郭鵬

通過公布一批征收拆遷典型案例，促使行政機關(guān)在城市化進程中秉持盡責擔當?shù)睦砟?，依法行政，防止侵犯群眾?quán)益的違法行為。

5月15日，最高人民法院公布8個征收拆遷典型案例，這是時隔3年后，最高法為體現(xiàn)司法為民、服務民生，強化征收拆遷領(lǐng)域行政行為的司法監(jiān)督，指導各級人民法院不斷提高征收拆遷行政案件辦案質(zhì)量，再次在全國法院擷選的典型案例。

據(jù)統(tǒng)計，2015年、2016年、2017年，全國法院一審受理征收拆遷類訴訟分別約2.9萬件、3.1萬件及3.9萬件，占當年行政訴訟案件總量的13%、14%和17%左右。最高法相關(guān)負責人指出，這組數(shù)據(jù)說明，征收拆遷仍是司法監(jiān)督的重點領(lǐng)域。

《民生周刊》記者梳理發(fā)現(xiàn)，此次公布的典型案例來自北京、江蘇、吉林、遼寧、河南5個省市，涉及農(nóng)村土地征收、城市房屋征收等行政管理事項，涵蓋征收拆遷中有關(guān)征收決定、安置補償和強拆實施環(huán)節(jié)的典型爭議。

最高法相關(guān)負責人表示，期望通過發(fā)布上述案例，促使行政機關(guān)在城市化進程中秉持盡責擔當?shù)睦砟?，依法行政，防止侵犯群眾?quán)益的違法行為，增強政府的公信力和執(zhí)行力，同時引導社會公眾正確運用法律法規(guī)，依法訴訟，依法維權(quán)。

多類被訴行政行為

此次公布的典型案例包括：王風俊訴北京市房山區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會拆遷補償安置行政裁決案，孫德興訴浙江省舟山市普陀區(qū)人民政府房屋征收補償案，王江超等3人訴吉林省長春市九臺區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局緊急避險決定案，陸繼堯訴江蘇省泰興市人民政府濟川街道辦事處強制拆除案，吉林省永吉縣龍達物資經(jīng)銷處訴吉林省永吉縣人民政府征收補償案，焦吉順訴河南省新鄉(xiāng)市衛(wèi)濱區(qū)人民政府行政征收管理案，王艷影訴遼寧省沈陽市渾南現(xiàn)代商貿(mào)區(qū)管理委員會履行補償職責案，谷玉梁、孟巧林訴江蘇省鹽城市亭湖區(qū)人民政府房屋征收補償決定案等。

最高法行政庭庭長黃永維介紹，上述案例既有行政機關(guān)單方作出的房屋征收決定、安置補償裁決，還有行政機關(guān)與被征收人協(xié)商達成的行政協(xié)議；既有行政機關(guān)通過意思表示明確作出的緊急避險決定，也有實施主體不明確的強制拆除行為。探討的爭議焦點既有安置人口確定、違約責任認定、補償范圍大小等行政執(zhí)法的實體問題，也有強拆主體推定、評估報告審查、利害關(guān)系認定等程序問題。

程序合法才能實現(xiàn)和諧拆遷

在不動產(chǎn)征收中，程序違法是一種常見多發(fā)的違法形態(tài)。

以王江超等3人訴長春市九臺區(qū)住建局緊急避險決定案為例，《民生周刊》記者注意到，該案是一宗強制拆遷案件，其結(jié)果是住建局拆遷行為被法院判令違法。

2010年，王江超等3人的房屋被納入拆遷范圍。2015年4月7日，當?shù)亟值擂k事處報告，涉案房屋屬于D級危險房。4月23日，長春九臺區(qū)住建局對涉案房屋作出緊急避險決定。在催告、限期拆除未果的情況下，九臺區(qū)住建局于4月28日對涉案房屋進行強制拆除。

王江超等對上述決定不服，提起行政訴訟，請求法院判決確認該緊急避險決定無效、責令九臺區(qū)住建局在原地重建房屋。

九臺區(qū)法院一審認為，九臺區(qū)住建局作出緊急避險決定，對涉案房屋予以拆除的行為違反法定程序，屬于程序違法，一審判決撤銷被訴的緊急避險決定，但同時駁回王江超等3人要求原地重建的訴訟請求。王江超等人不服，提出上訴，二審法院維持原判。

