蘇海志

浙江中際工程項目管理有限公司 浙江 杭州 310020

1 緒論

建設(shè)工程項目全過程造價控制，又稱全過程造價跟蹤審價或全過程跟蹤審計（下稱跟蹤審計）；是指獨立的工程造價咨詢機(jī)構(gòu)和審計人員（下稱造價師）運用審計技術(shù)，依據(jù)國家的有關(guān)法律、法規(guī)和制度規(guī)范，對建設(shè)項目從投資立項到竣工交付使用各階段經(jīng)濟(jì)管理活動的真實、合法、效益進(jìn)行審查、監(jiān)督、分析和評價的過程。

2 跟蹤審計的目的

近年來，建設(shè)項目跟蹤審計作為工程造價控制的一種新方法被廣泛應(yīng)用到建設(shè)項目造價控制中。在真實性、合法性審計的基礎(chǔ)上，檢查和評價政府投資項目的績效，通過對項目功能的分析，正確處理功能與成本之間的關(guān)系來節(jié)約資源、降低項目成本，在使項目的功能達(dá)到最佳狀態(tài)下，使項目的結(jié)構(gòu)更合理，從而提高項目的“經(jīng)濟(jì)效益”。

對建設(shè)項目概算執(zhí)行情況，投資支出的合法性、規(guī)范性等情況進(jìn)行的審計監(jiān)督，使建設(shè)單位能及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，有效防范風(fēng)險，強(qiáng)化管理，保障建設(shè)資金安全、完整和有效使用。對造價文件的事前、事中審計，有利于規(guī)范建設(shè)市場秩序，節(jié)約政府投資，促進(jìn)廉政建設(shè)。

跟蹤審計的目標(biāo)是及時發(fā)現(xiàn)并糾正項目建設(shè)管理中的各類重要問題，規(guī)范建設(shè)工程管理，促進(jìn)建設(shè)資金合理、合法和高效使用，遏制舞弊行為，發(fā)揮審計的免疫系統(tǒng)作用。

3 跟蹤審價的依據(jù)

（1）國家審計署《政府投資項目審計規(guī)定》（2011年1月14日）、浙江省政府《浙江省國家建設(shè)項目審計辦法》（2002年9月1日）、《浙江省審計條例》（2015年3月27日）；

（2）《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》（財政部財建(2002)394號）；

（3）《交通基本建設(shè)項目竣工決算報告編制辦法》[2000]207號；

（4）建設(shè)項目立項批準(zhǔn)文件、建設(shè)項目可行性研究報告及批復(fù)、建設(shè)項目初步設(shè)計批準(zhǔn)文件及初步設(shè)計概算批準(zhǔn)文件；

（5）施工合同及其他相關(guān)協(xié)議；

（6）工程實施過程中招、投標(biāo)相關(guān)資料及施工過程中的各類簽證、變更通知單及有效聯(lián)系單等；

（7）工程的地質(zhì)勘查資料、設(shè)計招標(biāo)圖、設(shè)計施工圖和相應(yīng)的變更設(shè)計施工圖等。

4 跟蹤審計的組織機(jī)構(gòu)

交通建設(shè)工程項目全過程跟蹤審計，按照被審計的項目的工作內(nèi)容，設(shè)置跟蹤審計組，配備組長一名，其他專業(yè)人員若干名。例如：77省道延伸線龍灣至洞頭疏港公路工程，總投資40億元，專業(yè)分為道路工程、橋梁工程、隧道工程、交通安全設(shè)施工程、路燈及機(jī)電安裝工程、綠化工程、管理用房工程、航標(biāo)工程等，以及因征用鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施而發(fā)生的改路、改河、改橋、改碼頭等工程。因此跟蹤審計組人員設(shè)置如下：

主審造價師，全面負(fù)責(zé)本工程的跟蹤審計工作，主持工程造價專題會議，復(fù)核工程造價文件等。

5 跟蹤審計的工作內(nèi)容

跟蹤審計的工作內(nèi)容由委托方制定，而交通建設(shè)工程為民生基礎(chǔ)設(shè)施，以政府投資為主，因此跟蹤審計的內(nèi)容按法律法規(guī)、行業(yè)主管部門、發(fā)包人的要求執(zhí)行。

5.1 法律法規(guī)規(guī)定的工作內(nèi)容

根據(jù)《浙江省審計條例》第十五條 審計機(jī)關(guān)對本條例第九條第七項所列事項的審計，重點審查下列內(nèi)容：法定建設(shè)程序履行情況；投資控制和資金管理使用情況；項目建設(shè)管理情況；有關(guān)政策措施執(zhí)行和規(guī)劃實施情況；設(shè)備、物資和材料采購情況；土地利用和征地補償安置情況；工程造價情況；投資績效情況等八項工作內(nèi)容。

