林蒼松 張向前

（1.福建江夏學(xué)院工商管理學(xué)院，福建福州 350108；2.華僑大學(xué)工商管理學(xué)院，福建泉州 362021）

社會(huì)組織是社會(huì)治理的重要主體，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。改革開放以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)組織迅速發(fā)展。2004年以來，社會(huì)組織數(shù)量增長迅速，詳見表1。根據(jù)《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2016年底，全國共有社會(huì)組織70.2萬個(gè)，比上年增長6.0%。其中，社會(huì)團(tuán)體33.6萬個(gè)，比上年增長2.3%；全國共有各類基金會(huì)5 559個(gè)，比上年增長16.2%；全國共有民辦非企業(yè)單位36.1萬個(gè)，比上年增長9.7%。社會(huì)組織在促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、提供公共服務(wù)、創(chuàng)新社會(huì)治理、化解社會(huì)矛盾、繁榮文化事業(yè)、發(fā)展公益事業(yè)和保護(hù)環(huán)境等方面發(fā)揮積極作用，做出了積極的貢獻(xiàn)，是中國社會(huì)建設(shè)的重要力量。但是由于外部環(huán)境等因素的影響，我國社會(huì)組織發(fā)展經(jīng)歷曲折，稱謂混同，概念混淆，內(nèi)涵混沌，發(fā)展嚴(yán)重滯后，其自身能力尚不足以成為現(xiàn)代社會(huì)治理體系中有力的一元［1］。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā) 《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》，第一次提出“努力走出一條具有中國特色的社會(huì)組織發(fā)展之路”，標(biāo)志著中國社會(huì)組織發(fā)展進(jìn)入嶄新的歷史發(fā)展階段，從此開啟中國特色的社會(huì)組織發(fā)展道路。因此，深入探討和研究中國特色社會(huì)組織發(fā)展道路，對社會(huì)組織有序發(fā)展，提升社會(huì)組織的服務(wù)能力與水平，完善社會(huì)治理體系，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義和作用。

表1 2004—2016年社會(huì)組織數(shù)量

一、中國特色社會(huì)組織特殊的發(fā)展歷史背景

社會(huì)組織產(chǎn)生和發(fā)展基于特定的社會(huì)歷史發(fā)展階段，隨著社會(huì)發(fā)展而發(fā)展。中國特定的歷史階段造就了中國社會(huì)組織特殊的發(fā)展形態(tài)。回顧并認(rèn)真研究社會(huì)組織的發(fā)展各階段的歷史，才能更準(zhǔn)確地定位未來的發(fā)展道路，為社會(huì)組織的未來發(fā)展提供有益的借鑒。

