張芳霖 崔皓

摘要：隨著計(jì)算機(jī)、數(shù)字化技術(shù)在政府公務(wù)中的深入滲透，電子文件逐漸成為政務(wù)信息主流。但是電子文件生成方便、種類豐富以及傳播快捷等特性，在提高政務(wù)處理效率的同時(shí)，也造成數(shù)據(jù)壁壘、信息孤島以及信息增量重復(fù)等現(xiàn)象。本文針對(duì)這些現(xiàn)象，提出面向政務(wù)信息共享平臺(tái)的數(shù)據(jù)文件中心建設(shè)構(gòu)想，并從數(shù)據(jù)文件中心的概念界定入手，從現(xiàn)實(shí)需求、頂層設(shè)計(jì)、技術(shù)支撐三個(gè)方面分析建設(shè)的可行性，并提出具體的業(yè)務(wù)流程和實(shí)現(xiàn)策略。

關(guān)鍵詞：政務(wù)共享數(shù)據(jù)文件中心檔案

Abstract： With the computer and digital technolo？ gy penetrating deeply in the government affairs， the electronic records gradually become the mainstream of the government information. Although the elec？ tronic records are benefit for improving the efficiency of government with generating conveniently， multiply and spreading quickly， they also bring many prob？ lems， like that the data barrier， information island and incremental repetition and so on. This paper puts for？ ward the idea of the data records center oriented the government information sharing platform， starts from the definition and analyzes the feasibility of the con？ struction from three aspects of the reality demand， top-level design， technical support， and presents the concrete design plan.

Keywords： Government information sharing； Da？ ta； Records center； Archives

隨著計(jì)算機(jī)、數(shù)字化技術(shù)在政府公務(wù)中的深入滲透，電子文件逐漸成為政務(wù)信息主流。一方面，電子文件具有生成方便、種類豐富、傳播快捷等特性，能拓展政府辦公形式，提高政務(wù)處理效率；另一方面，因信息資源部門化，以及網(wǎng)上信息安全因素，出現(xiàn)“數(shù)據(jù)壁壘”“信息孤島”以及信息增量重復(fù)等現(xiàn)象。為打破“數(shù)據(jù)壁壘”、消化信息增量，達(dá)到信息的真正共享，國(guó)內(nèi)外相關(guān)部門及學(xué)者一直在研討。但現(xiàn)有研究缺乏對(duì)電子文件中心數(shù)據(jù)化的總體討論，特別是針對(duì)政務(wù)公開背景下的信息資源部門化、利益化以及技術(shù)層面的設(shè)計(jì)研究還顯薄弱。本文擬提出面向政務(wù)信息共享平臺(tái)的數(shù)據(jù)文件中心的構(gòu)想，并從數(shù)據(jù)文件中心的概念界定入手，從現(xiàn)實(shí)需求、頂層設(shè)計(jì)、技術(shù)支撐三個(gè)方面分析建設(shè)的可行性，并提出具體的業(yè)務(wù)流程和實(shí)現(xiàn)策略。

一、數(shù)據(jù)文件中心的概念界定

文件中心是20世紀(jì)40年代出現(xiàn)的一種新型文件管理機(jī)構(gòu)，起源于美國(guó)。英國(guó)檔案學(xué)家艾利斯20世紀(jì)50年代首次提出文件運(yùn)動(dòng)階段觀點(diǎn)，為文件中心奠定理論依據(jù)。文件處于現(xiàn)行文件階段，為滿足機(jī)關(guān)頻繁利用需求，文件適宜保存在機(jī)關(guān)內(nèi)部；但隨著機(jī)關(guān)利用頻次逐漸減少，文件進(jìn)入半現(xiàn)行階段，會(huì)尋求中間機(jī)構(gòu)加以保管，文件中心或檔案室成為較好的選擇；而當(dāng)文件處于非現(xiàn)行階段，經(jīng)鑒定有價(jià)值的檔案就會(huì)移交檔案館保存。但這種文件運(yùn)動(dòng)的規(guī)律性在信息化時(shí)代，借助于計(jì)算機(jī)以及網(wǎng)絡(luò)生成和讀取電子文件的便利，可實(shí)現(xiàn)逆向運(yùn)行，不同階段的文件與保管場(chǎng)所之間不再是對(duì)應(yīng)關(guān)系，這也使得文件中心與機(jī)關(guān)及檔案館的聯(lián)系更為便利。

