng)當(dāng)是保障項(xiàng)目的高質(zhì)量順利交付和運(yùn)營(yíng)。

（2）完善政策法律法規(guī)，保障雙方權(quán)益。法制社會(huì)環(huán)境下，政府掌握政策制定和立法權(quán)，應(yīng)當(dāng)充分利用這方面的優(yōu)勢(shì)保障PPP項(xiàng)目。①制定長(zhǎng)期性的政策，避免頻繁的調(diào)整變動(dòng)，確保項(xiàng)目的政策性支持是持續(xù)的長(zhǎng)久的。②法律法規(guī)修訂，保障項(xiàng)目雙方的權(quán)益，這將是雙方權(quán)益的最終保障，也是解決糾紛的最終方法。③政府要主動(dòng)監(jiān)管項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)營(yíng)，在政策、稅后及財(cái)政補(bǔ)貼方面，有意識(shí)的惠及項(xiàng)目，確保項(xiàng)目的順利推進(jìn)和經(jīng)營(yíng)管理。

（3）職責(zé)要求。政府作為強(qiáng)勢(shì)一方，并且代表民眾利益，應(yīng)當(dāng)采取一系列的措施，保障PPP項(xiàng)目的科學(xué)性、合理性，以及降低甚至避免風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)項(xiàng)目的合理性和可行性要仔細(xì)考量、核算，嚴(yán)格審核投標(biāo)企業(yè)資質(zhì)。項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中，嚴(yán)密監(jiān)控項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理，確保項(xiàng)目始終在群眾監(jiān)督之下，防止任何形式的貪腐、破壞和形式主義。

2.企業(yè)方面

（1）企業(yè)作為逐利性質(zhì)的商業(yè)組織，在面對(duì)PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)提高社會(huì)責(zé)任感，加強(qiáng)貢獻(xiàn)社會(huì)和服務(wù)人民的思想意識(shí)。①我國(guó)民營(yíng)資本一直保持著高速增長(zhǎng)，民營(yíng)資本的投資潛力巨大，企業(yè)了解和掌握較多的融資渠道，能夠快捷的籌集資本，投入到項(xiàng)目運(yùn)作中。②相對(duì)于政府的行政效率，企業(yè)的決策執(zhí)行效率更加迅速，管理結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單高效，企業(yè)擁有很大的管理優(yōu)勢(shì)。③企業(yè)擁有更加領(lǐng)先的專業(yè)技術(shù)，企業(yè)為在市場(chǎng)生存和發(fā)展，潛心致力于技術(shù)發(fā)展，這是政府無(wú)法做到的，所以企業(yè)擁有無(wú)與倫比的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。

（2）對(duì)于PPP項(xiàng)目，大多是涉及民生的基礎(chǔ)建設(shè)，直接面對(duì)政府和群眾監(jiān)督。那么，①企業(yè)要保證施工質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)管理符合各方要求，尤其涉及群眾切身利益的行業(yè)領(lǐng)域，如供水供電、污水垃圾處理、交通等。②企業(yè)還應(yīng)當(dāng)控制風(fēng)險(xiǎn)，這就要求企業(yè)具有相當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和控制能力，避免爛尾工程。③在社會(huì)主義社會(huì)，企業(yè)也應(yīng)當(dāng)具有自覺(jué)的社會(huì)責(zé)任感，高質(zhì)量完成基礎(chǔ)民生項(xiàng)目。

合作共贏是PPP項(xiàng)目的完美目標(biāo)。雙方應(yīng)當(dāng)秉承合作共贏的宗旨，協(xié)力配合共同完成項(xiàng)目，尤其在政府層面，掌握大量?jī)?yōu)勢(shì)資源，如銀行貸款、政策制定、財(cái)稅權(quán)力，這些資源應(yīng)當(dāng)適當(dāng)為PPP項(xiàng)目的順利完成保駕護(hù)航，提供必要的幫助，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)作為承建主體，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，拓寬社會(huì)融資渠道，吸收先進(jìn)管理模式和技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，提高自身抗風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能力。政府與企業(yè)協(xié)作配合，是項(xiàng)目順利推進(jìn)和運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵。

二、PPP項(xiàng)目的操作運(yùn)行

1.項(xiàng)目論證階段

（1）政府相關(guān)部門(mén)，根據(jù)政府基建規(guī)劃，參照具體財(cái)政、時(shí)間、環(huán)境、人力等情況，確定項(xiàng)目基本參數(shù)，如數(shù)量、時(shí)間、質(zhì)量，所謂立項(xiàng)。