中國社會(huì)組織經(jīng)歷了中國特殊的歷史階段，具有特定的歷史烙印。從1840年第一次鴉片戰(zhàn)爭開始，中國淪為半殖民地半封建社會(huì)，被迫開放通商口岸，伴隨著商品經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)逐步瓦解，出現(xiàn)了“行會(huì)”“會(huì)館”等社會(huì)組織。1949年，新中國成立，到1978年，黨的十一屆三中全會(huì)召開，社會(huì)組織伴隨著社會(huì)主義建設(shè)在曲折中探索。1949—1956年，國家賦予公民結(jié)社的自由權(quán)利，這為公民結(jié)社和社會(huì)團(tuán)隊(duì)的產(chǎn)生和發(fā)展提供了法律保障，社會(huì)組織獲得初步發(fā)展。這一階段，依法取締一批具有封建色彩和反革命色彩的行會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、黑社會(huì)等組織，改造一些具有政治傾向的社會(huì)團(tuán)體為政黨組織，成立全國總工會(huì)、全國婦聯(lián)、工商業(yè)聯(lián)、中華全國自然科學(xué)專門學(xué)會(huì)聯(lián)合會(huì)等新社會(huì)組織。1957—1960年，由于整風(fēng)運(yùn)動(dòng)、反右派斗爭擴(kuò)大化，社會(huì)組織基本上處于停滯發(fā)展的狀態(tài)。1961年，八屆九中全會(huì)對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整，對與經(jīng)濟(jì)工作相應(yīng)的科學(xué)、教育、文化等領(lǐng)域也進(jìn)行調(diào)整，確認(rèn)了大多數(shù)知識(shí)分子是勞動(dòng)人民。這卸下了知識(shí)分子的思想包袱，調(diào)動(dòng)了他們參與社會(huì)團(tuán)體的積極性，促進(jìn)了社會(huì)團(tuán)體逐步恢復(fù)發(fā)展。1966年，“文化大革命”開始，民主和法制遭到嚴(yán)重破壞，社會(huì)組織發(fā)展幾乎陷入癱瘓狀態(tài)。1978年，黨的十一屆三中全會(huì)召開，開啟了改革開放的新時(shí)代。隨著改革開放的推進(jìn)，民主法制逐步恢復(fù)和完善，政治、經(jīng)濟(jì)、教育和文化等各領(lǐng)域逐步恢復(fù)秩序，社會(huì)組織也得以恢復(fù)發(fā)展。1988—2006年，隨著社會(huì)組織的發(fā)展，黨和政府對社會(huì)組織的地位、作用和影響力以及存在的問題的認(rèn)識(shí)越來越到位。這一階段，黨和政府對社會(huì)組織高度重視，通過成立管理機(jī)構(gòu)、制定規(guī)章制度和清理整理，引導(dǎo)社會(huì)組織走上健康規(guī)范的發(fā)展道路，形成雙重管理體制。2006年黨的十六屆六中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，提出“支持社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)”“健全社會(huì)組織，增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)功能”。“社會(huì)組織”首次出現(xiàn)在黨的文件中，表明黨對社會(huì)組織的發(fā)展已上升到和諧社會(huì)建設(shè)的高度。黨的十七大報(bào)告提出“重視社會(huì)組織建設(shè)和管理”。黨的十八大報(bào)告提出“引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用”。社會(huì)組織發(fā)展進(jìn)入管理發(fā)展階段。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告從全面深化改革的高度提出“激發(fā)社會(huì)組織活力”?？梢姡h和政府對社會(huì)組織發(fā)展有了新的認(rèn)識(shí)并且高度重視，社會(huì)組織是社會(huì)治理的重要內(nèi)容，成為國家治理的重要組成部分，被納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。中國社會(huì)組織發(fā)展進(jìn)入新的發(fā)展階段。2017年，黨的十九大召開，報(bào)告提出“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。中國特色社會(huì)組織作為中國特色社會(huì)主義的重要組成部分，也進(jìn)入新時(shí)代。在新時(shí)代，中國特色社會(huì)組織將發(fā)揮更大的作用，它將為“不平衡不充分的發(fā)展”做出有益的、多元的、獨(dú)特的貢獻(xiàn)，它將有助于更好地滿足人民日益增長的美好生活需要，它將在“民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境”等方面大有作為。

二、社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求

社會(huì)組織發(fā)展，是共產(chǎn)黨執(zhí)政、政府職能轉(zhuǎn)變、國家治理體系現(xiàn)代化等多方面的需要。

（一）鞏固黨的執(zhí)政地位的需要

中國特色社會(huì)組織的發(fā)展，是鞏固黨的階級(jí)基礎(chǔ)、群眾基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)的重要途徑，是提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力的重要載體，是加強(qiáng)黨的建設(shè)的必然要求。第一，黨能否贏得廣泛的社會(huì)認(rèn)同和社會(huì)支持，直接影響和決定黨的執(zhí)政基礎(chǔ)是否牢固。黨必須廣泛聯(lián)系社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)與社會(huì)組織形成良性的互動(dòng)，構(gòu)建廣泛的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以獲得廣泛的社會(huì)認(rèn)同和支持。第二，社會(huì)組織的成員來源廣泛，涉及社會(huì)各階層和利益集團(tuán)，社會(huì)組織類型眾多，從業(yè)人員日益增多，能夠集中表達(dá)廣大群眾的利益訴求和愿望，能夠很好地團(tuán)結(jié)社會(huì)力量。黨通過社會(huì)組織能密切聯(lián)系社會(huì)成員和獲取社會(huì)成員廣泛的認(rèn)同和支持，鞏固黨的群眾基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。第三，社會(huì)組織的人才隊(duì)伍日益龐大，越來越多的社會(huì)精英、知識(shí)分子加入社會(huì)組織。通過對社會(huì)組織的人才隊(duì)伍進(jìn)行培養(yǎng)和引導(dǎo)，能夠更有效地鞏固黨的階級(jí)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。第四，黨通過政策方針，大力扶持和規(guī)范社會(huì)組織發(fā)展，讓社會(huì)組織成為社會(huì)治理的重要主體，提升黨的社會(huì)治理能力和水平，進(jìn)而提升黨的執(zhí)政能力，鞏固執(zhí)政地位。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能的需要

