孫炎　張大權(quán)

[提要] 黨的十八屆四中全會(huì)之后，國家審計(jì)開始向全覆蓋方向邁進(jìn)，黨的十九屆三中全會(huì)提出構(gòu)建統(tǒng)一高效的審計(jì)監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)全覆蓋?？梢哉f，國家審計(jì)進(jìn)入新時(shí)代，但既有的審計(jì)法律制度還停留在傳統(tǒng)的“財(cái)政+財(cái)務(wù)”審計(jì)模式內(nèi)，為此必須完善我國審計(jì)法律制度，以保證國家審計(jì)機(jī)關(guān)能夠充分有效地行使國家審計(jì)監(jiān)督權(quán)。

關(guān)鍵詞：國家審計(jì)全覆蓋;國家審計(jì)監(jiān)督;審計(jì)法律制度完善

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年4月20日

2018年3月，黨的十九屆三中全通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），提出組建中央審計(jì)委員會(huì)，優(yōu)化審計(jì)署職責(zé)，是對(duì)“完善審計(jì)制度”的具體實(shí)施。如何完善我國現(xiàn)行審計(jì)法律制度，筆者結(jié)合自身研究，有以下幾點(diǎn)思考：

一、國家審計(jì)必須依法

審計(jì)是所有權(quán)和使用權(quán)分離的產(chǎn)物。在人民民主條件下，國家主權(quán)與國家治理權(quán)的分離決定著國家審計(jì)的存在，同時(shí)也決定了法律是國家審計(jì)的唯一依據(jù)。根據(jù)人民主權(quán)原則，人民委托政府治理國家，保障人民的權(quán)利。與此同時(shí)，根據(jù)人民的意愿建立國家審計(jì)機(jī)關(guān)，監(jiān)督政府將取之于民的財(cái)富是否真正用到了人民的身上。無論是人民授權(quán)政府治理國家還是人民授權(quán)國家審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督政府的財(cái)經(jīng)公權(quán)力的行使，其授權(quán)委托的依據(jù)都是國家按照人民意愿所制定的法律。所以，依法審計(jì)是國家審計(jì)的本質(zhì)要求，是人民主權(quán)原則在監(jiān)督領(lǐng)域的體現(xiàn)。任何公權(quán)力的行使都必須有明確的法律依據(jù)。國家審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行國家審計(jì)是代表人民行使財(cái)經(jīng)公權(quán)力監(jiān)督權(quán)的具體體現(xiàn)，必須以法律的明確授權(quán)為依據(jù)。在我國，自從1982年《憲法》第91條、第109條規(guī)定國家審計(jì)機(jī)關(guān)及國家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)權(quán)行使范圍后，逐步形成了包括《審計(jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》、《國家審計(jì)準(zhǔn)則》在內(nèi)的國家審計(jì)法律體系。

二、我國現(xiàn)有審計(jì)法律已經(jīng)不適應(yīng)國家審計(jì)發(fā)展的需要

改革開放以來，由于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的快速發(fā)展，法律經(jīng)常表現(xiàn)出某種滯后，在國家審計(jì)領(lǐng)域也存在這種情況。我國現(xiàn)行審計(jì)法律規(guī)定國家審計(jì)機(jī)關(guān)行使國家審計(jì)權(quán)的范圍僅限于財(cái)政收支和基于財(cái)政收支而產(chǎn)生的財(cái)務(wù)收支?！稇椃ā返?1條規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！薄吨腥A人民共和國審計(jì)法》第1條明確規(guī)定立法目的是“為了加強(qiáng)國家的審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！敝两駷橹梗覈梢?guī)定的國家審計(jì)范圍仍然是國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督，但法律的這一規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民群眾對(duì)國家審計(jì)的期待和要求。在公共資金領(lǐng)域，如果我們只對(duì)財(cái)政收支及與之關(guān)聯(lián)的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行監(jiān)督，那么龐大的非財(cái)政收支將失去監(jiān)督，會(huì)給人民和國家的利益帶來巨大的損失。如：民航發(fā)展基金、住宅維修基金、電價(jià)附加費(fèi)、彩票基金等等都是百姓非常關(guān)切的公共資金，為滿足人們?nèi)罕姷钠诖?，近年來國家審?jì)也在“違法”地對(duì)其進(jìn)行審計(jì)。除公共資金領(lǐng)域外，在國有資產(chǎn)和國有資源使用管理領(lǐng)域也存在著大量的問題，特別是國有資源使用管理方面，如礦產(chǎn)的開采、自然資源的使用等等。另外，我國地方各級(jí)黨委的書記是實(shí)際上的地方一把手，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有實(shí)際的經(jīng)濟(jì)決定權(quán)，過去若干年，不少地方黨委書記在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域亂作為，有的甚至利用手中的權(quán)力大事尋租，嚴(yán)重?fù)p害了黨和人民的利益。如果這些領(lǐng)域都得不到審計(jì)監(jiān)督，我們還死守著傳統(tǒng)的財(cái)政收支審計(jì)不放，對(duì)全面推進(jìn)法治國家建設(shè)將極為不利。為了解決上述問題，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《決定》將審計(jì)監(jiān)督列為八大監(jiān)督之一，并明確規(guī)定審計(jì)全覆蓋?！巴晟茖徲?jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。對(duì)公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理。推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)?！彼闹腥珪?huì)決定出臺(tái)后，國家審計(jì)機(jī)關(guān)迅速行動(dòng)，按照審計(jì)全覆蓋要求開展審計(jì)監(jiān)督。中辦、國辦印發(fā)的《框架意見》和《實(shí)施意見》等文件，對(duì)國家審計(jì)機(jī)關(guān)在全覆蓋條件下的國家審計(jì)監(jiān)督進(jìn)行規(guī)范并明確提出了《中華人民共和國審計(jì)法》和《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》的修改任務(wù)。綜合以上，我國現(xiàn)行的審計(jì)法律制度在理論和實(shí)踐兩個(gè)層面都已經(jīng)不能適應(yīng)國家審計(jì)監(jiān)督的需要，必須進(jìn)行全面修改完善。

