林峰

特色小鎮(zhèn)的投資建設(shè)，呈現(xiàn)投入高、周期長的特點，純市場化運作難度較大。因此需要打通三方金融渠道，保障政府的政策資金支持，引入社會資本和金融機構(gòu)資金，三方發(fā)揮各自優(yōu)勢，進行利益捆綁，在特色小鎮(zhèn)平臺上共同運行，最終實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的整體推進和運營。已經(jīng)廣泛運作的PPP模式將成為特色小鎮(zhèn)培育有力的資金支持。

一、特色小鎮(zhèn)投融資的政策環(huán)境

（一）鼓勵多渠道的對特色小鎮(zhèn)的金融支持

國務(wù)院《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》中，提出強化金融支持。

專項建設(shè)基金要擴大支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的覆蓋面，安排專門資金定向支持城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、特色小城鎮(zhèn)功能提升等。

鼓勵政策性銀行創(chuàng)新信貸模式和產(chǎn)品，針對新型城鎮(zhèn)化項目設(shè)計差別化融資模式與償債機制；鼓勵商業(yè)銀行開發(fā)面向新型城鎮(zhèn)化的金融服務(wù)和產(chǎn)品；鼓勵公共基金、保險資金等參與具有穩(wěn)定收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)和運營；鼓勵地方利用財政資金和社會資金設(shè)立城鎮(zhèn)化發(fā)展基金；鼓勵地方整合政府投資平臺設(shè)立城鎮(zhèn)化投資平臺；支持城市政府推行基礎(chǔ)設(shè)施和租賃房資產(chǎn)證券化，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施項目直接融資比重。

（二）鼓勵多渠道的投融資創(chuàng)新

國家發(fā)改委《關(guān)于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提出創(chuàng)新特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)投融資機制。

鼓勵政府利用財政資金撬動社會資金，共同發(fā)起設(shè)立特色小鎮(zhèn)建設(shè)基金；鼓勵開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)加大金融支持力度；鼓勵有條件的小城鎮(zhèn)通過發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道。

（三）政策性信貸資金支持范圍

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行《關(guān)于推進政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》中對政策性信貸資金支持的范圍作了明確規(guī)定。

在促進小城鎮(zhèn)公共服務(wù)完善和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的背景下，政策性信貸資金主要支持小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套、小鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)支撐配套設(shè)施三方面的建設(shè)。

二、特色小鎮(zhèn)融資渠道

特色小鎮(zhèn)的建設(shè)是社會多方資源對接、配合的綜合表現(xiàn)。融資主要來自政府資金、政策性資金、社會資本、開發(fā)性金融、商業(yè)金融五種渠道。多個投資平臺的參與，在緩解政府財政壓力的同時，將為特色小鎮(zhèn)發(fā)展提供強有力的資金支持，從而盤活小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（一）政府資金發(fā)揮“杠桿作用”

政府資金在特色小鎮(zhèn)的融資渠道中起著引導(dǎo)和牽頭作用，在建設(shè)中，許多公共服務(wù)需要政府直接投入，但往往地方政府的債務(wù)壓力大，持續(xù)的財政輸出顯得不太可能。政府資金充分發(fā)揮其杠桿作用，較少的政府資金來撬動龐大的社會資本。政府可以單獨出資參與，也可以通過股權(quán)形式參與。政府資金的主要來源為土地出讓收入、稅收收入、非稅收入、申請的專項資金。

（二）政策性資金發(fā)揮“推力作用”

政策性資金是指國家為促進特色小鎮(zhèn)發(fā)展而提供的財政專項資金，其中農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行將不斷加大小城鎮(zhèn)建設(shè)的信貸支持力度，切實利用政策性金融支持，并明確支持范圍包括以轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口、提升小城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平和提高承載能力為目的的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，為促進小城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供平臺支撐的配套設(shè)施建設(shè)。

（三）社會資本發(fā)揮“主體作用”

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，引入社會資本，不僅有利于緩解政府財政壓力，提高特色小鎮(zhèn)的建設(shè)效率，對民營企業(yè)來說可以獲得直接或衍生利益。社會資本參與特色小鎮(zhèn)主要依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，其中浙江省明確把交通、市政、能源、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、農(nóng)業(yè)水利、信息設(shè)施等七大領(lǐng)域作為鼓勵社會資本進入的領(lǐng)域。社會資本也參與公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項目，但往往需要政府資金的支持。

（四）商業(yè)金融發(fā)揮“促進作用”

在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中，往往通過PPP融資途徑實現(xiàn)商業(yè)金融，作為投資主體的商業(yè)銀行既要成為PPP項目服務(wù)商，又要成為規(guī)范者和促進者。

商業(yè)金融對特色小鎮(zhèn)的支持范圍一方面是對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供信貸支持服務(wù)，另一方面是對相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營戶、種養(yǎng)戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等，以純信用、家庭擔(dān)保、商標(biāo)質(zhì)押等多種方式予以資金支持。

（五）開發(fā)性金融發(fā)揮“補充作用”