政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政體制改革的核心。中國政府是“全能型政府”，承擔(dān)了過多額外職能，造成資源有限、效率低下，不能滿足公眾對公共產(chǎn)品的需求。公共事務(wù)管理權(quán)過度集中于政府的直接后果是，政府依靠現(xiàn)有資源無法有效履行職責(zé)，一定程度上造成了政府的合法性危機(jī)。在這種背景下，推動(dòng)社會(huì)組織承擔(dān)某些政府職能成為政府改革的重要策略［2］。第一，社會(huì)組織具有調(diào)動(dòng)社會(huì)資源的能力。通過公益性的募款行動(dòng)或者社會(huì)組織的志愿性活動(dòng)吸納社會(huì)資源，彌補(bǔ)政府利用社會(huì)資源不充分的問題，在一定程度上緩解政府的公共財(cái)政負(fù)擔(dān)［3］。第二，社會(huì)組織具有提升公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的能力。改革開放以來，我國民眾對社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求量日益增長，單靠政府難以滿足這一增長趨勢。社會(huì)組織正好能夠有效補(bǔ)充政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和種類，同時(shí)它能針對特定少數(shù)群體提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足少數(shù)社會(huì)群體的需求。第三，政府職能的核心目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府［4］。社會(huì)組織的服務(wù)屬性與服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)在需求高度契合，能夠推進(jìn)公共服務(wù)市場化和社會(huì)化的改革進(jìn)程，提高服務(wù)質(zhì)量和財(cái)政資金使用效率，滿足多樣化和個(gè)性化服務(wù)需求。

（三）推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要

黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。創(chuàng)新社會(huì)治理體制是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。社會(huì)治理是以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會(huì)問題，保障改善民生，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公平，推動(dòng)社會(huì)有序和諧發(fā)展的過程［5］。大力發(fā)展社會(huì)組織是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。第一，社會(huì)組織通過吸納社會(huì)各層面、各領(lǐng)域的社會(huì)成員進(jìn)行再組織化，防止因經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致社會(huì)階層分化帶來的社會(huì)“分裂”和沖突，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。第二，社會(huì)組織能夠直接面對社會(huì)成員的各種需求，集中反映民意、民情，滿足社會(huì)多元化的需求。第三，作為公民以自組織的方式表達(dá)意愿和訴求、參與各種社會(huì)事務(wù)的有效載體之一，新社會(huì)組織能提升公民的參與意識(shí)和自組織意識(shí)，并通過一系列公共議題的發(fā)現(xiàn)，形成公民自主的治理空間［6］。社會(huì)組織的發(fā)展，將極大地促進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，進(jìn)而推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、中國特色社會(huì)組織的發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)

中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、黨中央構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)組織體制的頂層設(shè)計(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)再組織，均為中國特色社會(huì)組織的發(fā)展提供了良好機(jī)遇，同時(shí)也面臨著一些挑戰(zhàn)。

（一）中國特色社會(huì)組織的發(fā)展機(jī)遇

1.中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展為社會(huì)組織發(fā)展提供源源不斷的動(dòng)力和良好的環(huán)境

改革開放30多年來，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，截至2016年，中國人均GDP為8 865.9美元，參照世界銀行的分類標(biāo)準(zhǔn),中國已經(jīng)進(jìn)入中等偏高收入國家行列。其一，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人民收入和生活水平不斷提高，公眾維護(hù)自身利益和參與社會(huì)管理的意識(shí)不斷增強(qiáng)，參與社會(huì)組織的積極性也顯著增加，為社會(huì)組織發(fā)展提供源源不斷的人員支持。其二，伴隨經(jīng)濟(jì)積累與社會(huì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)主要矛盾也在發(fā)生變化，即由物質(zhì)匱乏階段人們對于以物質(zhì)為主的產(chǎn)品需求與物質(zhì)生產(chǎn)供給不足之間的矛盾，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿藗儗τ诠彩聞?wù)的參與需求與參與機(jī)制和通道堵塞不暢之間的矛盾［7］。這一變化，促使黨和政府轉(zhuǎn)變治國理政理念和思路，實(shí)現(xiàn)從社會(huì)管理到社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變，更加注重多元治理，恢復(fù)和重視社會(huì)組織的地位和作用。其三，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不斷善完市場經(jīng)濟(jì)體制，加快推進(jìn)市場化改革的進(jìn)程，盡快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。這需要大力發(fā)展社會(huì)組織，需要更多的行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織、民辦非企業(yè)單位，更好地服務(wù)行業(yè)和企業(yè)，提供咨詢與服務(wù)、規(guī)范行業(yè)競爭、反映訴求、調(diào)解糾紛，促進(jìn)企業(yè)和行業(yè)自律，營造良好的市場環(huán)境。其四，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀上能為社會(huì)組織發(fā)展提供更多的資源。

2.黨中央構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)組織體制的頂層設(shè)計(jì)為社會(huì)組織發(fā)展指明方向