本文所述數(shù)據(jù)文件中心的概念，是基于數(shù)據(jù)化電子文件而提出的。數(shù)據(jù)文件中心可以拆分為“數(shù)據(jù)+文件中心”的概念結(jié)構(gòu)。一方面，屬概念仍為文件中心，[1]具備文件中心的檔案化管理功能，也就是傳統(tǒng)文件生命周期所講的文件半現(xiàn)行階段的管理。另一方面，從概念內(nèi)容來講，主要針對(duì)數(shù)據(jù)形式的文件，因而融入數(shù)據(jù)管理的概念和方法，也遵循數(shù)據(jù)共享的理論邏輯。

這種數(shù)據(jù)文件中心不是簡(jiǎn)單電子文件的集合中心，而是考慮電子文件總體規(guī)模，更多針對(duì)整體數(shù)據(jù)考慮多領(lǐng)域、多平臺(tái)、多主體的電子文件使用和管理需求，從整體上尋求政務(wù)信息共享的突破。同時(shí)，數(shù)據(jù)文件中心保有電子文件因果生成關(guān)系，呈現(xiàn)電子文件的社會(huì)相關(guān)需求，從而突破部門政務(wù)管理的數(shù)據(jù)壁壘，克服了傳統(tǒng)文件管理注重文件縱向傳遞的價(jià)值周期管理，以及對(duì)文件橫向的社會(huì)聯(lián)系關(guān)注度不夠的弊端。

二、數(shù)據(jù)文件中心作為政務(wù)共享平臺(tái)的必要性與可行性

（一）必要性：政務(wù)公開對(duì)信息共享的現(xiàn)實(shí)需求

政務(wù)公開形成機(jī)制以來，各級(jí)政府部門進(jìn)行了積極探索。按文件運(yùn)動(dòng)周期歸納，主要有門戶網(wǎng)站、電子文件中心和綜合檔案館三種形式，對(duì)提高政府辦公水平、增強(qiáng)政務(wù)辦理透明度均起到積極效用，但若想實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息由公開到共享，其全過程管理就存在流程銜接不暢的困難。門戶網(wǎng)站側(cè)重反映機(jī)關(guān)特色，對(duì)共享工作支持力度有限；電子文件中心提供電子文件統(tǒng)一管理，但快速增長(zhǎng)的電子文件規(guī)模使其疲于規(guī)范管理而無暇顧及共享；綜合檔案館側(cè)重進(jìn)館電子文件長(zhǎng)期保存和開發(fā)，對(duì)未歸檔電子文件的共享則鞭長(zhǎng)莫及。上述現(xiàn)象的產(chǎn)生主要是由于電子文件各階段管理范圍以及利益導(dǎo)向不同造成的，最終導(dǎo)致政府信息資源共享滯后，人民群眾正當(dāng)?shù)臋n案知情權(quán)無法得到保證，因此迫切需要一種全局導(dǎo)向的電子文件管理形式來實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息的共享。數(shù)據(jù)文件中心從整體考慮電子文件規(guī)模、類型和關(guān)聯(lián)，從技術(shù)上支持文件運(yùn)動(dòng)周期的流程銜接，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息由公開到共享的升華。

（二）可行性一：頂層設(shè)計(jì)的國(guó)家意志體現(xiàn)

