李雪嬌

地方債，即有財(cái)政收入的地方政府與地方公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券。近年來(lái)，“化解地方債風(fēng)險(xiǎn)”成為金融監(jiān)管領(lǐng)域使用頻繁的熱詞。2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，“切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理”，反映出國(guó)家層面對(duì)地方債問(wèn)題的高度關(guān)注。當(dāng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)控開始從“總量”切換到“質(zhì)量”，金融市場(chǎng)更加強(qiáng)調(diào)安全穩(wěn)定，地方債或許面臨轉(zhuǎn)折。

加速運(yùn)轉(zhuǎn)的地方債

退潮之后，才知道誰(shuí)在裸泳。

4月4日，新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)官網(wǎng)的一篇文章，引起市場(chǎng)的高度關(guān)注。文章要求新疆PPP項(xiàng)目全線停工，對(duì)于目前已開展前期工作的建設(shè)項(xiàng)目，凡是資金來(lái)源落實(shí)不了的，一律不得上報(bào)，一律不予受理。

2015年5月22日，新疆維吾爾自治區(qū)人民政府借用財(cái)政部國(guó)債發(fā)行招投標(biāo)系統(tǒng)公開招標(biāo)發(fā)行59億元自治區(qū)政府一般債券，用于償還審計(jì)確定的截至2013年6月30日政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中2015年到期的部分債務(wù)本金。此次發(fā)行為3年期11.8億元、5年期17.7億元、7年期17.7億元、10年期11.8億元一般債券，按照時(shí)間來(lái)看，今年5月，部分債券償還期將至。

復(fù)旦大學(xué)金融研究中心主任孫立堅(jiān)在接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)表示，“考慮到地方債務(wù)立即償還，容易產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，我們一般分為兩種，一是債務(wù)置換，有能力償還可以適當(dāng)延期，但是地方政府一定要拿出具體方案，建立創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)能模式，進(jìn)行供給側(cè)改革，產(chǎn)生盈利后慢慢償還。二是國(guó)家不認(rèn)為新疆債務(wù)置換能解決地方債危機(jī)，并不代表新疆不發(fā)展。由國(guó)家直接出手，處理之前的債務(wù)，引進(jìn)新經(jīng)濟(jì)的主力軍，地方政府轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c‘服務(wù)的角色，項(xiàng)目的制定、執(zhí)行和監(jiān)管等上交中央委派的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)，屆時(shí)大量的企業(yè)進(jìn)駐，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)也可以參與進(jìn)來(lái)，通過(guò)稅收為國(guó)家財(cái)政作貢獻(xiàn)?！?/p>

這種改變，適當(dāng)緩解了中央面臨的兩難局面，若地方融資平臺(tái)不整頓，可能導(dǎo)致整個(gè)銀行體系被拖垮；而嚴(yán)格整頓，又擔(dān)心進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增速下滑。與西方“砸鍋賣鐵”式的硬著陸不同，新疆地方債的處理最大程度上確保了地方財(cái)政壓力不轉(zhuǎn)嫁到市場(chǎng)擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)造成恐慌。

地方債的“閘門”打開，無(wú)疑緩解了地方政府發(fā)展的資金“饑渴”，但同時(shí)也難保渾水摸魚之流。目前地方債由于監(jiān)管的缺失，近兩年缺少官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，其規(guī)模和態(tài)勢(shì)仍未可知。

若新疆成為國(guó)家化解地方債思路的第一槍，配合不同省份實(shí)情，會(huì)在解決整體地方債危機(jī)中取得良效嗎？眾所周知，地方債能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施融資方式帶來(lái)重大轉(zhuǎn)變，地方政府債務(wù)主要用于數(shù)額龐大的公共服務(wù)建設(shè)，改善百姓的日常生活。當(dāng)?shù)胤秸杖胧站o時(shí)，一旦債務(wù)危機(jī)演變?yōu)檫B鎖現(xiàn)象，處理地方政府債務(wù)迫在眉睫，那么又該如何化解地方債問(wèn)題，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？

暗藏風(fēng)險(xiǎn)，醞釀危機(jī)

2014年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡(jiǎn)稱“43號(hào)文”），進(jìn)一步明確了地方政府債務(wù)管理，其中積極推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，吸引社會(huì)資本參與公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)，讓PPP項(xiàng)目一度在全國(guó)“遍地開花”。