5.2 行業(yè)主管部門規(guī)定的工作內(nèi)容

根據(jù)浙江省交通運輸廳發(fā)布的《浙江省交通廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和完善高速公路跟蹤審計工作的通知》（浙交〔2008〕213號）文件， 公路跟蹤審計主要應(yīng)履行以下三方面職能：一是工程價款審核，跟蹤審核意見作為竣工結(jié)算（決算）的審計依據(jù)；二是監(jiān)督與評價，對工程參建主體受托責(zé)任的履行情況進(jìn)行監(jiān)督和評價；三是提供咨詢和建議，以提高工程管理的效率和效益，防范工程財務(wù)管理風(fēng)險。同時，要準(zhǔn)確把握跟蹤審計及時性，盡可能及早介入，對項目建設(shè)重要環(huán)節(jié)、重大活動要及時跟進(jìn)。

5.3 內(nèi)業(yè)工作

一般工作內(nèi)容有：制定造價控制的實施方案；審核招標(biāo)工程量清單和造價；參與造價控制和財務(wù)有關(guān)的會議；承包人或供貨商、監(jiān)理人、設(shè)計單位等報送的每月完成進(jìn)度款審核；協(xié)助發(fā)包人及時審核設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證；調(diào)整造價的控制目標(biāo)，并向發(fā)包人提供控制動態(tài)分析報告；參與索賠事件的處理；審核分階段完工的工程結(jié)算；提供經(jīng)濟(jì)合同費用咨詢及其他相關(guān)服務(wù)；其他相關(guān)咨詢服務(wù)等。

5.4 外業(yè)工作

定期巡視工程施工現(xiàn)場，了解工程進(jìn)度、工程質(zhì)量、工程安全生產(chǎn)、工程管理、各參建單位合同履約人員考勤等情況；必要時對施工現(xiàn)場進(jìn)行攝像。具體工作主要有參與隱蔽工程的驗收、道路高程測量，結(jié)構(gòu)物質(zhì)量檢查，軟基處理工程檢測、工程量測量，工程進(jìn)度款現(xiàn)場核實、工程變更現(xiàn)場核實和調(diào)查等所有參建單位的承包工作內(nèi)容，均在跟蹤審計檢查監(jiān)督范圍內(nèi)。

6 造價師擔(dān)任的角色

6.1 民間投資項目

浙江省交通建設(shè)市場，已逐漸向民間資本開放，從政府直接投資，改為PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，即政府和社會資本合作。永嘉縣上塘至甌北公路工程PPP、臺州灣大橋及接線工程PPP模式融資和部分路段（三門段）等項目采用PPP模式。造價咨詢企業(yè)接受投資人的委托，對其投資的建設(shè)項目進(jìn)行全過程跟蹤審計，擔(dān)任固定資產(chǎn)“投資管家”的角色；被審計的對象為“承包人”，含設(shè)計單位、監(jiān)理單位、施工單位、試驗檢測單位等。主要作用是提供工程管理咨詢意見與建議，增加經(jīng)濟(jì)效益。

6.2 政府投資項目

（1）發(fā)包人委托

浙江省的交通建設(shè)工程以政府主導(dǎo)，企業(yè)實施為主，各地均成立了交通投資企業(yè)，作為交通建設(shè)項目的“項目法人”，實行融資-建設(shè)-移交。發(fā)包人直接委托或通過招標(biāo)確定造價咨詢企業(yè)，對政府投資建設(shè)項目，進(jìn)行全過程跟蹤審計，造價師充當(dāng)了“業(yè)主代表”的角色。被審計單位為：承包人或供貨商、監(jiān)理人、設(shè)計以及其他參建單位。例如：坎門中心漁港臺風(fēng)受損整體修復(fù)工程，由發(fā)包人直接委托我公司。當(dāng)工程發(fā)生變更或索賠事件，承包人向監(jiān)理工程師遞交變更或索賠報告，監(jiān)理工程師審核后，交給造價師，造價師與索賠事件的關(guān)系人，充分協(xié)商后，按合同規(guī)定的計價原則，出具索賠事件的審計報告。發(fā)包人再按照審計報告的建議，出具審批意見。

（2）行業(yè)主管部門或上級單位委托

2009年、2010年，浙江省交通運輸廳與浙江省審計廳，兩廳聯(lián)合招標(biāo)，通過招投標(biāo)確定一批造價咨詢企業(yè)，參與浙江省高速公路、國道、省道建設(shè)項目的全過程跟蹤審計。隨著政企分開，簡政放權(quán)，兩廳已不再組織。

（3）財政部門或?qū)徲嫴块T委托

各地方財政局工作職責(zé)有：監(jiān)督財政預(yù)算執(zhí)行情況，辦理本地各部門的預(yù)算追加、追減和調(diào)整；管理本地財政性基本建設(shè)投資、工程預(yù)決算審價資格；負(fù)責(zé)財政性投資項目工程概、預(yù)、決算的評審等。各地財政局派出的跟蹤審計組，屬于監(jiān)督工程概算投資，一般只負(fù)責(zé)財政撥款的工程項目。