法律是國(guó)家意志的體現(xiàn)，與相關(guān)政策相輔相成。新送審的《中華人民共和國(guó)檔案法》（修訂草案）[2]明確規(guī)定，各機(jī)關(guān)團(tuán)體組織應(yīng)當(dāng)將電子檔案管理納入信息化發(fā)展整體規(guī)劃同步建設(shè)，賦予符合規(guī)范的電子檔案與紙質(zhì)檔案同等法律效力，完善國(guó)家和社會(huì)治理所需檔案信息資源的共建共享。而國(guó)務(wù)院新出臺(tái)的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》[3]作為我國(guó)第一份關(guān)于政務(wù)共享的規(guī)范性文件，明確了政務(wù)信息資源的定義、分類和共享原則，提出建設(shè)國(guó)家數(shù)據(jù)共享平臺(tái)及全國(guó)共享體系，對(duì)信息共享的范圍和責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)、管理和協(xié)調(diào)、評(píng)價(jià)和監(jiān)督等做出了硬性規(guī)定和要求。從《中華人民共和國(guó)檔案法》的修改到《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》的出臺(tái)，前者解決電子文件法律效力問題并提出共建共享要求，后者將共享落實(shí)到實(shí)處并充分發(fā)揮電子文件共享優(yōu)勢(shì)，兩者共同對(duì)長(zhǎng)期困擾電子文件的法理政策難題做出正面回應(yīng)，使全過程管理和前端控制進(jìn)一步制度化、規(guī)范化和程序化，推動(dòng)政務(wù)信息化建設(shè)進(jìn)入“集約整合、全面互聯(lián)、開放共享、協(xié)同共治”的新階段，進(jìn)而從頂層制度方面呼喚建設(shè)新的政務(wù)共享平臺(tái)及體系。

（三）可行性二：信息技術(shù)的有力支撐

計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字化等技術(shù)日新月異，為數(shù)字信息資源進(jìn)行量化管理提供堅(jiān)實(shí)的技術(shù)保障。借助計(jì)算機(jī)性能不斷提升，大量數(shù)字信息資源的快速處理、規(guī)模存儲(chǔ)不再是現(xiàn)代信息管理的噩夢(mèng)，云計(jì)算更是打開一扇通往海量數(shù)據(jù)管理的門，為不斷增長(zhǎng)的電子文件提供分布式管理的技術(shù)視角。[4]互聯(lián)網(wǎng)將單獨(dú)的網(wǎng)絡(luò)單元進(jìn)行集約化、規(guī)?；芾?，配合智能化、窗口化的移動(dòng)通信設(shè)備，促使信息傳遞和服務(wù)進(jìn)入移動(dòng)互聯(lián)時(shí)代，使電子文件的生成傳播更為方便快捷。計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的融合開啟了大數(shù)據(jù)管理時(shí)代，大規(guī)模信息資源的快速量化處理成為現(xiàn)實(shí)，并可以經(jīng)過數(shù)字化技術(shù)進(jìn)行可視化展示，為政府、企業(yè)和個(gè)人的分析決策提供更直觀的動(dòng)態(tài)預(yù)測(cè)。目前我國(guó)80%以上信息資源為各級(jí)政府部門所掌握，[5]但因缺乏共享導(dǎo)致無法滿足社會(huì)需求，故需要依托大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行政務(wù)信息資源的整合挖掘。數(shù)據(jù)文件中心秉持政府需要、行業(yè)需要和個(gè)體需要相互滿足的理念，[6]利用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)信息技術(shù)支撐國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)及共享體系建設(shè)，消除“數(shù)據(jù)壁壘”和“信息孤島”。

三、數(shù)據(jù)文件中心的業(yè)務(wù)流程與建設(shè)策略

依據(jù)計(jì)算機(jī)大數(shù)據(jù)建設(shè)的一般流程以及文件中心的階段理論，在結(jié)合國(guó)家政務(wù)信息資源目錄的基礎(chǔ)上，對(duì)數(shù)據(jù)文件中心的業(yè)務(wù)流程與建設(shè)進(jìn)行如下設(shè)計(jì)。

