石曉冬 王吉力

城市治理是國(guó)家治理的重要內(nèi)容。構(gòu)建符合中國(guó)城市特點(diǎn)的城市治理體系，有助于完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。北京作為首都，還承擔(dān)著為中央黨政軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)服務(wù)的職責(zé)，需要以“城”的更高水平發(fā)展服務(wù)保障“都”的功能。提高城市治理水平，完善城市治理體系的重要性更加突出。在《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新總規(guī)”）的編制階段，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)城市治理的重要性。2014年2月26日，習(xí)近平總書(shū)記視察北京工作時(shí)指出，“建設(shè)和管理好首都，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容”。2017年2月24日，習(xí)近平總書(shū)記再次強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持人民城市為人民，以北京市民最關(guān)心的問(wèn)題為導(dǎo)向，以解決人口過(guò)多、交通擁堵、房?jī)r(jià)高漲、大氣污染等問(wèn)題為突破口，提出解決問(wèn)題的綜合方略，形成有效的特大城市治理體系”。這既是黨和國(guó)家對(duì)北京城市治理提出的新要求，也是北京做好城市治理的重要保障。

北京城市治理的客觀環(huán)境變化

積極應(yīng)對(duì)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。全國(guó)80%以上的經(jīng)濟(jì)總量產(chǎn)生于城市、55%以上的人口生活在城市，城市已經(jīng)成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生產(chǎn)生活的重要載體。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化主動(dòng)邁向以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)型和外部環(huán)境深刻變化，北京城市發(fā)展邏輯逐漸從增長(zhǎng)導(dǎo)向型轉(zhuǎn)為發(fā)展導(dǎo)向型，發(fā)展模式由量變轉(zhuǎn)為質(zhì)變，對(duì)北京城市規(guī)模、社會(huì)秩序、空間管理提出了新挑戰(zhàn)。規(guī)劃工作同樣面臨轉(zhuǎn)型要求，城市治理應(yīng)發(fā)揮首都超大城市可持續(xù)發(fā)展的引領(lǐng)作用。

積極應(yīng)對(duì)城市發(fā)展挑戰(zhàn)。近十年來(lái)，首都城市發(fā)展建設(shè)不斷取得令人矚目的成就，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了巨大變化，北京已經(jīng)步入現(xiàn)代化國(guó)際大都市行列。然而，伴隨著北京城市常住人口的迅速增加、建設(shè)用地規(guī)模的不斷擴(kuò)張、各類(lèi)功能過(guò)度集聚，也帶來(lái)了各種各樣的城市發(fā)展問(wèn)題，“大城市病”日益凸顯。人口資源環(huán)境矛盾日益嚴(yán)峻，城市運(yùn)行模式的資源利用效率仍需提高，尤其是水資源嚴(yán)重短缺。全市人均水資源量176立方米，遠(yuǎn)低于國(guó)際上500立方米極度缺水警戒線，對(duì)北京乃至更大范圍的環(huán)境承載力也構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)。高強(qiáng)度、高速度運(yùn)轉(zhuǎn)的城市和社會(huì)本身即具備巨大的動(dòng)能，如何合理防范潛在風(fēng)險(xiǎn)，保障首都城市安全就顯得越來(lái)越重要。

增強(qiáng)人民群眾的滿意度和獲得感。習(xí)近平總書(shū)記在中央城市工作會(huì)議上談到，要“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民”。2017年2月24日，習(xí)近平總書(shū)記視察北京時(shí)也指出，“城市規(guī)劃建設(shè)做得好不好，最終要用人民群眾滿意度來(lái)衡量”，“要健全制度、完善政策，不斷提高民生保障和公共服務(wù)供給水平，增強(qiáng)人民群眾獲得感”。這深刻體現(xiàn)了習(xí)近平總書(shū)記以人民為中心的城市發(fā)展思想，也是中央對(duì)北京做好“四個(gè)服務(wù)”要求中“為改善人民群眾生活”的延續(xù)與深化，為我們“建設(shè)一個(gè)什么樣的首都，怎樣建設(shè)首都”統(tǒng)一了思想、深化了認(rèn)識(shí)、指明了方向。

新總規(guī)的治理轉(zhuǎn)型探索

站在新的歷史起點(diǎn)，落實(shí)黨和國(guó)家要求，建設(shè)和管理好首都，新總規(guī)以制約首都可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題和群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題為導(dǎo)向，標(biāo)本兼治，綜合施策，提出了全面提高城市治理水平、構(gòu)建超大城市治理體系的總體目標(biāo)。到2020年“大城市病”得到緩解，到2035年“大城市病”治理取得顯著成效，到2050年全面形成具有首都特點(diǎn)、與國(guó)際一流的和諧宜居之都相適應(yīng)的現(xiàn)代化超大城市治理體系。