三、《中華人民共和國審計(jì)法》的不足與完善

無論是按照人民主權(quán)原則出發(fā)對(duì)我國國家審計(jì)的理論要求，還是中共十八屆四中全會(huì)決定的規(guī)定及我國國家審計(jì)實(shí)踐要求來說，《審計(jì)法》及其配套法律都存在明顯不足，亟須完善。

（一）關(guān)于國家審計(jì)范圍問題。必須按照十八屆四中全會(huì)的《決定》和中辦、國辦印發(fā)的《框架意見》將我國國家審計(jì)監(jiān)督的范圍從《審計(jì)法》第2條規(guī)定的“國務(wù)院各部門和地方各級(jí)人民政府及其各部門的財(cái)政收支，國有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，以及其他依照本法規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支，依照本法規(guī)定接受審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)前款所列財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！闭{(diào)整為“國家審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)監(jiān)督?！?/p>

（二）關(guān)于國家審計(jì)獨(dú)立性問題。獨(dú)立性是國家審計(jì)的靈魂和生命，其重要性在此已無需贅述。我國現(xiàn)行的《審計(jì)法》無法真正維護(hù)國家審計(jì)的獨(dú)立性，從而也就使我國國家審計(jì)的績(jī)效大打折扣。雖然《審計(jì)法》第5條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”但這一規(guī)定的效果常常被其他規(guī)定所影響。第一，國家審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)立在各級(jí)人民政府內(nèi)是本級(jí)人民政府的組成部分，必須對(duì)本級(jí)政府首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，本質(zhì)上是政府的“大內(nèi)審”;第二，在審計(jì)實(shí)踐中，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)無法做到對(duì)本級(jí)人民政府的財(cái)政預(yù)決算及其他公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源及領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任問題進(jìn)行真正有效的監(jiān)督。盡管每年人代會(huì)期間，審計(jì)長(zhǎng)和地方各級(jí)審計(jì)首長(zhǎng)都會(huì)代表政府向人代會(huì)做預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，但至今為止，我國并未真正展開各級(jí)財(cái)政收入情況的審計(jì)，各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況普遍不佳，《預(yù)算法》的權(quán)威一再被各級(jí)政府挑戰(zhàn)，審計(jì)機(jī)關(guān)無能為力。其他方面的審計(jì)監(jiān)督并未完全展開;第三，審計(jì)監(jiān)督的經(jīng)費(fèi)不能得到有效保證。雖然《審計(jì)法》第11條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)列入財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)人民政府予以保證”，但由于審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)來源于本級(jí)財(cái)政同時(shí)又要監(jiān)督本級(jí)財(cái)政，因而經(jīng)費(fèi)獨(dú)立性不強(qiáng)。

為了增強(qiáng)國家審計(jì)監(jiān)督的有效性，必須強(qiáng)化我國國家審計(jì)的獨(dú)立性。黨中央國務(wù)院已經(jīng)注意到這個(gè)問題，并且在十八屆四中全會(huì)的《決定》中提出了“完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)”的問題。為了解決這一問題，2015年12月8日，中辦、國辦印發(fā)的《框架意見》圍繞這一問題，提出了循序漸進(jìn)的過渡解決辦法，即“強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理?！钡珡牟糠质∈小叭素?cái)物”統(tǒng)一管理改革試點(diǎn)情況看，這只是一種權(quán)宜之計(jì)，并沒有從根本上解決省以下審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)獨(dú)立性問題。如何較好解決國家審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)問題的關(guān)鍵是如何解決最高國家審計(jì)機(jī)關(guān)即審計(jì)署的獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的問題。我們可以想象，如果審計(jì)署仍然是國務(wù)院組成部分，則最高審計(jì)監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性問題仍然無從談起。所以筆者建議，借鑒人民法院、人民檢察院、國家監(jiān)察委員會(huì)的模式構(gòu)建我國的國家審計(jì)制度，即在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度的前提下，修改憲法，按照“一府兩院一委一署”模式重構(gòu)我國的國家審計(jì)制度。在全國人民代表大會(huì)之下，設(shè)立國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院、國家監(jiān)察委員會(huì)和最高審計(jì)署。最高審計(jì)署由全國人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)全國人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受全國人民代表大會(huì)監(jiān)督。全國所有的國家審計(jì)機(jī)關(guān)不在對(duì)同級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，只對(duì)最高審計(jì)署負(fù)責(zé)。