總體來(lái)講，在PPP項(xiàng)目中，政府需要扮演公共事務(wù)的管理者和公共產(chǎn)品或服務(wù)的購(gòu)買者。孫立堅(jiān)指出，近年來(lái)大家明顯感受到，公共服務(wù)和公共設(shè)施的逐步完善，以三四線城市的變化更為明顯。一方面，這些資本密集型的項(xiàng)目，依靠政府與社會(huì)合作的模式得到發(fā)展；另一方面，資金還款周期需要3年-10年，無(wú)形中增加了銀行的資金壓力，加上互聯(lián)網(wǎng)金融與理財(cái)產(chǎn)品的出現(xiàn)，銀行儲(chǔ)蓄量也在降低，還款能力下降，導(dǎo)致資產(chǎn)端的債務(wù)惡化，加劇影子銀行表外業(yè)務(wù)資金激增，形成惡性循環(huán)。

更有甚者，對(duì)于PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不得超過(guò)預(yù)算支出10%的規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)就可以在收益安排上做文章，譬如將合同收益分?jǐn)偟侥捻?xiàng)目，提高廣告牌、路燈等標(biāo)價(jià)，強(qiáng)制要求地方政府回購(gòu)，或是直接作假，利用央企信用等級(jí)進(jìn)行融資。從一定程度上看，PPP項(xiàng)目是地方債擴(kuò)張的“催化劑”。

金融創(chuàng)新難保會(huì)出現(xiàn)劍走偏鋒，走向歧途。同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授鐘寧樺告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，在PPP模式的操作層面上，“明股實(shí)債”的存在同樣讓人頭大。

所謂“明股實(shí)債”，就是在公共建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)融資中，政府與企業(yè)各自出資并占取股份。實(shí)際上，為了吸引企業(yè)手中的資金，一些地方政府進(jìn)行了過(guò)度承諾，給予企業(yè)收益獲得率高于銀行利率的固定收益，由此將股權(quán)又轉(zhuǎn)化為債權(quán)，變相向企業(yè)借錢，甚至利用當(dāng)?shù)亟鹑谫Y源，撬動(dòng)數(shù)十倍資金。

鐘寧樺表示，由于地方政府不正確的政績(jī)觀，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目以各種融資手段片面追求短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益，地方債務(wù)不斷高企，而企業(yè)為了利潤(rùn)的最大化，將更多精力放在地方政府資金對(duì)接，PPP項(xiàng)目范圍會(huì)出現(xiàn)泛化傾向。去年9月，國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部起草了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》。此舉提高了立法質(zhì)量，加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作的管理體制，深化地方債改革，激發(fā)市場(chǎng)活力，從而讓社會(huì)資本放心。

比起官方政策出臺(tái)的正向解讀，一位銀行從業(yè)人員張曉向記者透露，過(guò)去兩三年的時(shí)間里，幾乎所有銀行的地方政府平臺(tái)貸款不減反增，除了最常見的貸款模式之外，產(chǎn)業(yè)基金模式、PPP項(xiàng)目在瘋狂增長(zhǎng)階段?！皩?duì)于銀行來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)下行，沒地方進(jìn)行投資，但還要保證經(jīng)營(yíng)獲得利潤(rùn)，銀行會(huì)更傾向政府背書的各式PPP項(xiàng)目融資平臺(tái)?！?/p>

沉疴痼疾的地方債，經(jīng)過(guò)這些年的積累，多了幾分“山雨欲來(lái)風(fēng)滿樓”的意味。由于我國(guó)地方債興盛于2013年，按照一般3-10年的債務(wù)周期，早在去年，地方債已經(jīng)到了集中解決的階段，成百上千億元的地方政府債務(wù)償還談何容易，“債務(wù)置換”概念也就由此誕生了。

警惕債務(wù)置換附加風(fēng)險(xiǎn)

3月26日，財(cái)政部發(fā)文指出，為加快存量地方政府債務(wù)置換進(jìn)度，要求各地盡早啟動(dòng)置換債券發(fā)行，確保在國(guó)務(wù)院明確的期限內(nèi)完成全部非政府債券形式存量政府債務(wù)置換工作。

記者了解到，截至3月底，多地加速地方債務(wù)置換。2018年第一批廣西壯族自治區(qū)政府一般債券及專項(xiàng)債券合計(jì)100.6億元，通過(guò)財(cái)政部深圳證券交易所政府債券發(fā)行系統(tǒng)成功發(fā)行。湖北省成功發(fā)行2018年第一批地方債125.4億元，江西省、河北省、云南省后續(xù)跟進(jìn)，四省全部為置換債券。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2018年尚待置換的地方債務(wù)數(shù)額為1.73萬(wàn)億元。