2004年的政府工作報(bào)告第一次提出“社會(huì)組織”的概念。2006年，“社會(huì)組織”正式進(jìn)入黨的文件。這不僅標(biāo)志著黨和政府對社會(huì)組織的重視，也標(biāo)志著開啟社會(huì)組織發(fā)展新方向，重新定位了社會(huì)組織的地位和作用，開啟了社會(huì)組織發(fā)展的新進(jìn)程。黨的十八大報(bào)告提出“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”。黨的十八屆三中全會(huì)提出“激活社會(huì)組織的活力。正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”。黨和政府將社會(huì)組織發(fā)展納入“四個(gè)全面”和“五位一體”戰(zhàn)略布局，為社會(huì)組織發(fā)展規(guī)劃了頂層設(shè)計(jì)，指明了發(fā)展方向。

3.社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)再組織為社會(huì)組織發(fā)展創(chuàng)造時(shí)機(jī)

新中國成立后，我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，把所有的人都組織在一定的單位中，建立起高度集中的、政府包攬一切的社會(huì)組織體制［8］。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，中國社會(huì)開始轉(zhuǎn)型，舊的單位化體制開始瓦解，從“國家—單位—個(gè)人”社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣摇鐣?huì)—個(gè)人”的社會(huì)結(jié)構(gòu)，由此導(dǎo)致“單位人”變成“社會(huì)人”。如何重新組織和管理“社會(huì)人”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、和諧發(fā)展，成為一個(gè)急需解決的新問題。社會(huì)必須承擔(dān)起舊的單位化體制中單位組織社會(huì)、提供社會(huì)支持和社會(huì)服務(wù)的新主體，這就急需社會(huì)組織的培育和發(fā)展。社會(huì)組織的發(fā)展，為社會(huì)再組織提供積極可靠的力量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。

（二）中國特色社會(huì)組織特殊的發(fā)展挑戰(zhàn)

1.中國特色社會(huì)組織理論尚待繼續(xù)研究和完善

總體而言，學(xué)術(shù)界對社會(huì)組織的研究，主要基于公民社會(huì)理論和西方第三部門組織理論展開研究，帶有濃厚的西方色彩，缺乏中國特色。眾所周知，雖然西方理論具有借鑒和學(xué)習(xí)之處，但研究中國社會(huì)組織更需要立足中國國情和實(shí)際情況。目前，對于社會(huì)組織的內(nèi)涵還沒有清晰明確的界定，研究中非政府組織、非營利組織、第三部門、民間組織、社會(huì)組織、新社會(huì)組織等概念混同使用，較為普遍。同時(shí)，理論研究中明顯存在著以下缺陷：一是簡單植入西方社會(huì)組織理論，沒有體現(xiàn)以馬克思主義相關(guān)理論為指導(dǎo)；二是沒有與中國國情相結(jié)合，構(gòu)建具有“中國特色”的社會(huì)組織理論；三是沒有認(rèn)真理清社會(huì)組織的稱謂與內(nèi)涵，構(gòu)建起“中國特色”社會(huì)組織的體系框架［9］。

2.中國特色社會(huì)組織的法律制度尚待完善

目前，涉及社會(huì)組織的法律只有一部，即2016年制定的《中華人民共和國慈善法》，涉及規(guī)范慈善組織。我國社會(huì)組織方面的法律規(guī)范整體上不完善，已嚴(yán)重制約社會(huì)組織健康發(fā)展和功能作用的充分發(fā)揮。第一，立法層次偏低，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。我國雖然已經(jīng)制定了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等法規(guī)和規(guī)章，但是這些法規(guī)和規(guī)章不僅法律位階較低，而且內(nèi)容散亂，缺乏統(tǒng)一性，更重要的是社會(huì)組織領(lǐng)域還沒有統(tǒng)一的社會(huì)組織基本法。因此，導(dǎo)致同等法律效力的法規(guī)和規(guī)章產(chǎn)生沖突時(shí)，如何適用法律令人無所適從。第二，立法內(nèi)容滯后?？傮w上，社會(huì)組織立法滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)組織發(fā)展的實(shí)際情況，對社會(huì)組織的權(quán)利義務(wù)、社會(huì)與法律責(zé)任、信息披露、收費(fèi)許可、稅收優(yōu)惠等急需規(guī)范的內(nèi)容，還沒有統(tǒng)一、明確的規(guī)定，導(dǎo)致既無法很好地保障社會(huì)組織的合法權(quán)益，也無法防止社會(huì)組織侵害社會(huì)公眾的利益。第三，社會(huì)組織管理體制尚不完善。一是尚未實(shí)施分類發(fā)展、分類管理。由于社會(huì)組織種類種多，至今沒有社會(huì)組織分類標(biāo)準(zhǔn)和具體的分類方法。二是直接登記和雙重管理并存的辦法只存在于政策性文件，尚未納入法律法規(guī)。三是對社會(huì)組織的監(jiān)管規(guī)定不完善，對社會(huì)組織監(jiān)管的主體、職權(quán)、職責(zé)、程序等，缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)范。

