韓 寧

(河南農(nóng)業(yè)大學 文法學院，河南 鄭州 450002)

中國共產(chǎn)黨十九大報告中指出：要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。其中特別提到“治理有效”一詞。本文緊扣“治理有效”這個核心點，以農(nóng)民的利益表達機制作為主線，以法治路徑為著眼點，通過從宏觀上構(gòu)建、完善農(nóng)民利益表達機制，來論證如何推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化建設、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。 對于利益表達機制，有學者指出：“依據(jù)利益表達的起因和影響深度，可以把利益表達分為結(jié)構(gòu)性和功能性的兩類。結(jié)構(gòu)性利益表達是指由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、利益格局和意識形態(tài)結(jié)構(gòu)的較大、較迅速變化所引起的利益表達活動，其所表達的利益要求進入政治過程之中，會引發(fā)政治結(jié)構(gòu)的相應變化；功能性利益表達是指旨在實現(xiàn)特定的、較穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)等基礎架構(gòu)之功能的利益表達活動?！盵1]在我國現(xiàn)階段，關系農(nóng)民的利益表達訴求呈現(xiàn)出多元化的趨勢，不僅涉及到結(jié)構(gòu)性利益表達，也涉及到到功能性利益表達。從另一個分類角度來講，我們可以把農(nóng)民利益表達機制分為制度性利益表達和非制度性利益表達。有學者指出：“利益受到侵害，卻缺少有效的制度化利益表達渠道，常常處于沉默狀態(tài)，壓抑的心情往往得不到疏導和溝通，沉默的結(jié)果或者繼續(xù)忍受沉默，或者從沉默直接跳到極端的反抗?！盵2]

由此，農(nóng)民利益表達機制是農(nóng)民作為主體要素為使其利益得以實現(xiàn)而進行綜合表達的體系總稱。從靜態(tài)上講，農(nóng)民利益表達機制既包含引起規(guī)范性層面變動使其更加體現(xiàn)農(nóng)民群體利益訴求的結(jié)構(gòu)性利益，也包括為了實現(xiàn)現(xiàn)有規(guī)范性賦予利益的功能性利益。從動態(tài)上講，農(nóng)民利益表達機制既包括制度性利益表達機制也包括非制度性表達機制。

一、農(nóng)民利益表達機制法治路徑構(gòu)建之急迫性條件

(一)農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出的新特點是社會條件

由于改革開放以來經(jīng)濟發(fā)展的沖擊，傳統(tǒng)的農(nóng)村那種封閉性的狀況已經(jīng)不復存在，取而代之的是開放性。農(nóng)村社區(qū)已不再是僅僅依靠傳統(tǒng)維系的文化共同體，而是具有多樣性共同聯(lián)系的地域共同體，現(xiàn)代農(nóng)村的流動性很大。

圖1 農(nóng)民工總量及增速

資料來源：國家統(tǒng)計局 《2016年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》[3]

從上圖可以看出，2016年農(nóng)民工總量達到28171萬人，比上年增加424萬人，增長1.5%，增速比上年加快0.2個百分點。大部分農(nóng)民外出“打工”，產(chǎn)生了新的看法，帶回了新的觀念。相對于傳統(tǒng)農(nóng)村的同質(zhì)性而言，現(xiàn)代農(nóng)村具有很強的異質(zhì)性。農(nóng)民利益分化給村治帶來的后果是農(nóng)村社區(qū)凝聚力和整合性的不斷下降，家族勢力逐步分化，某些約定俗成的傳統(tǒng)習慣逐步被打破，村民人際關系減弱以致相互合作難以達成等等。由此可見，傳統(tǒng)的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。但是，一些政府部門由于辦事效率低下、存在官僚工作作風等問題，使農(nóng)民反映的問題往往得不到及時有效的解決。這就如同一條年久失修的河道會逐漸被淤泥和雜物堵塞一樣，言路變得愈來愈狹窄和不通暢，最后難以下泄的河水沖毀堤壩，造成泛濫。這些現(xiàn)象促使構(gòu)建完善農(nóng)民利益訴求表達機制顯得尤為迫切。