“通過(guò)地方政府債置換，將地方政府債務(wù)作為央行合格抵押資產(chǎn)等手段，是緩解地方政府債務(wù)壓力、盤活存量經(jīng)濟(jì)的重要舉措。這些不僅能夠促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，政府債置換也是擴(kuò)大財(cái)政投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要措施?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所法與金融研究室副主任尹振濤是這樣解讀政府債務(wù)置換的作用。

目前來(lái)看，在財(cái)政部的地方債務(wù)強(qiáng)監(jiān)管下，地方各級(jí)政府正在加快建立健全規(guī)范的舉債融資機(jī)制，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人透露，截至2017年末，我國(guó)地方政府債務(wù)16.47萬(wàn)億元，債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）為76.5%，低于國(guó)際通行的警戒標(biāo)準(zhǔn)。

不過(guò)，鐘寧樺表示，關(guān)于債務(wù)置換，“以時(shí)間換空間”或“以空間換時(shí)間”的說(shuō)法未必準(zhǔn)確，總體來(lái)看，這只是將債務(wù)壓力后移，并未從根本上解決問(wèn)題。他認(rèn)為，化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的核心在于明確各方權(quán)責(zé)，也就是“43號(hào)文件”提出的“切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”，保證使用和發(fā)行主體一致，按照約定依法承擔(dān)責(zé)任。

地方債務(wù)置換是2015年以來(lái)我國(guó)采取的一項(xiàng)重要地方債管理措施。開展地方債務(wù)置換，不僅規(guī)范了地方債存量管理，提升了地方政府應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，同時(shí)降低債務(wù)成本，減輕了地方企業(yè)負(fù)擔(dān)。孫立堅(jiān)認(rèn)為，地方債務(wù)置換還需注意，隱藏債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，這就要與從嚴(yán)治黨、反腐倡廉結(jié)合起來(lái)，在國(guó)家層面進(jìn)行監(jiān)管，將道德風(fēng)險(xiǎn)降到最低?！暗胤絺鶆?wù)置換不是國(guó)家買單，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是大家的共識(shí)，社會(huì)公眾不會(huì)姑息地方債風(fēng)險(xiǎn)。”

2018年作為地方政府債務(wù)置換的收官之年，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理工作，勢(shì)必將防風(fēng)險(xiǎn)放在突出位置，能否平穩(wěn)度過(guò)“洪期”，取決于監(jiān)管落到實(shí)處，債務(wù)領(lǐng)域公開透明，下達(dá)合理的債務(wù)進(jìn)度，做到實(shí)效清晰、問(wèn)責(zé)明確。

化解正當(dāng)時(shí)

去年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議落幕后，2017年12月23日，審計(jì)署公布了《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》，財(cái)政部對(duì)外表示，堅(jiān)持中央不救助原則，做到“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”，堅(jiān)決打消地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)“買單”的“幻覺”，堅(jiān)決打消金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會(huì)兜底的“幻覺”。

這邊中央政府兜底“夢(mèng)碎”，幾天后就有地方政府進(jìn)行了“調(diào)整”。2018年1月3日，新華社發(fā)布一則新聞，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委承認(rèn)政府財(cái)政收入虛增空轉(zhuǎn)，部分旗縣區(qū)工業(yè)增加值存在水分。財(cái)政審計(jì)部門反復(fù)核算后，2016年一般公共預(yù)算收入530億元，同時(shí)調(diào)整了2017年收支預(yù)算預(yù)期目標(biāo)。調(diào)減后，2017年全區(qū)一般公共預(yù)算收入1703.4億元，比2016年公布數(shù)據(jù)下降14.4%，這也是繼遼寧省造假GDP之后，第二個(gè)主動(dòng)承認(rèn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)造假的省份。

有專家表示，究其原因，在于調(diào)減后財(cái)政收入下降，側(cè)面映襯地方政府債務(wù)還本付息的壓力加大，有提前“做報(bào)備”之嫌。而同天舉行的內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，一批政府過(guò)度舉債的項(xiàng)目被停建、緩建，還堅(jiān)決叫停包頭和呼和浩特地鐵部分項(xiàng)目。