（三）關(guān)于國家審計(jì)權(quán)威性問題。法律的生命在于其背后的國家強(qiáng)制力，但按照我國現(xiàn)行審計(jì)法的規(guī)定，國家審計(jì)機(jī)關(guān)僅有警告、通報(bào)批評(píng)、罰款和沒收非法所得等較低強(qiáng)度的處分、處罰權(quán)，不足以對(duì)被審對(duì)象產(chǎn)生足夠的威懾。第一，審計(jì)法律責(zé)任規(guī)定不到位。審計(jì)法律責(zé)任既包括被審計(jì)單位和被審計(jì)人員的法律責(zé)任，也包括審計(jì)單位和審計(jì)人員的法律責(zé)任?！秾徲?jì)法》第43條規(guī)定：“被審計(jì)單位違反本法規(guī)定，拒絕或者拖延提供與審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)的資料的，或者提供的資料不真實(shí)、不完整的，或者拒絕、阻礙檢查的，由審計(jì)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，可以通報(bào)批評(píng)，給予警告;拒不改正的，依法追究責(zé)任?！薄巴▓?bào)批評(píng)”并非行政處罰，因而不是法律責(zé)任。《審計(jì)法》第52條規(guī)定：“審計(jì)人員濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守或者泄露所知悉的國家秘密、商業(yè)秘密的，依法給予處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！睉?yīng)進(jìn)一步完善，除國家秘密和商業(yè)秘密外，審計(jì)人員在審計(jì)過程中知曉的公民和被審對(duì)象的其他信息也應(yīng)受到保護(hù);第二，強(qiáng)制力不足。現(xiàn)行《審計(jì)法》中許多條款帶有彈性。如《審計(jì)法》第36條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報(bào)或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果。審計(jì)機(jī)關(guān)通報(bào)或者公布審計(jì)結(jié)果，應(yīng)當(dāng)依法保守國家秘密和被審計(jì)單位的商業(yè)秘密，遵守國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定。”這為通報(bào)留下太大的空間，國家審計(jì)是受人民委托代表人民行使國家審計(jì)權(quán)的，審計(jì)結(jié)果人民有權(quán)知曉，除涉及國家安全和商業(yè)秘密的審計(jì)報(bào)告外，都應(yīng)該公開。這條應(yīng)該做出修改，要求審計(jì)機(jī)關(guān)及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地向社會(huì)和政府公布審計(jì)結(jié)果?！秾徲?jì)法》第37條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，可以提請(qǐng)公安、監(jiān)察、財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、價(jià)格、工商行政管理等機(jī)關(guān)予以協(xié)助?！睂徲?jì)機(jī)關(guān)提請(qǐng)這些機(jī)關(guān)協(xié)助，它們?nèi)绻粎f(xié)助怎么辦？現(xiàn)實(shí)的狀況是，這些機(jī)關(guān)的協(xié)助完全建立在審計(jì)機(jī)關(guān)和這些機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)上，甚至是審計(jì)機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)與這些機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的個(gè)人情感之上。所以要強(qiáng)制這些國家機(jī)關(guān)在審計(jì)部門請(qǐng)求協(xié)助時(shí)必須協(xié)助。筆者建議修訂《審計(jì)法》時(shí)，應(yīng)對(duì)此類條款加以調(diào)整。

四、結(jié)論

無論是審計(jì)范圍從單純的“財(cái)政收支+財(cái)務(wù)收支”審計(jì)擴(kuò)大到“三資一責(zé)”審計(jì)還是體現(xiàn)審計(jì)獨(dú)立性的國家審計(jì)體制改革，都涉及到《中華人民共和國憲法》第91條和第109條的修改。考慮到國家審計(jì)對(duì)法治國家建設(shè)的重要性，借鑒外國憲法關(guān)于國家審計(jì)的規(guī)定，建議在修改憲法時(shí)將我國國家審計(jì)范圍、國家審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)長(zhǎng)、審計(jì)基本程序等內(nèi)容寫入憲法。現(xiàn)代國家審計(jì)是法治國家建設(shè)的重要方面，其本質(zhì)是審計(jì)機(jī)關(guān)通過法定程序行使法律賦予的對(duì)國家財(cái)經(jīng)公權(quán)力的監(jiān)督權(quán)。而監(jiān)督權(quán)問題是依憲治國的重要問題，一般來說，國家治理的法治化程度越高，國家審計(jì)就越具有實(shí)效。所以必須從依憲治國的高度認(rèn)真對(duì)待我國國家審計(jì)全覆蓋條件下的國家審計(jì)法律完善問題，真正實(shí)現(xiàn)國家審計(jì)全覆蓋，為全面建成法治國家而努力。

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