強(qiáng)化新總規(guī)在城市發(fā)展中的統(tǒng)領(lǐng)作用，體現(xiàn)綜合治理。新總規(guī)全面建立了多規(guī)合一的規(guī)劃實(shí)施管控體系。以新總規(guī)為統(tǒng)領(lǐng)，重視土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌各級(jí)各項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)底圖疊合、指標(biāo)統(tǒng)合、政策整合，確保各項(xiàng)規(guī)劃在總體要求上方向一致，在空間配置上相互協(xié)調(diào)，在時(shí)序安排上科學(xué)有序。始終貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，堅(jiān)持國(guó)際一流標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合北京城市發(fā)展的實(shí)際情況和特點(diǎn)，統(tǒng)籌各類(lèi)規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)，新總規(guī)建立了國(guó)際一流的和諧宜居之都評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，共42項(xiàng)指標(biāo)，涵蓋了城市和社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域。如常住人口規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、細(xì)顆粒物年均濃度、全社會(huì)研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重等。以此為基礎(chǔ)，對(duì)城市發(fā)展的各項(xiàng)目標(biāo)指標(biāo)完成情況進(jìn)行綜合評(píng)估，進(jìn)一步強(qiáng)化總體規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，夯實(shí)規(guī)劃統(tǒng)籌實(shí)施的基礎(chǔ)。

緊緊圍繞首都城市戰(zhàn)略定位和服務(wù)保障功能，支持國(guó)家治理。建設(shè)和管理好首都，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。新總規(guī)更加自覺(jué)地把握好 “都”與“城”“舍”與“得”的關(guān)系，圍繞實(shí)現(xiàn)“都”的功能來(lái)謀劃“城”的發(fā)展，努力以“城”的更高水平發(fā)展服務(wù)保障“都”的功能。落實(shí)“四個(gè)中心”城市戰(zhàn)略定位，有所為有所不為，著力提升首都功能，有效疏解非首都功能；要做到服務(wù)保障能力同城市戰(zhàn)略定位相適應(yīng)，人口資源環(huán)境同城市戰(zhàn)略定位相協(xié)調(diào)，城市布局同城市戰(zhàn)略定位相一致。新總規(guī)對(duì)服務(wù)保障“四個(gè)中心”功能的空間布局作出了安排，為“都”的戰(zhàn)略如何在“城”的空間上施展提出了明確的實(shí)現(xiàn)路徑。

突出底線約束，強(qiáng)化源頭治理。面對(duì)日益凸顯的人口資源環(huán)境矛盾，新總規(guī)主動(dòng)提出以資源環(huán)境承載能力為硬約束，守住人口總量上限、生態(tài)控制線和城市開(kāi)發(fā)邊界“三條紅線”，減緩人口持續(xù)過(guò)快增長(zhǎng)給城市交通、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)管理帶來(lái)的巨大壓力。同時(shí)強(qiáng)化源頭治理，推動(dòng)治理環(huán)節(jié)向全過(guò)程擴(kuò)展，嚴(yán)格管控城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，避免生態(tài)空間被侵占，遏制城市無(wú)序蔓延，倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、城市功能優(yōu)化調(diào)整，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)城市發(fā)展目標(biāo)間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。水資源是當(dāng)前北京人口承載的最大資源短板，要按照以水定人的要求，確定北京常住人口規(guī)模，同時(shí)調(diào)整人口空間布局，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，提高城市發(fā)展活力。劃定生態(tài)控制線和城市開(kāi)發(fā)邊界，強(qiáng)化剛性約束和生態(tài)底線管理，保障生態(tài)空間只增不降，嚴(yán)格管控城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，遏制城市攤大餅式發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量提質(zhì)和集約高效利用。

主動(dòng)減量提質(zhì)，突出改革治理。習(xí)近平總書(shū)記兩次視察北京講話以及《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》均提出，“有序疏解北京非首都功能，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子，探索出一種人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開(kāi)發(fā)的模式”。新總規(guī)堅(jiān)持集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤(pán)活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量，切實(shí)減重、減負(fù)、減量發(fā)展，實(shí)施人口規(guī)模、建設(shè)規(guī)模雙控，倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、城市功能優(yōu)化調(diào)整。在全國(guó)首次提出了城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模減量，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量提質(zhì)和集約高效利用的發(fā)展目標(biāo)。

