金亮 王金彪

摘要：為切實(shí)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口運(yùn)營中存在的安全隱患，提高服務(wù)質(zhì)量，改善涉渡群眾的出行條件。結(jié)合富陽區(qū)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口現(xiàn)狀，深入剖析渡口安全生產(chǎn)管理過程中存在的問題，在學(xué)習(xí)和借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法的基礎(chǔ)上，對富陽區(qū)域渡口公交化的可行性進(jìn)行了分析，提出了相關(guān)對策和建議，為政府決策提供良好的參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：內(nèi)河 渡口 渡運(yùn) 公交化 探析

0引言

我國內(nèi)河渡運(yùn)公交化改革已在很多地區(qū)開展與實(shí)施，并取得了不少成功經(jīng)驗(yàn)，值得借鑒。雖然內(nèi)河渡運(yùn)公交化改革的目的是相同的，但是因各地區(qū)的水域特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)條件及人文狀況等方面有所不同，所以公交化改革的模式也存在差異。探究一種好的改革模式，能為政府決策提供良好的依據(jù)。

杭州市富陽區(qū)是剛剛納入杭州市主城區(qū)的市屬管轄區(qū)，她也是杭州市的渡口大區(qū)，目前擁有各類渡口8個(gè)，超過杭州市渡口總量（25個(gè)）的三分之一。其中，東洲街道的新沙、五豐村又是兩座孤島，渡運(yùn)是村民出行唯一的交通工具。受困于渡口經(jīng)營模式和管理模式等因素的制約，渡口渡船長期以來存在安全隱患，是富陽區(qū)水上交通安全管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。近幾年來，杭州市富陽區(qū)交通運(yùn)輸局多次組織相關(guān)管理部門和街道等單位，前往改革試點(diǎn)地區(qū)考察學(xué)習(xí)，在借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，不斷探索和推動富陽區(qū)渡運(yùn)公交化的改革。

1 富陽區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡運(yùn)現(xiàn)狀與特點(diǎn)

富陽區(qū)現(xiàn)有農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口8個(gè)，渡船12艘。其中車客渡船5艘，載車定額41輛，不載車時(shí)最大可載客358人；客渡船7艘，載客定額670人。在崗渡工32人，其中管理1人，船長和駕駛員18人，輪機(jī)長和輪機(jī)員10人，水手3人。2016年渡運(yùn)量約96萬人次，車輛約35萬輛次。

渡運(yùn)的總體特點(diǎn)：一是渡運(yùn)呈“點(diǎn)多、線長、面廣”的分布特點(diǎn)，渡口分布自上游桐洲島到富陽東大門五豐島之間；二是渡運(yùn)發(fā)展水平差異較大，渡運(yùn)方面的建設(shè)、營運(yùn)和管理水平參差不齊；三是渡運(yùn)經(jīng)營模式不一，有義務(wù)渡運(yùn)、集體經(jīng)營、承包經(jīng)營等多種模式。

1.1 經(jīng)營模式

在同一區(qū)域內(nèi)，各渡口的經(jīng)營模式存在較大的差異。其中里山鎮(zhèn)里山渡自收自支，做到以渡養(yǎng)渡，管理比較規(guī)范；東洲街道五豐渡、新沙渡和靈橋鎮(zhèn)滿庵渡均為承包制，三年為期，渡船修理由村委會負(fù)責(zé)；東洲街道紫沙渡和小沙渡屬義務(wù)渡運(yùn)，由村委會聘用渡工、發(fā)放工資，渡船修理由村委會負(fù)責(zé)；新桐鄉(xiāng)王家渡由渡工自收自支，渡船修理由渡工自行負(fù)責(zé)。

1.2 財(cái)政投入

在區(qū)政府的大力支持下，近幾年加大了對渡口的資金投入，渡埠建設(shè)和渡船更新步伐加快，2015-2017年，共投入資金642余萬元。2013—2015年，8個(gè)渡口獲上級燃油補(bǔ)貼207余萬元，均按規(guī)定發(fā)放到位。