最高法行政庭副庭長王振宇分析認為，本案中被告為節(jié)省工期，對于已經(jīng)啟動征地程序的房屋，錯誤地采取危房鑒定和強制拆除做法，刻意規(guī)避補償程序，構(gòu)成程序濫用，嚴重侵犯當事人合法權(quán)益。

他指出，此案的典型意義在于昭示了行政程序的價值，它不僅是規(guī)范行政權(quán)合法行使的重要方式，也是維護相對人合法權(quán)益的保障機制。在土地征收當中，行政機關(guān)只有遵循行政程序，才能實現(xiàn)和諧拆遷，符合法治精神的要求。

評估報告關(guān)系被補償人權(quán)益

2015年2月10日，浙江省舟山市普陀區(qū)人民政府作出房屋征收決定，對包括孫德興在內(nèi)的國有土地上房屋及附屬物進行征收。在完成公告房屋征收決定、選擇評估機構(gòu)、送達征收評估分戶報告等法定程序后，孫德興未在簽約期限內(nèi)達成補償協(xié)議、未在規(guī)定期限內(nèi)選擇征收補償方式，且因?qū)O德興的原因，評估機構(gòu)無法入戶調(diào)查，完成被征收房屋的裝飾裝修及附屬物的價值評估工作。

2015年5月19日，普陀區(qū)政府作出被訴房屋征收補償決定，并向其送達。該補償決定明確被征收房屋補償費、搬遷費、臨時安置費等數(shù)額，決定被征收房屋的裝飾裝修及附屬物經(jīng)入戶按實評估后，按規(guī)定予以補償及其他事項。孫德興不服，提起訴訟，請求撤銷被訴房屋征收補償決定。

舟山市中級人民法院一審認為，本案房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)根據(jù)被征收房屋所有權(quán)證所載內(nèi)容并結(jié)合前期調(diào)查的現(xiàn)場勘察結(jié)果，認定被征收房屋的性質(zhì)、用途、面積、位置、建筑結(jié)構(gòu)、建筑年代等，并據(jù)此作出涉案房屋的征收評估分戶報告，確定了評估價值（不包括裝修、附屬設(shè)施及未經(jīng)產(chǎn)權(quán)登記的建筑物）。

因?qū)O德興的原因?qū)е聼o法入戶調(diào)查，評估被征收房屋的裝飾裝修及附屬物的價值，故被訴房屋征收補償決定載明，對于被征收房屋的裝飾裝修及附屬物經(jīng)入戶按實評估后按規(guī)定予以補償。這符合《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》第三十三條第三款的規(guī)定，并未損害孫德興的合法權(quán)益，遂判決駁回孫德興的訴訟請求。孫德興提起上訴，浙江省高級人民法院判決駁回上訴、維持原判。

對此，最高法認為，評估報告只有準確反映被征收房屋價值，被征收人才有可能獲得充分合理的補償。要做到這一點，不僅需要行政機關(guān)和評估機構(gòu)依法依規(guī)實施評估，同時也離不開被征收人自身的配合與協(xié)助。

最高法指出，如果被征收人拒絕履行配合與協(xié)助的義務導致無法評估，不利后果應由被征收人承擔。本案即屬此種情形，在孫德興拒絕評估機構(gòu)入戶，導致裝飾裝修及房屋附屬物無法評估的情況下，行政機關(guān)沒有直接對上述財物確定補償數(shù)額，而是在決定中載明經(jīng)入戶按實評估后按規(guī)定予以補償，人民法院判決對這一做法予以認可。

此案判決不僅體現(xiàn)對被拆遷人合法權(quán)益的保護，更值得注意的是，以個案方式引導被征收人積極協(xié)助當?shù)卣囊婪ㄕ鞑鸸ぷ?，依法維護自身合法權(quán)益。