(二)農(nóng)村利益分配不公是經(jīng)濟條件

農(nóng)民階層雖然數(shù)量較為龐大，但其控制和分配稀缺資源的權(quán)利相當有限。在從溫飽型向富裕型轉(zhuǎn)軌的過程中，呈現(xiàn)出利益分配的嚴重失衡問題。雖然社會主義市場經(jīng)濟的核心點應放在發(fā)揮市場的基礎性資源配置作用、優(yōu)勝劣汰上，但農(nóng)民群體利益表達機制的欠缺使市場的自發(fā)性和逐利性通過市場這個平臺無限地進行放大。這種放大與權(quán)力尋租后的官商勾結(jié)、裙帶關系交織在一起。一定的關系、背景無疑成為獲得農(nóng)村有限資源的便捷通道。這樣一種利益的獲取無疑是不正當?shù)摹６Юr(nóng)民基于自己利益受損或生存和發(fā)展條件受到威脅，尋求利益表達的時候，卻發(fā)現(xiàn)面臨諸多障礙。

我們認為，農(nóng)民群體行使利益表達權(quán)利進行利益表達，是為了讓國家和政府改善自己的生存和發(fā)展條件，保護和增進自己的利益，滿足自己特定的利益要求。但由于我國傳統(tǒng)農(nóng)民利益表達機制基本上還是溫飽型的，讓他們付出代價進行超越溫飽型的利益表達，有一定的困難。如果利益表達機制成本過高，或者由于農(nóng)民利益表達機制不健全、利益訴求渠道不暢通，改革中的既得利益群體就可以為了維護自身利益，而在一定程度上擠壓特定農(nóng)民階層的利益表達空間，從而侵蝕農(nóng)民的正當利益。

(三)法律規(guī)范的運作缺位是制度條件

法律規(guī)范健康地運作是法治社會形成的前提，有法律規(guī)范不一定形成法治，但法治中一定會有法律規(guī)范的健康運作。對規(guī)則的推崇和畏懼是法律規(guī)范良性運作的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)民群體傳統(tǒng)上形成的“不患寡而患不均”的意識導致內(nèi)心深處有著狹隘的功利主義特權(quán)思想。此外，由于傳統(tǒng)“三綱五?！钡挠绊?，在農(nóng)民心目中，“良民”、“順民”、“臣民”的社會依附意識非常強烈。特權(quán)思想再加上依附心態(tài)，自然會體現(xiàn)為漠視規(guī)則。

在我國，國家層面上一直重視關于“三農(nóng)”問題的立法，也出臺了大量的規(guī)范性法律文件予以調(diào)整，但這些規(guī)范性法律文件的運作狀況如何呢？農(nóng)民群體在糾紛面前是信法還是信人情呢？客觀來講，相當部分農(nóng)民的規(guī)則意識與法治要求不相適應。此外，我國農(nóng)民還深受鄉(xiāng)土“熟人文化”的影響，很多場合出于對社會潛規(guī)則的遵循而忽視法規(guī)，不愿意或者不敢表達自己的真實利益要求。可見，法律規(guī)范的運作缺位已經(jīng)使構(gòu)建農(nóng)民利益表達的法治路徑迫在眉睫。