3.中國特色社會(huì)組織的自身能力有待加強(qiáng)

一是缺乏自主性。由于一部分社會(huì)組織是由政府發(fā)起和主導(dǎo)成立的，本身行政色彩濃厚，還有一部分社會(huì)組織籌措資金能力較弱，依附于業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)和政府主管部門，導(dǎo)致喪失決策權(quán)，失去自主性。二是專業(yè)化水平不高。專業(yè)化水平不高，體現(xiàn)在難以為社會(huì)提供專業(yè)化的服務(wù)和產(chǎn)品，工作效率低、隨意性大，不能有效發(fā)揮社會(huì)組織應(yīng)有的作用。導(dǎo)致社會(huì)組織專業(yè)化程度低的原因在于社會(huì)組織工資待遇低、職稱評(píng)定難、福利水平低和缺乏有效的激勵(lì)等方面的問題，難以吸引高素質(zhì)的專業(yè)人才、管理人才加入。三是社會(huì)組織的公信力不足，一定程度制約了社會(huì)組織健康發(fā)展。由于社會(huì)組織制度不夠完善和監(jiān)管不力，特別是一些公益慈善組織動(dòng)作不規(guī)范且不公開透明，導(dǎo)致近年來社會(huì)組織頻頻發(fā)生信任危機(jī)事件，如“中國媽媽”胡曼莉假借慈善之名聚斂錢財(cái)、“天價(jià)帳篷”等，嚴(yán)重影響了社會(huì)公眾對部分社會(huì)組織的信任。

四、中國特色社會(huì)組織特殊的發(fā)展模式

中國特色的社會(huì)組織發(fā)展道路，必須基于中國國情和現(xiàn)實(shí)，通過黨的領(lǐng)導(dǎo)與獨(dú)立發(fā)展相結(jié)合、依法自治與民主發(fā)展相結(jié)合、扎根民眾與合作政府相結(jié)合、競爭與合作相結(jié)合和放管結(jié)合的模式，實(shí)現(xiàn)中國社會(huì)組織健康有序發(fā)展，滿足鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、政府職能改革的需要，更好地為服務(wù)社會(huì)與人民，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)與自主發(fā)展相結(jié)合

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征［10］。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。中國特色社會(huì)組織發(fā)展道路是中國特色社會(huì)主義道路的組成部分，必然要求堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。首先，社會(huì)組織發(fā)展要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會(huì)組織自身發(fā)展的需要。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)核心，在中國特色社會(huì)主義建設(shè)中積累了豐富的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)，在思想、政治、組織等方面日益成熟，能夠?yàn)樯鐣?huì)組織提供正確的思想、政治、組織方面的領(lǐng)導(dǎo)，為社會(huì)組織提供正確的發(fā)展方向。同時(shí)，中國共產(chǎn)黨能夠有效運(yùn)用權(quán)力和資源，為社會(huì)組織發(fā)展提供保障，通過政策和法律為社會(huì)組織發(fā)展開辟新的發(fā)展空間。其次，社會(huì)組織堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面深化改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。全面深化改革必須加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。社會(huì)組織是社會(huì)治理的重要主體，社會(huì)治理是國家治理體系的重要組成部分，社會(huì)組織的發(fā)展必要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。為了切實(shí)加強(qiáng)黨對社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)，必須加強(qiáng)社會(huì)組織的黨建工作，提升社會(huì)組織黨建工作水平。2015年9月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織黨的建設(shè)工作的意見(試行)》，明確了加強(qiáng)社會(huì)組織黨建工作的重要意義和總體要求、社會(huì)組織黨組織功能定位、黨建工作管理體制和工作機(jī)制等內(nèi)容，為社會(huì)組織黨建工作指明了方向。

