韋貴紅

十九大報告提出，構建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。這一重大舉措將在中國自然保護領域帶來一場深刻的歷史變革，對于促進人與自然和諧共生、推進美麗中國建設具有極其重要的意義。

人與自然是生命共同體。生態(tài)系統(tǒng)是人類賴以生存的生命支持系統(tǒng)。建立自然保護地是最為有效的保護生態(tài)系統(tǒng)、維護生物多樣性的理想模式。世界上已經(jīng)建立22萬個自然保護地，覆蓋了全球陸地面積的12%。

我國自然保護地的建設對于生態(tài)系統(tǒng)的保護發(fā)揮了重要的作用。第一個自然保護區(qū)是廣東省肇慶市鼎湖山國家級自然保護區(qū)，始建于1956年。經(jīng)過60多年的發(fā)展，形成了自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質公園、濕地公園、城市濕地公園、水利風景區(qū)、海洋特別保護區(qū)、自然遺產(chǎn)地、沙漠（石漠）公園、沙化土地封禁區(qū)和種質資源保護區(qū)等十多種類型的自然保護地體系，數(shù)量10369處，面積約占陸地國土面積的18%，超過世界平均水平，基本覆蓋了絕大多數(shù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)資源，我國自然保護事業(yè)取得了顯著成績。

保護地建設與管理存在問題

由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各類自然保護地分屬環(huán)保、住建、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門建設和管理。有的自然保護地同時掛著自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝、濕地公園等多塊牌子，在同一塊自然保護地內設立不同類型的保護地，空間交叉重疊、保護對象重復、保護目標混亂、管理各自為政、利益沖突不斷;完整的生態(tài)系統(tǒng)被行政分割，碎片化現(xiàn)象突出。自然資源所有者缺位，產(chǎn)權不明晰，所有者的權益無法得到充分的保障，保護與利用難以協(xié)調，過度開發(fā)和盲目建設造成“公地悲劇”。

2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出建立國家公園體制;2015年5月，國家發(fā)展和改革委員會協(xié)同13個部門聯(lián)合印發(fā)《建立國家公園體制試點方案》;2017年9月，中辦、國辦印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》，提出構建以國家公園為代表的自然保護地體系。2017年12月，黨的十九大報告明確提出建立以國家公園為主體的自然保護地體系。由此可見，我國建立國家公園體制是在已經(jīng)建立多種類型保護地又存在許多問題的背景下提出的。

實現(xiàn)自然保護地的統(tǒng)一管理

根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》，國家公園是指國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。

目前進行的國家公園體制試點涉及多個已經(jīng)建立的保護地，比如三江源國家公園包含2個自然保護區(qū)，東北虎豹國家公園包含7個自然保護區(qū)、1個濕地公園、4個森林公園、66個國有林場，大熊貓國家公園包含42個自然保護區(qū)、1個自然保護小區(qū)、14個森林公園、55個國有林場、13個風景名勝、5個地質公園。

因此，國家公園體制試點是在過去自然保護地的基礎上進行的。這就意味著，我國自然保護地體系將從以自然保護區(qū)為主體轉變?yōu)橐試夜珗@為主體。建立以國家公園為主體的自然保護地體系更加注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。國家公園建立后，在相關區(qū)域內不再保留或設立其他類型自然保護地，對所有的自然保護地將實行統(tǒng)一管理。

2018年3月《深化黨和國家機構改革方案》提出組建自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題。實現(xiàn)山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理。自然資源部對自然資源開發(fā)利用和保護進行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)職責。將國家林業(yè)局的職責、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等部門的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質公園等管理職責整合，組建國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子。實現(xiàn)自然保護地的統(tǒng)一管理，實行嚴格、系統(tǒng)和整體保護。此次國務院機構改革，將自然保護地納入統(tǒng)一管理，將從根本上解決空間規(guī)劃與管理上的交叉重疊問題，徹底改變政出多門、責任不明、推諉扯皮的局面，實現(xiàn)國有自然資源資產(chǎn)所有權人與國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監(jiān)督。

建立以國家公園為主體的自然保護地體系

未來建立以國家公園為主體的保護地體系，需要做好以下工作：

一是優(yōu)化完善現(xiàn)有的自然保護地體系。首先要理順現(xiàn)有的自然保護地之間的關系，明確各類保護地應有的保護對象、保護目標、功能和定位。其次要研究科學的分類標準，根據(jù)標準劃定各類保護地，構建科學的保護地體系。再次要對保護與管理效能進行評估，逐漸改變按照資源類型分類設置自然保護地體系，逐步改革分頭設置自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質公園、森林公園的體制。

二是盡快編制全國自然保護地發(fā)展規(guī)劃，確定國家公園和其他類型保護地的總體布局。自然保護地的劃定要科學、合理、適度。按照自然資源特征和管理目標，合理劃定功能和分區(qū)，實行差別化管理。解決好自然保護地內的土地權屬問題，便于今后的管理和執(zhí)法。

三是建立統(tǒng)一管理機構，健全嚴格保護管理制度。整合自然保護地相關管理職能，統(tǒng)一進行管理。管理機構履行生態(tài)保護、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營管理、社區(qū)參與管理等職責，負責協(xié)調當?shù)卣爸苓吷鐓^(qū)的關系。加強自然生態(tài)系統(tǒng)整體性保護，做好自然資源本底情況調查和生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測，統(tǒng)籌制定各類資源的保護管理目標，著力維持生態(tài)服務功能，提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。

四是建立健全監(jiān)管機制，完善責任追究制度。健全自然保護地監(jiān)管制度，加強空間用途管制，強化對生態(tài)保護等工作情況的監(jiān)管。完善監(jiān)測指標體系和技術體系，定期對自然保護地開展監(jiān)測。建立第三方評估制度，對自然保護地建設和管理進行科學評估。建立健全社會監(jiān)督機制，建立舉報制度和權益保障機制，保障公眾的知情權和監(jiān)督權，管理部門自覺接受監(jiān)督。強化管理部門的自然保護主體責任，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計和生態(tài)環(huán)境損害追究制。

五是梳理現(xiàn)行的法律法規(guī)和部門規(guī)章，研究制定有關國家公園和自然保護地的法律。自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)是根據(jù)行政法規(guī)《自然保護區(qū)條例》和《風景名勝條例》建設和管理的，森林公園、地質公園、水利風景區(qū)、濕地公園、海洋特別保護區(qū)等自然保護地也是根據(jù)相應的部門規(guī)章建設和管理的。目前根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》進行國家公園體制試點建設，缺乏相應的、明確的法律依據(jù)，需要根據(jù)國家公園的建設、管理和經(jīng)營的需求制定相應的法律。自然保護地立法需要整合已有的行政法規(guī)和部門規(guī)章，根據(jù)現(xiàn)實需求進行立法或修改。

建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是一項長期、復雜的系統(tǒng)工程，需要我們認真學習貫徹十九大精神，堅決執(zhí)行《深化黨和國務院機構改革方案》，相關部門密切配合，社會力量積極參與，齊心協(xié)力扎實推進。