（2）對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行研究論證，即物有所值和財(cái)政承受力論證，從規(guī)劃安排、財(cái)政力量、市場(chǎng)狀態(tài)，以及當(dāng)前技術(shù)是否能夠解決，成本、收益、后期管理及長(zhǎng)久利用等，各個(gè)方面都要進(jìn)行的大量的研究推演核驗(yàn)。

2.項(xiàng)目預(yù)備階段

（1）該階段最關(guān)鍵的是協(xié)議制定，協(xié)議必須與當(dāng)前政策、法規(guī)等一致，確保項(xiàng)目在大方向上是正確的，這是項(xiàng)目雙方權(quán)益保證的根本。

（2）項(xiàng)目要通過(guò)法律、財(cái)會(huì)、金融、工程等各領(lǐng)域?qū)＜业恼撟C同意，確保項(xiàng)目在這些關(guān)鍵的環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)是最小的。

（3）商業(yè)合約部分，包括項(xiàng)目的建設(shè)期限、運(yùn)營(yíng)管理、款項(xiàng)結(jié)算等方面。協(xié)議還應(yīng)當(dāng)制定具體的施工保障條款，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)具體措施，項(xiàng)目移交程序和方式等。

（4）對(duì)招投標(biāo)條件的設(shè)定，從而篩選出綜合能力最優(yōu)秀的企業(yè)單位，確保項(xiàng)目的順利和建設(shè)質(zhì)量。

3.建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段

（1）項(xiàng)目建設(shè)。企業(yè)在建設(shè)階段要與金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、材料供應(yīng)商確立具體的合同，落實(shí)投資、保險(xiǎn)、材料事宜。企業(yè)在建設(shè)施工過(guò)程中，要遵循合同約定，切實(shí)履行合約要求；政府相關(guān)職能部門(mén)要全程監(jiān)督，確保項(xiàng)目施工符合協(xié)議合約要求，發(fā)現(xiàn)違約違規(guī)行為，及時(shí)要求企業(yè)整改，甚至要求其承擔(dān)違約后果。項(xiàng)目完成的驗(yàn)收交接，要借助專業(yè)第三方進(jìn)行檢驗(yàn)，確保項(xiàng)目質(zhì)量。

（2）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理。項(xiàng)目投入服務(wù)運(yùn)行，政府職能部門(mén)對(duì)運(yùn)行管理進(jìn)行監(jiān)督管理，確保企業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理在協(xié)議合約要求之下，防止過(guò)度運(yùn)營(yíng)，確保項(xiàng)目管理維護(hù)到位，避免過(guò)度營(yíng)運(yùn)而影響運(yùn)營(yíng)壽命及可能造成的維護(hù)成本。

4.項(xiàng)目移交回收階段

此時(shí)，協(xié)議規(guī)定的企業(yè)運(yùn)營(yíng)期限已滿，進(jìn)入所有權(quán)移交程序。首先，政府部門(mén)全面檢查基礎(chǔ)設(shè)施的整體狀態(tài)和維護(hù)運(yùn)營(yíng)情況，如果有影響后期運(yùn)營(yíng)的破壞，必須要求企業(yè)整改或者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。其次，審核企業(yè)之前的運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)情況，資本、負(fù)債、收益等，還有已經(jīng)或正在享受的政策惠利，協(xié)商清算經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，結(jié)束注銷相關(guān)的工商手續(xù)。另外，特殊情況下，如各種因素影響，導(dǎo)致企業(yè)在經(jīng)營(yíng)期間虧損，可以考慮延長(zhǎng)運(yùn)營(yíng)期限，或者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆椒ā?/p>

三、總結(jié)

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)的加速時(shí)期，城鎮(zhèn)化人口迅速增漲，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生巨大需求。公共基礎(chǔ)設(shè)施往往具有工程龐大，資金需求巨大，技術(shù)要求苛刻等特點(diǎn)，單靠政府力量無(wú)法滿足要求，充分利用PPP模式成為廣泛共識(shí)。但在項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)，都應(yīng)當(dāng)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶?duì)待，防微杜漸，周密考慮，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，這就要求政府和企業(yè)，提升各自軟件和硬件，更好地在PPP模式下，合作共贏，貢獻(xiàn)社會(huì)，服務(wù)人民群眾。

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