但是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)并不是要求社會(huì)組織依附黨，恰恰相反，要求社會(huì)組織在黨的領(lǐng)導(dǎo)下自主發(fā)展。這樣才能更好地調(diào)動(dòng)社會(huì)組織成員的積極性，更好地發(fā)揮組織的作用，成為社會(huì)治理的重要主體。社會(huì)組織自主發(fā)展，最重要是要加強(qiáng)自身能力建設(shè)，增強(qiáng)為社會(huì)服務(wù)的能力。一是要凈化靈魂，服務(wù)社會(huì)。改革開放30多年來，受到市場經(jīng)濟(jì)影響，部分社會(huì)組織價(jià)值觀異化，忘卻服務(wù)本質(zhì)，背離社會(huì)組織的性質(zhì)，長期從事經(jīng)營性業(yè)務(wù)，變成唯利是圖的斂財(cái)工具。因此，社會(huì)組織要樹立正確的價(jià)值觀，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感，以服務(wù)國家、社會(huì)和大眾為己任。二是要健全社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)。社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)是社會(huì)組織自主發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。其次，加強(qiáng)社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)，提升社會(huì)組織管理人才和專業(yè)人才職業(yè)化和專業(yè)化服務(wù)的能力和水平。再次，社會(huì)組織要樹立自立意識(shí)，主動(dòng)對接社會(huì)公共領(lǐng)域的多樣性需求，結(jié)合社會(huì)組織自身特點(diǎn)，創(chuàng)造性地開展開具有針對性的服務(wù)，形成獨(dú)特優(yōu)勢。

（二）依法自治與民主發(fā)展相結(jié)合

依法自治是社會(huì)組織健康發(fā)展、自主發(fā)展的基本保障。首先，要求完善法制，做到有法可依。一方面，要盡快啟動(dòng)制定統(tǒng)一的社會(huì)組織法。為了加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)，激發(fā)社會(huì)組織活力，必須堅(jiān)持立法先行，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，盡快形成規(guī)范、統(tǒng)一、權(quán)威的社會(huì)組織法律法規(guī)架構(gòu)，發(fā)揮立法的引領(lǐng)、規(guī)范和促進(jìn)作用［11］。另一方面，要盡快修改和完善社會(huì)組織管理體制。一是建立分類發(fā)展和管理的頂層制度設(shè)計(jì)。我國社會(huì)組織種類多樣，它們的目標(biāo)、利益訴求、功能、成員構(gòu)成、活動(dòng)領(lǐng)域和范圍、政治風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)與程度存在較大差異。建立在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，盡快確立社會(huì)組織分類標(biāo)準(zhǔn)、分類發(fā)展的原則和具體分類管理辦法。二是完善社會(huì)組織登記管理制度。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度 促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》明確了推廣直接登記與登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的管理體制并存。這一規(guī)定體現(xiàn)了分類管理的理念。這就要求制定具體的分類登記管理的制度。三是建立健全社會(huì)組織退出機(jī)制。對違法違規(guī)的社會(huì)組織，視其情況，給予吊銷登記證書、撤銷登記、進(jìn)行整改等不同處理。其次，社會(huì)組織要依照憲法、法律和社會(huì)組織章程及內(nèi)部規(guī)章制度進(jìn)行治理。依法建立完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)管的自治機(jī)制;確保其依照章程規(guī)定的治理結(jié)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)作，按照依法核準(zhǔn)的業(yè)務(wù)范圍開展活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織依法自治和規(guī)范運(yùn)作［12］。

社會(huì)組織的民主發(fā)展是社會(huì)組織依法自治的必然要求。社會(huì)組織民主發(fā)展要求社會(huì)組織進(jìn)行去行政化改革，逐漸減少政府干預(yù)，把本屬于社會(huì)組織的決策權(quán)歸還社會(huì)組織。社會(huì)組織去行政化改革不僅要處理好政府與社會(huì)組織的關(guān)系，而且要完善社會(huì)組織內(nèi)部的自律機(jī)制，以良好的內(nèi)部治理機(jī)制督促社會(huì)組織恪守自治性、自主性原則［13］。第一，要改革雙重管理體制，對一些涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生建設(shè)、科技發(fā)展、社會(huì)服務(wù)和慈善組織等對國家政治和社會(huì)不具有風(fēng)險(xiǎn)或具有較低風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)組織，推動(dòng)進(jìn)行直接登記，減少過度干預(yù)。第二，逐漸減少官方和半官方社會(huì)組織的數(shù)量，增加自下而上型具有民間性質(zhì)的社會(huì)組織的數(shù)量。第三，政府將本屬于行業(yè)協(xié)會(huì)的決策權(quán)歸還行業(yè)協(xié)會(huì)，讓行業(yè)協(xié)會(huì)能夠依法自主地進(jìn)行決策。第四，要積極完善社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制。根據(jù)社會(huì)組織章程，自行民主選舉社會(huì)組織理事會(huì)委員、理事長、副理事長和秘書長等社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)，依法成立社會(huì)組織理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等內(nèi)部機(jī)構(gòu)。