二、農(nóng)民利益表達機制法治路徑構(gòu)建的制約障礙分析

(一)傳統(tǒng)能人治理的失范甚至失效是自治性結(jié)構(gòu)障礙

現(xiàn)代政治一定程度上仍然可以稱得上是精英政治，只是為精英們戴上了“緊箍咒”而已。在我國農(nóng)村，很多農(nóng)民的行為模式仍然是偏向精英主義的，喜歡服從權(quán)威并偏向秩序。農(nóng)村精英在村民中的影響力顯示出村民對其人格化力量的信任。但是，農(nóng)村精英治理村莊是一把雙刃劍，有可能會被“異化”，如村內(nèi)惡霸等現(xiàn)象。有學者指出：“在鄉(xiāng)村治理內(nèi)部場域，以往的鄉(xiāng)規(guī)民約被破壞，鄉(xiāng)村事務一定程度上被宗族能人所控制，有的村莊甚至被黑惡勢力控制，在一些利益巨大的鄉(xiāng)村，賄選、暴力選舉等違法現(xiàn)象比較嚴重，村民利益得不到重視，鄉(xiāng)規(guī)民約在一定程度上停止運作?！盵4]在實踐中，農(nóng)民維護自身權(quán)利的付出超出了很多農(nóng)民的承受能力，農(nóng)民缺乏有效的資源去參與并同其他利益集團進行博弈，而且現(xiàn)有的利益表達渠道不甚暢通，即使農(nóng)民的正當權(quán)利受到了侵犯，他們往往選擇的是沉默。這就需要社會尊重農(nóng)民的利益表達權(quán)，不僅要讓農(nóng)民說話，而且要使農(nóng)民敢于說話、勇于說話、善于說話，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的“鄉(xiāng)賢化”轉(zhuǎn)變。我們認為，當“討論、辯論和論戰(zhàn)成為思想和政治的游戲規(guī)則時，政治、思想等就不再受少數(shù)人暗里的操縱和控制，也不能再躲在權(quán)力的背后愚弄民眾了”[5]。

(二)農(nóng)民沒有充分的話語權(quán)是體制性結(jié)構(gòu)障礙

在各種利益協(xié)調(diào)機制中，“首要的問題是利益表達，沒有有效的利益表達機制，其他的利益協(xié)調(diào)機制都無從談起”[6]。由于農(nóng)民的話語權(quán)沒有得到充分的尊重，在個別地方引發(fā)了群體性事件，不能不引起我們的高度重視。在農(nóng)民利益表達的實踐當中，存在著以下現(xiàn)象：面對環(huán)境惡化的利益被侵犯，農(nóng)民群體說不出話；面對農(nóng)用地被非法侵占，農(nóng)民群體說不出話；面對涉農(nóng)的貪污腐敗，農(nóng)民群體說不出話，等等。 農(nóng)民在此類案件中顯然已經(jīng)成為嚴重的利益受損群體，以話語權(quán)為核心的知情權(quán)、參與權(quán)等得不到相應的尊重和保護。利益受損后的救濟之路顯得漫長而又無奈。有學者研究指出農(nóng)民對利益受損表達不滿呈現(xiàn)出“三步曲”特點，從早期和平的“溝通性”方式到越來越帶有“迫逼性”的方式再到失去信任的“敵視性”方式。[7]我們認為，農(nóng)民并不缺乏合作意識?；ブ顒邮欠駮l(fā)生，關鍵取決于互助帶來的收益及其為此付出的成本。在農(nóng)民話語權(quán)得不到有效保障的情形之下，農(nóng)民自身利益的維護無疑形同水中月、鏡中花。將缺乏話語權(quán)的廣大農(nóng)民引導到能夠自我表達與自我組織的話語權(quán)體系中去，當屬我國農(nóng)村現(xiàn)代化的核心任務。

(三)法治運行的基礎匱乏是系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)障礙

法治，乃眾人之治。亞里士多德早就明確提出：法治優(yōu)越于人治，并進一步指出：良法是法治的前提，法律具有至高無上的權(quán)威是法治的根本。法治必須有運作基礎，才能實現(xiàn)法治之目標。在我國，長期以來，由于傳統(tǒng)封建思想的影響，農(nóng)民法治觀念淡薄。“在幾千年的封建社會中，封建集權(quán)制度與家國同構(gòu)的文化積淀，民以順為本，形成了民對官府的順從和依賴。計劃經(jīng)濟時期政府包攬一切，使歷史積淀下來的依賴心態(tài)與習性，在新的條件下得以延續(xù)?！盵8]從歷史上講，中國的小農(nóng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和王朝的更迭交替也更讓農(nóng)民懂得：皇權(quán)變更雖頻繁，百姓卻并沒有因為皇權(quán)的更迭而獲得相應的利益，甚至會遭受巨大的犧牲、付出沉重的代價。農(nóng)民期望“明君”、“賢相”、“清官”來維護他們的利益，這是中國特色的“包青天”情結(jié)。