孫立堅(jiān)表示，地方債不是地方政府單邊導(dǎo)致的問(wèn)題。分稅制改革后，地方政府出現(xiàn)事權(quán)財(cái)權(quán)的不匹配，修訂前的《預(yù)算法》又不允許地方政府借債，使得地方政府不得不通過(guò)其他方式變相舉債，彌補(bǔ)資金缺口?！坝绕湓?008年之后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入怪象，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與市場(chǎng)投資暫緩?fù)匠霈F(xiàn)，為了保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，我們付出了一定代價(jià)?！?/p>

中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際貨幣研究所所長(zhǎng)助理曲強(qiáng)對(duì)地方債的態(tài)度，則是“短期警惕，長(zhǎng)期無(wú)憂”。在他看來(lái)，地方債問(wèn)題包含著兩分法的辯證關(guān)系。

“從短期分析，地方債風(fēng)險(xiǎn)不容小覷，尤其要警惕靠舉債為地方財(cái)政補(bǔ)窟窿、為僵尸企業(yè)續(xù)命的做法。但長(zhǎng)期來(lái)看，政府債務(wù)擴(kuò)張的問(wèn)題在國(guó)際上并不少見，美國(guó)、歐盟、日本等國(guó)家舉債的力度、強(qiáng)度和持續(xù)的時(shí)間都要遠(yuǎn)超中國(guó)。眾多事例表明，在經(jīng)濟(jì)下行周期，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與投資的適當(dāng)有序擴(kuò)張，對(duì)中短期衰退具有抑制作用。而地方債務(wù)的投資對(duì)象往往在于新經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新領(lǐng)域，蘊(yùn)涵潛力巨大，將風(fēng)險(xiǎn)渠道進(jìn)行嚴(yán)格把控，還是可以期待地方債的光明前景?！鼻鷱?qiáng)如是說(shuō)。

曲強(qiáng)告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，化解地方債務(wù)危機(jī)，可分四步走戰(zhàn)略。第一步是搞清欠賬，厘清地方債務(wù)臺(tái)賬，接過(guò)地方財(cái)經(jīng)主管權(quán)，劃分哪些債務(wù)權(quán)責(zé)，避免過(guò)去地方政府班子的干預(yù)。第二步是要查家底，地方政府要了解自身的清償能力（借款償還期和資產(chǎn)負(fù)債率等指標(biāo)反映償還借貸的能力），清楚現(xiàn)有存量資產(chǎn)，考量資產(chǎn)流動(dòng)性。第三步是要?jiǎng)澐謾?quán)責(zé)，明確債務(wù)性質(zhì)，進(jìn)行區(qū)分處理，對(duì)于有利于地方發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新產(chǎn)能的培育，予以支持；相反對(duì)于僵尸企業(yè)和無(wú)效產(chǎn)能，要有“斷舍離”的決心，斬?cái)嗥滟J款渠道。第四步是跟中央、監(jiān)管和相關(guān)金融機(jī)構(gòu)相互配合，對(duì)現(xiàn)有的信貸項(xiàng)目進(jìn)行相應(yīng)的債務(wù)清償、貸款展期或計(jì)提處置。

尹振濤強(qiáng)調(diào)，對(duì)于PPP項(xiàng)目的清理整頓以及各地政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解正在如火如荼開展。在此過(guò)程中，我們需要深入理解中央為了防風(fēng)險(xiǎn)所采取的果斷政策，同時(shí)各地方政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)也應(yīng)注意到，在風(fēng)險(xiǎn)化解處置過(guò)程中可能會(huì)引起的的風(fēng)險(xiǎn)。例如，PPP項(xiàng)目突然停止，前期的投入可能無(wú)法收回，給金融機(jī)構(gòu)包括金融市場(chǎng)帶來(lái)的波動(dòng)，還需考慮風(fēng)險(xiǎn)，妥善處理。

除了以上這些解決思路，孫立堅(jiān)表示，地方政府可以通過(guò)賣掉部分國(guó)有資產(chǎn)或發(fā)行市政債來(lái)償債，這樣不僅有效解決還債問(wèn)題，還可以推進(jìn)市場(chǎng)化改革的力度?！暗胤秸畟鶆?wù)重在項(xiàng)目質(zhì)量，即使短時(shí)間資金未能到位，只要國(guó)家判斷項(xiàng)目是有收益的，可以進(jìn)行項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，通過(guò)對(duì)未來(lái)的現(xiàn)金流預(yù)判，銀行重新設(shè)計(jì)理財(cái)產(chǎn)品，到期的收益由未來(lái)項(xiàng)目方進(jìn)行支付。”