（三）扎根群眾與合作政府相結(jié)合

社會(huì)組織一頭連著群眾，另一頭連著政府。群眾是社會(huì)組織成長與發(fā)展的肥沃土壤，政府則是社會(huì)組織成長與發(fā)展的陽光雨露。社會(huì)組織成長與發(fā)展既需要土壤的滋養(yǎng)，也需要陽光雨露的滋養(yǎng)。社會(huì)組織的發(fā)展，既要扎根民眾，也要與政府合作。

社會(huì)組織，之前稱為“民間組織”，其成員來自民間社會(huì)，由民眾自發(fā)組織及自愿參加，有民間性、自發(fā)性、自愿性。廣大民眾既是社會(huì)組織成員的主要來源，也是社會(huì)組織服務(wù)的主要對象。社會(huì)組織必須扎根民眾，才能茁壯成長。第一，匯聚民意，服務(wù)民眾。社會(huì)組織及時(shí)有效地了解民眾的意愿和訴求，向黨和政府反映，促進(jìn)解決社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題。同時(shí)，及時(shí)將黨和政府的方針政策傳導(dǎo)給民眾，提供政策宣傳信息服務(wù)。第二，吸納和整合社會(huì)資源，服務(wù)群眾。要充分發(fā)揮社會(huì)組織動(dòng)員和整合社會(huì)資源的能力，通過各種渠道吸納更多的志愿者和其他社會(huì)資源。比如，2008年汶川地震之后，社會(huì)組織動(dòng)員了大量的志愿者參與救災(zāi)和吸納大量社會(huì)捐贈(zèng)送往災(zāi)區(qū)，為抗震救災(zāi)和災(zāi)區(qū)人民做出了積極的貢獻(xiàn)。第三，積極化解社會(huì)矛盾。社會(huì)組織通過搭建溝通平臺(tái)，為不同利益主體構(gòu)建有效的協(xié)商處理分歧與沖突的渠道，協(xié)調(diào)各方利益，及時(shí)化解社會(huì)成員或群體之間的矛盾。第四，更加高效地為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。一方面，努力提供并完善社會(huì)組織成員的共享公共產(chǎn)品和服務(wù)，另一方面，充分發(fā)揮不同社會(huì)組織的特長，為社會(huì)不同群體提供不同類型的公共產(chǎn)品和服務(wù)。第五，為民眾參與社會(huì)治理提供平臺(tái)。社會(huì)組織應(yīng)積極開展活動(dòng)，調(diào)動(dòng)民眾積極性和熱情，參與社會(huì)治理。

社會(huì)組織與政府合作，既是社會(huì)組織健康發(fā)展的需要，也是協(xié)同參與社會(huì)治理的需要。一方面，政府需要社組織參與社會(huì)治理。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，社會(huì)問題逐漸暴露，社會(huì)改革滯后于經(jīng)濟(jì)改革，必須加快進(jìn)行社會(huì)改革，轉(zhuǎn)變政府職能。在政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，需要社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移的職能，提供政府無法提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)。社會(huì)組織分享政府管理社會(huì)的職能，為民眾提供更便捷、更高效和更低成本的公共服務(wù)，彌補(bǔ)政府在社會(huì)治理和社會(huì)公共服務(wù)中的“越位”和“錯(cuò)位”，提升社會(huì)治理效果和社會(huì)滿意度。另一方面，社會(huì)組織發(fā)展需要政府的引導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)管和扶持。社會(huì)組織發(fā)展不僅需要政府在政策法規(guī)方面的引導(dǎo)、規(guī)范，也需要政府構(gòu)建完善的監(jiān)管體系進(jìn)行監(jiān)管，更需要政府對社會(huì)組織進(jìn)行扶持。政府可以通過資金補(bǔ)貼、項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)、鼓勵(lì)捐贈(zèng)、減免稅收等方式引導(dǎo)社會(huì)資源注入社會(huì)組織，為社會(huì)組織“輸血”，也可以通過向社會(huì)組織直接購買服務(wù)的方式，提升社會(huì)組織“造血”能力，還可以通過人才政策引導(dǎo)，吸引優(yōu)秀人才加入社會(huì)組織，提升社會(huì)組織服務(wù)社會(huì)的能力和水平。