科學(xué)配置資源要素，優(yōu)化空間治理。在要素配置上，統(tǒng)籌把握生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的內(nèi)在聯(lián)系。生產(chǎn)空間集約高效，2035年城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比重由27%下降到20%以?xún)?nèi)；生活空間宜居適度，2035年城鄉(xiāng)居住用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比重由36%提高到39%～40%；生態(tài)空間山清水秀，2035年全市生態(tài)控制區(qū)面積占市域面積比例提高到75%。在統(tǒng)籌“三生空間”的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)水與城市的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用；協(xié)調(diào)就業(yè)和居住的關(guān)系，推進(jìn)職住平衡發(fā)展；協(xié)調(diào)地上地下空間的關(guān)系，促進(jìn)地下空間資源綜合開(kāi)發(fā)利用，提高城市的可持續(xù)發(fā)展能力。

以人民為中心保障和改善民生，創(chuàng)新社會(huì)治理。新總規(guī)突出“以人民為中心”的思想，著力提高城市治理水平，讓城市更宜居，讓人民群眾有更多、更直接的獲得感。圍繞緩解城市交通擁堵、實(shí)現(xiàn)人民群眾住有所居、全面改善環(huán)境質(zhì)量、提升市政基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行保障能力、提升城市安全保障能力等方面，對(duì)治理“大城市病”作出規(guī)劃安排，提出解決問(wèn)題的綜合方略。不斷提高民生保障和公共服務(wù)均等化供給水平，使人民群眾獲得更好的教育、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)、更豐富的文化體育服務(wù)、更可靠的社會(huì)保障，構(gòu)建面向城市實(shí)際人口的服務(wù)管理全覆蓋體系。結(jié)合疏解騰退空間利用確立“五個(gè)優(yōu)先”原則，包括優(yōu)先用于增加綠地和公共空間，優(yōu)先用于補(bǔ)充公共服務(wù)設(shè)施、增加公共租賃住房、改善居民生活條件等，進(jìn)一步保障和改善民生。構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化綜合治理體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

切實(shí)保障規(guī)劃實(shí)施，堅(jiān)持依法治理。新總規(guī)經(jīng)法定程序批準(zhǔn)后將成為北京城市發(fā)展的法定藍(lán)圖。本次總體規(guī)劃全面深化改革，從完善法律法規(guī)體系、建立監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制等多個(gè)方面作出安排，加強(qiáng)法治政府和法治社會(huì)建設(shè)，注重發(fā)揮法治在城市治理中的重要作用，切實(shí)保障規(guī)劃實(shí)施。要堅(jiān)決維護(hù)城市總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，保障首都功能布局良好、運(yùn)行有序。要建立規(guī)劃指標(biāo)逐級(jí)落實(shí)、分階段落實(shí)機(jī)制，通過(guò)分區(qū)規(guī)劃實(shí)施要點(diǎn)、實(shí)施任務(wù)清單、相關(guān)政策法規(guī)等，加強(qiáng)對(duì)城市總體規(guī)劃總目標(biāo)的分解細(xì)化。建立“一年一體檢”“五年一評(píng)估”的常態(tài)化城市體檢評(píng)估機(jī)制，對(duì)新總規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、定期評(píng)估、動(dòng)態(tài)維護(hù)，確保城市總體規(guī)劃確定的各項(xiàng)目標(biāo)指標(biāo)得到有序落實(shí)。完善專(zhuān)家咨詢(xún)和公眾參與長(zhǎng)效機(jī)制，健全規(guī)劃公開(kāi)制度，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。建立規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督考核問(wèn)責(zé)制度，對(duì)違反規(guī)劃和落實(shí)規(guī)劃不力、造成嚴(yán)重?fù)p失或者重大影響的，依法依規(guī)追究責(zé)任。更加注重運(yùn)用法規(guī)、制度、標(biāo)準(zhǔn)來(lái)管理城市，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾，使首都成為依法治理的首善之區(qū)。

提高多元共治水平，堅(jiān)持系統(tǒng)治理。堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策，從精治、共治、法治、創(chuàng)新體制機(jī)制入手，推動(dòng)城市管理走向城市治理，促進(jìn)城市運(yùn)行高效有序，形成與國(guó)際一流的和諧宜居之都相匹配的城市治理能力。建立精細(xì)治理長(zhǎng)效機(jī)制，推進(jìn)城市環(huán)境治理更加精準(zhǔn)全面，既要管好主干道、大街區(qū)，又要治理好每個(gè)社區(qū)、每條小街小巷小胡同。整合行政、市場(chǎng)、社會(huì)、科技手段，實(shí)現(xiàn)城市治理方法模式現(xiàn)代化。暢通公眾參與城市治理的渠道，形成多元共治、良性互動(dòng)的治理格局。

（作者：石曉冬，北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)；王吉力，北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院研究室規(guī)劃師）

責(zé)任編輯 / 沈 聰