2 存在的主要問題

2.1 管理水平不高

現(xiàn)有8家渡口，除里山渡口屬集體經(jīng)營外（各項(xiàng)制度執(zhí)行比較到位），其余大多為村級承包經(jīng)營，承包人多為個(gè)體，存在較多問題，其一是專業(yè)技術(shù)薄弱，船舶客運(yùn)專業(yè)性強(qiáng)，涉及技術(shù)門類多，有航海技術(shù)、輪機(jī)工程、應(yīng)急自救等，受機(jī)制和經(jīng)費(fèi)限制，技術(shù)人員多數(shù)空缺，渡工年齡偏大，平均年齡55周歲左右，造成管理缺位；其二是渡工服務(wù)意識不強(qiáng)，由于文化程度低、收入低、工作不穩(wěn)定等原因，服務(wù)質(zhì)量不高，特別是重大節(jié)假日渡運(yùn)繁忙時(shí)段，容易造成不良的社會反響；其三是信息化手段不高，渡船開航受氣象、水文、渡埠設(shè)施等條件限制較多，一旦發(fā)生停航，往往信息滯后，導(dǎo)致群眾出行受阻；其四是主管領(lǐng)導(dǎo)不固定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整頻繁，時(shí)常出現(xiàn)剛熟悉業(yè)務(wù)又被調(diào)走或調(diào)整分工的情況，導(dǎo)致工作銜接不連貫。

2.2 資源調(diào)配不易

由于渡口經(jīng)營權(quán)是以渡口為單位，各自為政，幾個(gè)重點(diǎn)渡口普遍存在忙時(shí)運(yùn)力不夠，日常運(yùn)力（船舶）閑置的現(xiàn)象。例如五一、十一等節(jié)假日期間，新沙渡口運(yùn)力嚴(yán)重不足，需調(diào)撥運(yùn)力時(shí)，由于存在用船、耗油、工資結(jié)算和船員資質(zhì)等問題，主管部門和行業(yè)管理部門很難協(xié)調(diào)到位。

2.3 管理職責(zé)不清

根據(jù)《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》和《內(nèi)河渡口渡船安全管理規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口渡船的安全管理職責(zé)，但在實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和渡口運(yùn)營人缺位嚴(yán)重，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)片面認(rèn)為檢查是海事部門的責(zé)任，對海事部門檢查發(fā)現(xiàn)的隱患通報(bào)置之不理，渡口運(yùn)營人往往一包（承包）了之，未能很好地履行職責(zé)。

2.4 管理機(jī)制不全

根據(jù)《浙江省渡口安全管理辦法》規(guī)定，渡口安全管理實(shí)行“誰經(jīng)營、誰管理、誰負(fù)責(zé)”的原則。渡口經(jīng)營者對渡口安全負(fù)全面責(zé)任，渡口安全主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對渡口安全負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但富陽區(qū)大部分渡口實(shí)行承包方式，把管理責(zé)任“一竿子”推到渡船管理人身上。

2.5 船員配備不足

海事部門要求每艘渡船都按照《最低配員規(guī)則》配備合格足額的船員，但是渡口經(jīng)營人為了節(jié)約人員開支，往往不能滿足最低配員要求開航。海事部門也多次查處并處罰，但往往是治標(biāo)不治本。2009年發(fā)生的“7·26翻船死人事故”就是因?yàn)橹挥幸蝗笋{船，沒有人制止超載車輛上船，才釀成慘劇。