協(xié)商替代高權(quán)是趨勢

2011年12月5日，王艷影與遼寧省沈陽市東陵區(qū)（渾南新區(qū)）第二房屋征收管理辦公室簽訂國有土地上房屋征收與補償安置協(xié)議，選擇實物安置的方式進行拆遷補償，并約定房屋征收辦于2014年3月15日前交付安置房屋，由王艷影自行解決過渡用房，臨時安置補助費為每月996.3元。然而，房屋征收辦一直未履行交付安置房屋的約定義務。

2016年5月5日，王艷影與房屋征收辦重新簽訂相關(guān)協(xié)議，選擇貨幣方式進行拆遷補償。其實際收到補償款316829元，并按每月996.3元的標準領(lǐng)取了至2016年5月的臨時安置補助費。其后因政府發(fā)文調(diào)整征收職責，相關(guān)職責下發(fā)到各個功能區(qū)管理委員會負責。

王艷影認為，按照《沈陽市國有土地上房屋征收與補償辦法》有關(guān)超期未回遷的雙倍支付臨時安置補助費的規(guī)定，沈陽市渾南現(xiàn)代商貿(mào)區(qū)管理委員會未履行足額支付其超期未回遷安置補助費的職責，遂以該管委會為被告訴至法院，請求判決被告支付其自2014年1月1日起至2016年5月止的超期未回遷安置補助費47822.4元。

沈陽市大東區(qū)人民法院一審認為，王艷影以實物安置方式簽訂的回遷安置協(xié)議已變更為以貨幣補償方式進行拆遷補償。合同變更后，以實物安置方式為標的的回遷安置協(xié)議已終止，遂判決駁回王艷影的訴訟請求。王艷影不服，提起上訴。

沈陽市中級人民法院二審認為，本案焦點問題在于渾南商貿(mào)區(qū)管委會是否應當雙倍支付臨時安置補助費。由于2016年5月王艷影與房屋征收辦重新簽訂貨幣補償協(xié)議時，雙方關(guān)于是否雙倍給付過渡期安置費問題正在民事訴訟過程中，未就該問題進行約定。

根據(jù)《沈陽市國有土地上房屋征收與補償辦法》有關(guān)“超期未回遷的，按照雙倍支付臨時安置補助費。選擇貨幣補償?shù)?，一次性支?個月臨時安置補助費”的規(guī)定，渾南商貿(mào)區(qū)管委會應當雙倍支付王艷影2015年2月至2016年5月期間的臨時安置補助費。

慮及王艷影已經(jīng)按照一倍標準領(lǐng)取了臨時安置補助費，二審法院遂撤銷一審判決，判令渾南商貿(mào)區(qū)管委會以每月996.3元為標準，支付王艷影2015年2月至2016年5月期間的另一倍的臨時安置補助費15940.8元。

最高法指出，在依法治國進程中，以更加柔和、富有彈性的行政協(xié)議方式代替以命令強制為特征的高權(quán)行為，是行政管理的一個發(fā)展趨勢。

本案中，當事人通過合意，即簽訂國有土地上房屋征收與補償安置協(xié)議的形式確定了各自行政法上具體的權(quán)利義務。行政協(xié)議約定的內(nèi)容可能包羅萬象，但依然會出現(xiàn)遺漏約定事項的情形。

對于兩個行政協(xié)議均未約定的“雙倍支付”臨時安置補助費的內(nèi)容，二審法院依據(jù)2015年2月實施的《沈陽市國有土地上房屋征收與補償辦法》有關(guān)“超期未回遷的，按照雙倍支付臨時安置補助費”之規(guī)定，結(jié)合行政機關(guān)未能履行2011年協(xié)議承諾的交房義務以及2016年已協(xié)議改變補償方式等事實，判令行政機關(guān)按照上述規(guī)定追加補償原告2015年2月至2016年5月期間一倍的臨時安置補助費。

最高法認為，此案判決明確了人民法院可適用地方政府規(guī)章等規(guī)定對行政協(xié)議未約定事項依法“填漏補缺”的裁判規(guī)則，督促行政機關(guān)在房屋征收補償工作中及時準確地適用各種惠及民生的新政策、新規(guī)定，對如何處理行政協(xié)議約定與既有法律規(guī)定之間的關(guān)系具有重要的指導意義。