值得注意的是，雖然我國經(jīng)濟已經(jīng)得到了長足發(fā)展，經(jīng)濟總量躍居世界第二位，但在一定程度上，相當部分農(nóng)民的觀念仍然與現(xiàn)代公民意識不相適應，更喜歡甚至留戀于別人為自己當家作主，更多的是依賴政府、媒體、知識分子的代言，即使規(guī)則被破壞甚至影響到自己的利益，也往往安于現(xiàn)狀、封閉狹隘，更多的是與世無爭、安貧樂道。此外，我國農(nóng)民的生活圈子實際上是很有限的，具有十分強烈的無奈感和宿命論傾向。這些現(xiàn)象的存在形成了一種網(wǎng)絡，直接使法治的運行效果大打折扣。

三、農(nóng)民利益表達機制法治路徑的體系構(gòu)建

(一)培養(yǎng)強化農(nóng)民的權(quán)利表達意識

“權(quán)利意識是主體意識的核心意識。主體的權(quán)利意識是主體充分發(fā)揮其主觀能動性和創(chuàng)造性進行權(quán)利自我實現(xiàn)和權(quán)利維護的前提?！盵9]在我們國家，農(nóng)民還缺乏現(xiàn)代性的權(quán)利表達意識。

圖2 網(wǎng)絡輿論心態(tài)結(jié)構(gòu)框架信息圖

資料來源：法治網(wǎng)輿情監(jiān)測中心《近五年政法網(wǎng)絡輿論生態(tài)解讀(上)》[10]

通過上圖可知，隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，人們當然也包括農(nóng)民群體獲得信息的渠道越來越多，心態(tài)在發(fā)生著相應的變化，“公平感訴求、自我意識、權(quán)利意識”不斷增強和提高。典型的民粹主義也在逐步消解，“仇富”、“仇官”等心態(tài)也在趨于緩和。農(nóng)民要在利益表達過程中確立自己的主體地位，改變對政府和其他主體的依賴，逐漸樹立自己為自己做主、主動表達利益訴求的觀念。

(二)進一步推進農(nóng)村“三權(quán)分置”改革和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

農(nóng)民利益表達機制的完善從根本上還需農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展壯大作支撐。我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展至今，零碎化的以家庭為單位的經(jīng)營模式，無法實現(xiàn)適度的規(guī)模經(jīng)營，導致農(nóng)民增產(chǎn)不增收，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展出現(xiàn)制約瓶頸問題。在此背景下，國家提出農(nóng)地“三權(quán)分置”改革①和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革②，試圖以此來壯大農(nóng)村經(jīng)濟基礎。對此，有學者指出：“問題的實質(zhì)不是否定集體成員的民主決策，而是要創(chuàng)造集體所有權(quán)民主行使的社會政治和經(jīng)濟條件，集體經(jīng)濟是集體所有權(quán)的基礎，沒有集體經(jīng)濟的集體土地所有權(quán)就缺少民主行使的經(jīng)濟基礎?！盵11]可以說，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展程度和農(nóng)民富裕程度與農(nóng)民的理性意識、參與意識和自主意識是成正相關聯(lián)的，而這些意識的內(nèi)化，正是農(nóng)民進行有效利益表達的基本條件。

(三)不斷完善農(nóng)民利益表達的形式，構(gòu)建多元化的利益表達平臺

搭建農(nóng)民利益反映平臺，構(gòu)架社情民意反映平臺，擴大利益表達的渠道?？梢砸劳鞋F(xiàn)有的基層人民代表大會、村民大會或村民代表會議，進一步完善其運作規(guī)則，通過這些平臺傾聽農(nóng)民呼聲、體察農(nóng)民疾苦、反映農(nóng)民愿望。要完善政務公開制度，使基層政府行為和基層村民自治組織的運作公開化、透明化，避免黑箱操作。阿爾蒙德曾說：“在貧富之間存在巨大鴻溝的社會里，正規(guī)的利益表達渠道很可能是由富人掌握的，而窮人要么保持沉默，要么采取暴力或激進的手段來使人們聽到他們的聲音?！盵12]另外，可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)等媒體手段，拓展農(nóng)民利益表達的聚道。