2.6 規(guī)章制度不循

渡口各自為政，日常渡船又停不下來，導(dǎo)致渡船長時(shí)間運(yùn)行，維護(hù)保養(yǎng)跟不上。目前，12艘渡船船齡大多在10年以上，有的已經(jīng)超過20年，船型船況不佳，給渡口安全運(yùn)行帶來不利。在“三防”要求停航期間，個(gè)別渡口有冒險(xiǎn)航行現(xiàn)象，雖然海事部門可依法實(shí)施行政強(qiáng)制措施，但對于渡船，強(qiáng)制措施有時(shí)難以有效實(shí)施，如新沙、五豐村是兩座孤島，如果按要求停航或強(qiáng)制執(zhí)行，群眾就無法出行；如果不按要求停航或強(qiáng)制執(zhí)行，群眾出行又不安全。部分群眾還存在錯(cuò)誤的認(rèn)識，認(rèn)為只要渡船可以航行、渡船有人駕駛就可以了，一旦停航，就有人打市長公開電話投訴。

2.7 人車混載航行

隨著人民生活水平不斷提高，家用車輛越來越普及，目前渡船設(shè)計(jì)已趨落后，特別是二十世紀(jì)九十年代設(shè)計(jì)建造的渡船，人車混渡已成為普遍現(xiàn)象，對渡運(yùn)安全十分不利。

2.8 航區(qū)環(huán)境復(fù)雜

富陽區(qū)具有豐富的礦山資源，水運(yùn)年吞吐量巨大。富春江航段江面較寬，但船舶通航密度大。橫越的渡船雖然屬于讓行船，受潮、流及貨運(yùn)船舶等影響，要保障渡船的安全航行仍有較大難度。

“三防”（防洪防臺防潮）工作給渡運(yùn)安全帶來很大壓力。特別是新沙、五豐村兩座孤島，渡船是村民出行唯一的交通工具，每月兩次大潮對五豐渡沖擊很大，每年汛期和臺風(fēng)期造成渡口停航給群眾帶來不便，投訴較多，影響了政府形象和社會評價(jià)度。

3渡運(yùn)機(jī)制轉(zhuǎn)型對策和建議

鑒于目前大部分渡埠、渡船的建設(shè)、維護(hù)都是政府投入的現(xiàn)實(shí)情況，要改變以述問題，從集約資源、降低生產(chǎn)成本和安全保障出發(fā)，參考渡運(yùn)公交化管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，建議成立渡運(yùn)公交經(jīng)營公司，組建專業(yè)管理隊(duì)伍，由公司對全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口，包含渡埠、渡船、船員實(shí)行統(tǒng)一管理和經(jīng)營。這種公司化運(yùn)營，不但可以在建設(shè)和管理資金上得到政府支持，而且還可以避免不良競爭，重視公益性、安全性和高效性。

3.1 公司化運(yùn)營

由區(qū)人民政府牽頭，召集相關(guān)部門，做好渡口、渡船、渡埠產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)交接，并辦理相關(guān)手續(xù)，組建專營公司，將現(xiàn)有的渡運(yùn)管理和經(jīng)營職能從涉渡鄉(xiāng)鎮(zhèn)村中剝離，劃歸公司統(tǒng)一經(jīng)營管理，實(shí)現(xiàn)專業(yè)的事情由專業(yè)的人來做，船員用工實(shí)行勞務(wù)派遣。

3.2 制定公交渡運(yùn)新政策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡運(yùn)公交具有公益性，事關(guān)民生。為促進(jìn)和保障渡運(yùn)公交化改革與健康發(fā)展，必須制定相關(guān)政策，以利于改革與發(fā)展。除正常經(jīng)營收益外，將渡運(yùn)成本列入?yún)^(qū)級財(cái)政預(yù)算部分補(bǔ)助，同時(shí)，渡口設(shè)施建設(shè)與養(yǎng)護(hù)，由交通主管部門向省、市港航管理部門申報(bào)建、養(yǎng)計(jì)劃，列入水上康莊工程規(guī)劃，取得上級資金補(bǔ)助等。