（四）競爭與合作相結(jié)合

競爭是社會(huì)組織不斷提高承擔(dān)社會(huì)責(zé)任能力的重要手段，在市場經(jīng)濟(jì)中，市場主體只有經(jīng)歷了良性競爭的鍛煉才能提供更好的公共服務(wù)［3］。一方面，社會(huì)組織引入競爭機(jī)制，將有利于提升社會(huì)組織的社會(huì)責(zé)任。2013年，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出“要引入競爭機(jī)制，探索一業(yè)多會(huì)”［2］。因此，建議刪除或修改《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十三條第二款“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，沒有必要成立”的規(guī)定。另一方面，政府在購買社會(huì)公共服務(wù)時(shí)也要引入競爭機(jī)制。對相同的社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目，政府應(yīng)同時(shí)對所有能提供這些公共服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織開放，讓他們相互競爭，從而選擇質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的社會(huì)公共服務(wù)。這樣既有利于節(jié)約財(cái)政資源，也有利于激勵(lì)社會(huì)組織通過提升能力，提供質(zhì)量更好、成本更低的社會(huì)公共服務(wù)，增進(jìn)社會(huì)福祉。

社會(huì)組織的改革與發(fā)展?fàn)窟B方方面面，具有全局性、復(fù)雜性和聯(lián)動(dòng)性特點(diǎn)。社會(huì)組織的發(fā)展需要各方面合作，協(xié)同推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)“共治”。第一，需要黨政攜手，相互協(xié)調(diào)，達(dá)成共識(shí)，做好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一社會(huì)組織發(fā)展方針政策。第二，需要中央和地方協(xié)調(diào)，上下聯(lián)動(dòng)。對于社會(huì)組織的改革發(fā)展，在遵守中央統(tǒng)一規(guī)定的前提下，允許地方大膽探索與嘗試，勇于創(chuàng)新。同時(shí)，地方也要將社會(huì)組織管理的創(chuàng)新思路、創(chuàng)新實(shí)踐，進(jìn)行科學(xué)總結(jié)，及時(shí)反饋給中央。中央及時(shí)吸納地方有益和有效的嘗試在全國推廣，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織發(fā)展全國聯(lián)動(dòng)和合作。第三，社會(huì)組織改革發(fā)展，涉及民政、司法、財(cái)政、稅收、人力、社保、監(jiān)管等各個(gè)部門，要求要分工合作，協(xié)同推進(jìn)社會(huì)組織方方面面的改革創(chuàng)新。第四，要加強(qiáng)社會(huì)組織之間分工合作。不同社會(huì)組織聯(lián)系不同的社會(huì)群體，提供不同的社會(huì)公共服務(wù)，掌握不同的社會(huì)資源，應(yīng)當(dāng)消除偏見，取長補(bǔ)短，相互分工合作，協(xié)同推進(jìn)，為實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)的共同目標(biāo)共同努力。

（五）放管結(jié)合

放管結(jié)合，是指政府既要對社會(huì)組織進(jìn)行放權(quán)，又要進(jìn)行監(jiān)管，兩者并重。一方面，放權(quán)要求政府從根本上轉(zhuǎn)變理念，不再大包大攬，將屬于社會(huì)的權(quán)力還給社會(huì)，還給社會(huì)組織，構(gòu)建社會(huì)組織積極參與社會(huì)治理的新機(jī)制。只有這樣，才能真正調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，成為社會(huì)治理的真正主體和重要載體，有利于人民群眾更廣泛、更便捷參與社會(huì)治理，為社會(huì)治理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。正如李克強(qiáng)總理在2014年6月國務(wù)院常務(wù)會(huì)強(qiáng)調(diào)：“‘放’是放活，而不是放任;‘管’要管好，而不是管死。”［14］因此，在放權(quán)的同時(shí)，要注意加強(qiáng)對社會(huì)組織進(jìn)行有效的監(jiān)管。第一，要健全法律法規(guī)，做到有法可依，依法監(jiān)管。第二，要完善監(jiān)管的環(huán)節(jié)。目前的雙重管理體制對社會(huì)組織注冊環(huán)節(jié)監(jiān)管過于嚴(yán)格，但對日常監(jiān)管幾乎空白，因此要加強(qiáng)日常監(jiān)管。第三，要調(diào)動(dòng)多元主體對社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)管。發(fā)展并引入第三方評(píng)估，積極動(dòng)員大眾媒體、社會(huì)公眾參與對社會(huì)組織的監(jiān)督。第四，在監(jiān)管結(jié)果上，建立社會(huì)組織“異常名錄”和“黑名單”，將結(jié)果與享受稅收優(yōu)惠、承接政府購買服務(wù)等掛鉤。第五，發(fā)展社會(huì)組織行業(yè)自律聯(lián)盟。通過發(fā)布公益倡導(dǎo)、制定活動(dòng)準(zhǔn)則、實(shí)行聲譽(yù)評(píng)價(jià)等形式，制定和實(shí)施行規(guī)行約，引領(lǐng)和規(guī)范行業(yè)內(nèi)社會(huì)組織的行為。［1］加強(qiáng)行業(yè)自律，不斷提升社會(huì)組織自律監(jiān)管水平。

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