(四)規(guī)范政府對涉農(nóng)利益表達行為的處理，完善我國的信訪制度

由于各種原因，信訪制度一直在我國利益表達機制中發(fā)揮著重要的作用。但是，由于上訪“逐級進行”規(guī)定，導致下層利益訴求無從上達，“人民群眾難以有效地通過這些制度表達自己的利益。這種單通道的利益表達渠道通道擁擠、負荷能力不強，人民群眾不少重要的利益表達無法進行，不少合理的意見、要求和建議得不到及時有效的反映，屢見不鮮的越級上訪現(xiàn)象就是利益表達渠道不暢的突出表現(xiàn)”[13]。我們是否可以考慮允許“越級上訪”，是否可以考慮把信訪問題的“解決率”作為衡量信訪官員政績的重要指標。這樣才能保障農(nóng)民的利益表達和訴求渠道暢通，更好地表達和反映農(nóng)民的利益需要。

(五)實現(xiàn)農(nóng)村社會治理從“農(nóng)村能人”到“新鄉(xiāng)賢”的轉(zhuǎn)變

“新鄉(xiāng)賢”與“傳統(tǒng)能人”相比，新在理念上的更新，其不僅才能出眾，而且信奉法治，自覺、自愿把權(quán)力歸之于法治規(guī)范的調(diào)控之下，避免權(quán)力失控、侵蝕農(nóng)民群體的利益表達訴求。對此，有學者指出：“新鄉(xiāng)賢與傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢的重要區(qū)別體現(xiàn)在思維方式與思維特點上，特別是在中國改革開放以來的社會發(fā)展進程中，在城市化發(fā)展的新背景下，新鄉(xiāng)賢能夠通過更便捷的渠道接觸來自社會的各種思想觀念，易于接受當下社會的主流道德觀及黨和國家的民主法治建設理念，能夠熟練運用自己所掌握的法律知識有效地化解鄉(xiāng)村社會存在的矛盾和糾紛。”[14]。在具體操作層面，應加大對“農(nóng)村能人”的法治思維和法治方式③的教育，使其逐漸具備符合社會主義核心價值觀的思想意識，秉持作風正派、辦事公道的處事風格。

總之，農(nóng)民利益表達機制的順暢實施是保證農(nóng)民群體切身利益、確保公共政策的公平合理性、協(xié)調(diào)農(nóng)民群體之間利益關系、化解社會矛盾、促進社會和諧的關鍵之舉。本文僅從宏觀上提出了若干思考，一些探討思路還需要具體化。對于該課題的研究將會進一步深入，也希望各位方家不吝賜教。

注釋：

① 2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，要實現(xiàn)從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，從集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營到集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營的過渡。2017年黨的十九大報告提出保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年，又為“三權(quán)分置”改革的推進奠定了政策基礎。關于“三權(quán)分置”的論述，可參見孫憲忠：《推進農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營模式的立法研究》，載《中國社會科學》2016年第7期。

② 2016年中共中央 國務院印發(fā)《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，提出適應健全社會主義市場經(jīng)濟體制新要求，不斷深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式，盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，構(gòu)建集體經(jīng)濟治理體系，形成既體現(xiàn)集體優(yōu)越性又調(diào)動個人積極性的農(nóng)村集體經(jīng)濟運行新機制。

③ 有學者指出，法治思維和法治方式的基本要求包括：第一，堅持人民主權(quán)，科學民主決策；第二，認真對待人權(quán)，切實保障人權(quán)；第三，強化公正觀點，保障社會公正；第四，增強程序意識，嚴格遵循正當程序；第五，弘揚理性精神，平和文法執(zhí)法；第五，堅持憲法至上，維護憲法尊嚴和權(quán)威。參見張文顯：《運用法治思維和法治方式治國理政》， 載《社會科學家》2014年第1期。

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