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，開發(fā)性金融主要承擔(dān)長期融資的任務(wù)，針對瓶頸領(lǐng)域，提供大額長期資金，主要包括基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的建設(shè)資金問題。在具體做法上，以政府干預(yù)為主要特征，充分運用和發(fā)揮政府組織增信的高能量，通過與地方政府簽訂金融合作協(xié)議，約定共建信用、貸款支持、承諾還款來源和方式等內(nèi)容，建立起完善的風(fēng)險控制機制和信用體系。如中國開發(fā)性金融促進會等單位共同發(fā)起成立的“中國特色小鎮(zhèn)投資基金”。

三、特色小鎮(zhèn)PPP投融資模式

特色小鎮(zhèn)的開發(fā)是集旅游景區(qū)、消費產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)三區(qū)合一，產(chǎn)城鄉(xiāng)一體化的新型城鎮(zhèn)化模式，包括土地整理、資源整合、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)強調(diào)的是產(chǎn)業(yè)、文化、宜居、環(huán)境等各種要素的整合，而當(dāng)?shù)卣狈@樣的運作能力。因此，才需要引入社會資本，引入專業(yè)的城市投資建設(shè)運營商，通過PPP模式，通過專業(yè)化的手段，擺脫當(dāng)?shù)厝瞬?、資金、能力不足這種瓶頸來進行優(yōu)質(zhì)資源的整合，促進特色小鎮(zhèn)的跨越式發(fā)展。

特色小鎮(zhèn)具有公益性和商業(yè)性雙重性質(zhì)，具有接力PPP模式的天然基因。

第一，在融資方面，投資者通過與政府合作的PPP公司作為主體投融資，既避免了政府增加債務(wù)負擔(dān)，也避免了政府平臺融資受限的問題。

第二，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，政府部門和社會資本可以取長補短，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，彌補各自不足。雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

第三，在項目經(jīng)營方面，特色小鎮(zhèn)的商業(yè)性項目和經(jīng)營性項目將給社會資本充分的經(jīng)營空間，充分發(fā)揮社會資本優(yōu)秀的管理能力、高效的經(jīng)營能力、開放的市場化運作能力，推動特色小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展。

（一）特色小鎮(zhèn)PPP模式各部門職能

1.PPP項目公司

PPP項目公司（SPV特殊目的公司）是PPP項目的具體實施者，由政府和社會資本聯(lián)合組成，主要負責(zé)項目融資（融資金額、目標(biāo)、結(jié)構(gòu)）、建設(shè)、運營及維護、財務(wù)管理等全過程運作。

2.政府部門

政府部門（或政府指定機構(gòu)）通常是主要發(fā)起人，通過給予某些特許經(jīng)營權(quán)或一些政策扶持措施來吸引社會資本并促進項目順利進行。在PPP模式中的職能主要體現(xiàn)在：招投標(biāo)、特許經(jīng)營權(quán)授予、部分政府付費、政府補貼、融資支持基金（股權(quán)、債權(quán)、擔(dān)保等形式的支持）、質(zhì)量監(jiān)管、價格監(jiān)督等方面。

3.社會資本

社會資本也是主要發(fā)起人之一，同政府指定機構(gòu)合作成立PPP項目公司，投入的股本形成公司的權(quán)益資本。社會資本可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體，主要包括私營企業(yè)，國有控股、參股企業(yè)，混合所有制企業(yè)。

4.金融機構(gòu)

金融機構(gòu)在PPP模式中主要提供資金支持和信用擔(dān)保，也可作為社會資本參與投資。由于特色小鎮(zhèn)項目的投資規(guī)模大，在PPP項目的資金中，來自社會資本和政府的直接投資所占比例通常較小，大部分資金來自于金融機構(gòu)。向PPP模式提供貸款的金融機構(gòu)主要是國際金融機構(gòu)、商業(yè)銀行、信托投資機構(gòu)。

（二）特色小鎮(zhèn)PPP模式投資收益

特色小鎮(zhèn)項目PPP開發(fā)過程中，由于各參與部門對整個項目進行了投資或風(fēng)險分擔(dān)，因此基于共享原則下，項目的利益分配主要考慮投資額和所承擔(dān)的風(fēng)險程度。同時，政府要建立對收益進行補貼、調(diào)整或約束的條款。

對社會資本來說，非運營項目的主要收益來源于政府補貼；半運營項目或運營項目的主要收益來源于項目運營收益分成和政府給予的補貼。如運營初期業(yè)務(wù)量較小導(dǎo)致社會資本的利潤率低于合同規(guī)定水平，政府就有責(zé)任通過財政補貼等方式來保證社會資本應(yīng)該享有的合同內(nèi)容下的基本利潤。

對金融機構(gòu)來講，如果只是提供資金（為項目公司融資）的間接參與，則收益來源主要是貸款利息。如果作為社會資本的直接參與，則可與政府、社會資本簽訂三方合作協(xié)議，最終享受項目運營收益分成或政府償付費用。

對于政府而言，主要收入為土地出讓收入+稅收收入+非稅收入+專項資金，同時這四項收入將成為政府償付各參與者成本和利潤的主要來源。