（一）數(shù)據(jù)文件中心的業(yè)務(wù)流程

大數(shù)據(jù)處理一般包括數(shù)據(jù)的采集、處理與集成、分析、解釋，[7]即對(duì)結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)、半結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)進(jìn)行采集，利用元數(shù)據(jù)等方法進(jìn)行數(shù)據(jù)的處理和集成，形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)格式，再用批量處理等數(shù)據(jù)技術(shù)分析和挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，然后通過圖表等形式進(jìn)行結(jié)果的解釋和呈現(xiàn)。筆者在檔案式思維指導(dǎo)下，借鑒大數(shù)據(jù)處理步驟設(shè)計(jì)了數(shù)據(jù)文件中心的業(yè)務(wù)流程，如圖1所示。

數(shù)據(jù)文件中心的業(yè)務(wù)流程包括數(shù)據(jù)層、平臺(tái)層、管理層和共享層四個(gè)部分。其中，數(shù)據(jù)層由現(xiàn)有的文件和檔案管理體系組成，涵蓋各部門檔案室、電子文件中心和各級(jí)檔案館，包括結(jié)構(gòu)型、半結(jié)構(gòu)型和非結(jié)構(gòu)型電子文件，是建設(shè)數(shù)據(jù)文件中心的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。平臺(tái)層即政務(wù)信息共享支持平臺(tái)，主要負(fù)責(zé)共享信息的采集、分類、更新和提供，處理用戶的需求與反饋，優(yōu)化共享界面和體驗(yàn)效果，是連接其他三個(gè)層面的橋梁和紐帶，也是數(shù)據(jù)文件中心的建設(shè)核心。管理層按照需求與反饋進(jìn)行共享電子文件的組織開發(fā)，對(duì)結(jié)果進(jìn)行可視化、故事化和多方交互的編排，形成一系列的政務(wù)信息數(shù)據(jù)庫(kù)群，并與檔案管理部門攜手承擔(dān)共享電子文件的鑒定保存，是數(shù)據(jù)文件中心的可靠保障。共享層由網(wǎng)站和移動(dòng)端口組成，主要用來引導(dǎo)用戶完成各類共享資源的獲取操作，收集用戶的使用體驗(yàn)和反饋，是數(shù)據(jù)文件中心的外圍呈現(xiàn)。通過以上四個(gè)業(yè)務(wù)流程，數(shù)據(jù)文件中心將電子文件的收集、管理和利用置于完整的業(yè)務(wù)鏈中，突破了部門權(quán)屬限制和傳統(tǒng)檔案管理銜接不暢的難題，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的全過程管理。

（二）數(shù)據(jù)文件中心的建設(shè)策略

1.數(shù)據(jù)文件中心共享信息的規(guī)范操作

數(shù)據(jù)文件中心的建設(shè)以政務(wù)信息資源為基礎(chǔ)，具有敏感性和保密性，必須進(jìn)行規(guī)范的共享操作。第一，對(duì)共享信息進(jìn)行整體分類，編制《政務(wù)信息資源目錄》。一要堅(jiān)持法律導(dǎo)向的原則。目前我國(guó)信息安全與保護(hù)方面的法律法規(guī)主要有《檔案法》《保守國(guó)家秘密法》《科學(xué)技術(shù)保密條例》等，應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)有法律法規(guī)制定共享目錄，堅(jiān)持依法共享；二要堅(jiān)持靈活設(shè)置的原則。由于各部門辦公環(huán)境不同，可以在不違背法律的情況下，適當(dāng)?shù)耐怀霾块T特色。第二，統(tǒng)一共享信息的格式，按照《電子文件歸檔與管理規(guī)范》（GB/T18894-2002）的要求，對(duì)共享范圍之內(nèi)的電子文件實(shí)行檔案化的規(guī)范管理，并依據(jù)《電子文件存儲(chǔ)與交換格式版式文檔》（GB/T33190-2016）生成共享電子文件的版式，保證共享電子文件的安全和標(biāo)準(zhǔn)化。第三，共享信息的采集可以借鑒電子文件的歸檔方式，分為邏輯采集和物理采集，其中邏輯采集有實(shí)時(shí)在線采集和集中分階段在線采集，物理采集分為在線移交和脫機(jī)移交，具體操作中，應(yīng)遵從檔案部門的指導(dǎo)和實(shí)際情況，選擇適合的采集方式。