3.3 建立安全管理責(zé)任體系

明確渡運(yùn)公司承擔(dān)安全生產(chǎn)經(jīng)營主體責(zé)任，區(qū)交通運(yùn)輸局為行業(yè)主管部門，涉渡鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)屬地安全管理責(zé)任，海事部門負(fù)行業(yè)監(jiān)管責(zé)任。

4 預(yù)期效果

借鑒一些渡運(yùn)改革成功的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合富陽區(qū)渡運(yùn)實(shí)際情況，通過以上對渡運(yùn)機(jī)制的徹底改革并制定相關(guān)的制度，渡運(yùn)公交化改革有望達(dá)到如下預(yù)期的效果：

4.1 整合資源，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡運(yùn)轉(zhuǎn)型公司化管理，渡運(yùn)實(shí)現(xiàn)模式化、集約化、規(guī)范化經(jīng)營，預(yù)增抗風(fēng)險(xiǎn)能力。同時(shí)可整合運(yùn)力、人力和管理資源，能夠科學(xué)布局渡運(yùn)航線、班次，統(tǒng)一船舶調(diào)度，發(fā)揮資源效益最大化。

4.2 規(guī)模運(yùn)營，節(jié)省成本

一是實(shí)行公司化管理，可有效減少因資源重復(fù)投入、運(yùn)力浪費(fèi)、管理粗放等造成的損失；二是渡口管養(yǎng)機(jī)制規(guī)范化，明確由渡運(yùn)公司管理，可避免多頭管理又互相扯皮的現(xiàn)象，渡口的建、養(yǎng)計(jì)劃，由渡運(yùn)公司統(tǒng)一制定規(guī)劃，列入政府建設(shè)規(guī)劃，組織實(shí)施；三是從現(xiàn)有渡口經(jīng)營情況看，總體還是略有盈余的，實(shí)行公司化管理不會給財(cái)政帶來太大負(fù)擔(dān)。

4.3 專業(yè)管理，提升理念

實(shí)行公司化管理，建立嚴(yán)格的操作規(guī)程、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量體系、獎懲機(jī)制等，科學(xué)、合理地安排生產(chǎn)成本，引進(jìn)和培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才，嚴(yán)格用工制度，強(qiáng)化績效考核，實(shí)行優(yōu)勝劣汰，激勵員工積極性，配備專業(yè)裝備和救援設(shè)施，使渡運(yùn)管理科學(xué)化、專業(yè)化、制度化。

實(shí)現(xiàn)“優(yōu)質(zhì)服務(wù)、優(yōu)美環(huán)境、優(yōu)良秩序”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡運(yùn)服務(wù)體系，努力構(gòu)建“美麗渡口”、“平安渡運(yùn)”的質(zhì)量體系，達(dá)到服務(wù)過程程序化、服務(wù)管理規(guī)范化和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化的“三優(yōu)三化”管理，確保全區(qū)渡運(yùn)健康平安有序發(fā)展。

4.4 責(zé)任明確，保障平安

行政、行業(yè)和企業(yè)安全監(jiān)督與管理責(zé)任明確，企業(yè)負(fù)生產(chǎn)經(jīng)營安全主體責(zé)任，涉渡鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)安全屬地管理責(zé)任，行業(yè)管理部門負(fù)行業(yè)安全監(jiān)管責(zé)任。建立健全一套行之有效、安全責(zé)任落實(shí)到位的渡運(yùn)安全生產(chǎn)責(zé)任體系，達(dá)到保障一方平安的效果。

5 結(jié)束語

綜上所述，無論從群眾出行、保障安全，還是從資源合理配置、節(jié)約成本等方面考慮，富陽區(qū)渡運(yùn)公交化改革是十分必要的，且各種條件日趨成熟，建議從實(shí)際出發(fā)，盡快協(xié)調(diào)各相關(guān)部門，研究制定方案，盡早實(shí)施，并可將改革成果推廣至國內(nèi)類似地區(qū)。

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