各地方審計局負(fù)責(zé)本市行政區(qū)域內(nèi)的審計工作，依法對被審計單位的財政、財務(wù)收支的真實、合法和效益進(jìn)行審計監(jiān)督。主要對下列事項實施審計監(jiān)督：本地預(yù)算執(zhí)行情況和決算，以及預(yù)算外資金的管理和使用情況。國家建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行和竣工決算。各地審計局，工作范圍非常廣，負(fù)責(zé)所有國有資產(chǎn)的審計，包括行政事業(yè)單位、國有企業(yè)等，既包括財政撥款的項目，也包括國有企業(yè)自籌資金建設(shè)的工程項目。

杭州市蕭山區(qū)靖江街道黎明路工程（縣鄉(xiāng)道），全過程跟蹤審計的發(fā)包人為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所；溫州市洞頭區(qū)大門環(huán)島公路PPP項目全過程跟蹤審計，跟蹤審計招標(biāo)單位為洞頭區(qū)審計局。

由財政或?qū)徲嫴块T委托造價咨詢企業(yè)提供跟蹤審計服務(wù)，被審計單位為發(fā)包人以及其他參建單位；造價師的工作，不受其他因素干擾，審計工作的“獨立性”得到保證。

7 跟蹤審計工作的難點

7.1 業(yè)務(wù)門檻多

各行業(yè)都有自己的“社會中介機(jī)構(gòu)企業(yè)庫”，例如：各地財政局有企業(yè)庫，各地審計局有企業(yè)庫，各地交通工程造價站有企業(yè)庫，各地交通運輸廳有企業(yè)庫；

7.2 交通建設(shè)承包市場不規(guī)范

承包人素質(zhì)不高，交通建設(shè)項目普遍存在掛靠、轉(zhuǎn)包、非法分包等現(xiàn)象。名義上的承包人項目經(jīng)理部的項目經(jīng)理、合同負(fù)責(zé)人，不具備相應(yīng)的崗位職責(zé)，而實際管理者“包工頭”，不具備相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)能力；使日常工程款計量、變更或索賠等工作，困難重重。開會討論就是吵架，施工現(xiàn)場測量就是給承包人“找碴”，工程造價結(jié)算審核拖幾年。

7.3 交通行業(yè)主管部門，缺乏權(quán)威

交通運輸部于1995年12月20日發(fā)布了《公路工程造價人員資格認(rèn)證管理辦法》，第二條 凡從事公路工程造價計價（包括估算、概算、預(yù)算的編審），經(jīng)濟(jì)評價，編制招標(biāo)標(biāo)底、投標(biāo)報價，造價監(jiān)理，招標(biāo)代理，辦理工程結(jié)算、決算，承擔(dān)工程造價咨詢和調(diào)解工程造價糾紛等工程造價業(yè)務(wù)的專業(yè)人員，必須按本辦法規(guī)定，經(jīng)交通部統(tǒng)一資格考試合格，通過資格認(rèn)證，取得資格證書，持證上崗。否則，不得獨立承擔(dān)公路工程造價業(yè)務(wù)。

工程造價咨詢企業(yè)的資質(zhì)行業(yè)主管部門為住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部（下稱住建部），因此住建部只承認(rèn)土建專業(yè)的造價師。大部分交通建設(shè)項目的工程造價業(yè)務(wù)，要求使用住建部發(fā)的“土建造價師”。交通建設(shè)項目工程造價業(yè)務(wù)，實際長期由住建部負(fù)責(zé)管理，使用“土建造價師”。

很多持有土建造價師的人，本身就是從事房屋建筑工程專業(yè)，導(dǎo)致交通建設(shè)市場長期存在“房屋建筑工程專業(yè)的造價師”從事交通建設(shè)工程的造價咨詢工作，導(dǎo)致工程預(yù)算質(zhì)量低，招標(biāo)工程量清單發(fā)生漏項、少算、多算，單價錯誤，或前后矛盾，重復(fù)計算等問題。跟蹤審計存在少計量，超計量；或者擔(dān)心工程款超付多付，干脆不計量或少計量。

交通建設(shè)行業(yè)，長期存在“不懂房屋建筑工程的交通工程造價師，不是好預(yù)算員”的怪現(xiàn)象。

8 結(jié)束語

建設(shè)項目跟蹤審計是造價管理的重要一環(huán)，由事后結(jié)算審計向事前、事中、延伸的一種審計方法，這種方法使整個工程實施處于受控狀態(tài)，能有效地克服事后監(jiān)督的局限性，在促進(jìn)相關(guān)管理單位提高投資效益方面發(fā)揮重要作用，更好地達(dá)到控制造價的目的。由于我國的建設(shè)項目跟蹤審計工作，開展時間不長，大部分建設(shè)項目的跟蹤審計工作，由發(fā)包人委托，跟蹤審計工作易受發(fā)包人的影響。

建議將工程造價咨詢企業(yè)的資質(zhì)，劃歸國家審計署；將注冊造價師資格考試，增加交通工程專業(yè)；打破地方商業(yè)堡壘，取消各地“入圍企業(yè)庫”，改為公開招標(biāo)。