2.數(shù)據(jù)文件中心共享技術(shù)的合理選擇

數(shù)據(jù)文件中心的建設(shè)以大數(shù)據(jù)技術(shù)為支撐，考慮政務(wù)信息的規(guī)模、種類和關(guān)聯(lián)，需要慎重的進(jìn)行技術(shù)選擇。首先，合理的選用大數(shù)據(jù)處理模式。目前主流模式有MapReduce、Dryad、Spark等，[8]以MapReduce為例來處理個(gè)人信息，首先將含有個(gè)人信息的數(shù)據(jù)進(jìn)行分割，并賦予每個(gè)部分初始鍵值（key，value）對(duì)，這里可以充分利用檔案著錄基礎(chǔ)，將檔號(hào)作為指定key值，由Map將初始鍵對(duì)進(jìn)行映射處理，通過Shuffle將Map產(chǎn)生的中間結(jié)果內(nèi)具有相同key值的value值組合，再傳遞給Ru？ duce規(guī)約value值，得到包括醫(yī)療、戶籍、房產(chǎn)等在內(nèi)的個(gè)人信息，進(jìn)而減少各種“證明”的開具需要。其次，注重共享技術(shù)的升級(jí)更新。MapReduce作為早期的大數(shù)據(jù)處理利器，其技術(shù)并非一成不變，而是隨著數(shù)據(jù)規(guī)模和用戶需求的變化不斷提升，通用資源框架Yarn就是Ha？ doop對(duì)MapReduce可擴(kuò)展性的改進(jìn)[9]。最后，保障共享技術(shù)的延續(xù)性?？萍歼M(jìn)步是時(shí)代發(fā)展的潮流，共享技術(shù)的選用也只能是當(dāng)前一個(gè)時(shí)間段內(nèi)的合理選擇，所以一方面要注重選用具有長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值的技術(shù)模式，另一方面也應(yīng)當(dāng)注重人才隊(duì)伍的培養(yǎng)，從而確保數(shù)據(jù)文件中心的生命力。

3.數(shù)據(jù)文件中心共享管理的綜合把握

數(shù)據(jù)文件中心的建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，包括技術(shù)、資金、人員等眾多方面的統(tǒng)籌，需要一套行之有效的管理方法，因此可以借鑒集成產(chǎn)品開發(fā)（Integrated Product Development，簡(jiǎn)稱IPD）的管理模式。[10]IPD最先由IBM公司付諸實(shí)踐，國(guó)內(nèi)華為公司全面學(xué)習(xí)了IBM公司的經(jīng)驗(yàn)，通過流程重組、產(chǎn)品重組和市場(chǎng)管理達(dá)到了優(yōu)化企業(yè)結(jié)構(gòu)、降低成本、提升創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)能力的目的。IPD涉及跨部門團(tuán)隊(duì)、結(jié)構(gòu)化流程、項(xiàng)目管理、異步開發(fā)與公共基礎(chǔ)模塊、客戶需求分析、優(yōu)化投資組合和衡量標(biāo)準(zhǔn)七個(gè)部分，相互關(guān)聯(lián)又彼此獨(dú)立，用戶可根據(jù)自身需要做出優(yōu)先選擇，分步實(shí)施。

數(shù)據(jù)文件中心可優(yōu)先選擇結(jié)構(gòu)化流程、項(xiàng)目管理、異步開發(fā)與公共基礎(chǔ)模塊三個(gè)方面：結(jié)構(gòu)化流程主要有計(jì)劃、開發(fā)、驗(yàn)證、發(fā)布和生命周期，并設(shè)置評(píng)審點(diǎn)，承擔(dān)對(duì)數(shù)據(jù)文件中心各建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督、指導(dǎo)和審議，進(jìn)而形成統(tǒng)一的開發(fā)機(jī)制，從程序上對(duì)建設(shè)進(jìn)度進(jìn)行有效管控；項(xiàng)目管理預(yù)先設(shè)置政務(wù)共享的效果目標(biāo)，選定項(xiàng)目的主要負(fù)責(zé)者和協(xié)同者，通過制定詳細(xì)的計(jì)劃對(duì)各類資源進(jìn)行統(tǒng)籌，推動(dòng)政務(wù)共享建設(shè)的順利開展；異步開發(fā)是指各層面建設(shè)可平行開展，如數(shù)據(jù)層、平臺(tái)層、管理層和共享層可在統(tǒng)一規(guī)劃下同時(shí)開展建設(shè)，而異步開發(fā)的實(shí)現(xiàn)需要公共基礎(chǔ)模塊的支持，公共基礎(chǔ)模塊包括通用的技術(shù)、系統(tǒng)、組件等，對(duì)增強(qiáng)共享平臺(tái)的系統(tǒng)維護(hù)能力和縮短建設(shè)周期大有裨益。

4.數(shù)據(jù)文件中心共享風(fēng)險(xiǎn)的有效控制

數(shù)據(jù)文件中心搭建在動(dòng)態(tài)化的信息環(huán)境中，網(wǎng)絡(luò)入侵、木馬病毒、信息泄露等多種因素并存，因而政務(wù)信息共享的風(fēng)險(xiǎn)真實(shí)存在，需采取措施增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。首先，安全共享是數(shù)據(jù)文件中心的基本目標(biāo)之一，應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》等法律法規(guī)制定安全共享手冊(cè)，做到安全保證有法可循，同時(shí)嚴(yán)格獎(jiǎng)懲辦法，對(duì)安全事故實(shí)行零容忍，進(jìn)而建立嚴(yán)格的共享安全制度。其次，加強(qiáng)對(duì)共享信息的技術(shù)控制，一方面通過反病毒、防火墻、數(shù)據(jù)加密等技術(shù)建立起主動(dòng)防御機(jī)制，抵御惡意網(wǎng)絡(luò)攻擊、木馬病毒等不確定因素，另一方面通過人臉識(shí)別、指紋識(shí)別、密碼認(rèn)證等技術(shù)建立共享認(rèn)證機(jī)制，防止信息的不正當(dāng)獲取，從技術(shù)上保證共享電子文件的真實(shí)性。最后，定期開展政府人員的風(fēng)險(xiǎn)防范培訓(xùn)，選取國(guó)內(nèi)外信息安全事故進(jìn)行典型案例解釋，并以動(dòng)畫、快報(bào)等形式在移動(dòng)和網(wǎng)站端口進(jìn)行公眾宣傳，提高人們的共享風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。

四、結(jié)語

數(shù)據(jù)文件中心是基于電子文件數(shù)據(jù)化管理的需要提出的，它作為政務(wù)信息共享平臺(tái)進(jìn)行建設(shè)，既是政務(wù)公開對(duì)信息共享的現(xiàn)實(shí)需求，也是頂層設(shè)計(jì)的國(guó)家意志體現(xiàn)，同時(shí)有著強(qiáng)大信息技術(shù)的支撐。面向政務(wù)信息共享平臺(tái)的數(shù)據(jù)文件中心的構(gòu)想，是檔案管理學(xué)研究的一個(gè)課題，也是政府對(duì)現(xiàn)代信息技術(shù)理解與把握的一種自信，是法律對(duì)公民知情權(quán)肯定與接受的一種升華，也是檔案界參與政府實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息共享共建的一次難得機(jī)遇。但政務(wù)電子文件的規(guī)范管理和長(zhǎng)期保存并沒有想象的那么容易，不僅涉及政務(wù)數(shù)據(jù)的敏感性和保密性，還有各種新技術(shù)的應(yīng)用和電子文件管理的成本等問題，未來數(shù)據(jù)文件中心的研究仍有可探索的空間。

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作者單位：南昌大學(xué)人文學(xué)院