楊 宇 何 則 劉 毅

1 中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所 北京 100101 2 中國科學(xué)院區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 北京 100101 3 中國科學(xué)院大學(xué) 資源與環(huán)境學(xué)院 北京 100049

20 世紀(jì) 80 年代以來，中國油氣消費(fèi)量不斷增大，對外依存度持續(xù)攀升。1993 年油氣年消費(fèi)量超過 2 億噸油當(dāng)量，2000 年超過 3 億噸油當(dāng)量，2016 年達(dá)到 8.54 億噸油當(dāng)量的規(guī)模。隨著中國大規(guī)模的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化建設(shè)，油氣消費(fèi)需求旺盛。近年來，中國進(jìn)行大規(guī)模的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極推廣太陽能和核能等新能源的發(fā)展；但從目前來看，短期內(nèi)新能源對油氣的替代效應(yīng)有限，油氣消費(fèi)尚未出現(xiàn)明顯降低的趨勢。并且迫于氣候變化與碳減排壓力，中國天然氣消費(fèi)比重顯著增加，油氣對外依賴度仍將上升，2015 年對外貿(mào)易依存度超過 60%，遠(yuǎn)超過國際能源署對其成員國劃定的對外貿(mào)易依存度 50% 這一警戒線，中國能源安全保障面臨巨大的壓力。

油氣資源的地緣戰(zhàn)略屬性導(dǎo)致油氣貿(mào)易與國際政治關(guān)系密切，因此不同產(chǎn)能國與消費(fèi)國之間、消費(fèi)國與消費(fèi)國之間、生產(chǎn)國與生產(chǎn)國之間圍繞著油氣貿(mào)易展開了激烈的博弈。中亞地區(qū)是距離中國最近、最安全的油氣資源保障區(qū)，中國與中亞地區(qū)的能源合作具有高度的戰(zhàn)略互補(bǔ)性，在石油貿(mào)易、油氣資源勘探開發(fā)、油氣產(chǎn)品加工技術(shù)領(lǐng)域皆具有廣闊的戰(zhàn)略前景。

針對中國與中亞地區(qū)之間的能源合作，既有研究從中亞油氣資源出口格局[1]、開發(fā)現(xiàn)狀[2]與能源戰(zhàn)略格局[3]，中國在中亞的能源政治地位[4,5]、中國與中亞五國的合作互補(bǔ)性[6]、合作前景[7]、合作開發(fā)[8]、合作模式[9-12]、合作戰(zhàn)略[13]、絲路通道與能源戰(zhàn)略[14-17]、能源合作中的法律問題[18,19]與制度缺陷[20]等方面做了大量研究，對中國繼續(xù)推進(jìn)與中亞國家油氣資源合作具有重要的借鑒意義。尤其是中哈油氣管線和中國—中亞天然氣管線的建設(shè)，增強(qiáng)了中國與中亞國家油氣貿(mào)易，提升了國際能源運(yùn)輸通道安全，降低了國際能源運(yùn)輸?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)與成本，使中亞成為中國海外重要的油氣供應(yīng)基地。目前，已形成以哈薩克斯坦為重點(diǎn)，合作范圍擴(kuò)及土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦等國家的良好態(tài)勢；其中，土庫曼斯坦是中國最重要的天然氣進(jìn)口國，哈薩克斯坦是重要的石油進(jìn)口國。因此，加強(qiáng)與中亞國家的油氣貿(mào)易合作是保障中國能源安全的重要戰(zhàn)略。

1 中亞地區(qū)油氣貿(mào)易格局及其與中國油氣貿(mào)易現(xiàn)狀

1.1 中亞地區(qū)油氣產(chǎn)消特征與對外供給潛力

1.1.1 中亞地區(qū)的油氣產(chǎn)量總體上呈現(xiàn)波動(dòng)上升的態(tài)勢

20 世紀(jì) 80 年代中亞地區(qū)油氣年產(chǎn)量出現(xiàn)小幅上升，但1990—1998 年年產(chǎn)量從 1.44 億噸油當(dāng)量降低至 1 億噸油當(dāng)量，占世界比重從 2.91% 降低至 1.80%。1999 年之后，除 2009 年、2010 年受全球金融危機(jī)的后效影響，油氣產(chǎn)量有所跌落外，其他年份中亞地區(qū)油氣年產(chǎn)量保持了較為穩(wěn)定的增長，2016 年油氣產(chǎn)量 2.29 億噸油當(dāng)量，占當(dāng)年世界油氣產(chǎn)量的 3.02%（圖 1）。

1.1.2 中亞地區(qū)油氣生產(chǎn)格局呈現(xiàn)出明顯的不平衡狀態(tài)

哈薩克斯坦主導(dǎo)著中亞地區(qū)石油生產(chǎn)的基本格局，土庫曼斯坦主導(dǎo)著中亞地區(qū)天然氣生產(chǎn)的基本格局（圖 2）。

具體來看，哈薩克斯坦在 1998 年之前油氣產(chǎn)量低于 3 000 萬噸油當(dāng)量，21 世紀(jì)以來油氣產(chǎn)量呈現(xiàn)明顯上升趨勢，2000 年超過 4 000 萬噸油當(dāng)量，2008 年之后達(dá)到 8 000 萬噸，2016 年油氣產(chǎn)量為 9 720 萬噸油當(dāng)量。1996 年之前，哈薩克斯坦油氣產(chǎn)量占中亞地區(qū)油氣產(chǎn)量的比重不足 25%，2008 以來哈薩克斯坦油氣產(chǎn)量占中亞地區(qū)的比重穩(wěn)定在 40% 以上。

圖1 1985—2016年中亞地區(qū)油氣產(chǎn)量及其占世界的比重

圖2 1985—2016年中亞各國油氣產(chǎn)量及其變化趨勢

土庫曼斯坦的油氣產(chǎn)量總體呈現(xiàn)先降低后逐步增長的態(tài)勢，1985—1998 年產(chǎn)量從 7 454 萬噸油當(dāng)量降低到 1 720 萬噸油當(dāng)量，而后 1999—2016 年的 18 年間，產(chǎn)量增加超過 5 562 萬噸油當(dāng)量，2016 年產(chǎn)量為 7 282 萬噸油當(dāng)量，占中亞地區(qū)油氣產(chǎn)量比重為 31.79%。

烏茲別克斯坦油氣產(chǎn)量 1985—2016 年呈現(xiàn)出持續(xù)增長的特征，從 3 000 萬噸油當(dāng)量增長至 5 908 萬噸油當(dāng)量，占中亞地區(qū)油氣產(chǎn)量的 25.79%。

1.1.3 中亞地區(qū)油氣產(chǎn)消差額較大，主要以油氣貿(mào)易形式出口

1985—2016 年，中亞地區(qū)油氣年消費(fèi)總量從 8 200 萬噸油當(dāng)量增長至 1.07 億噸油當(dāng)量，32 年間消費(fèi)量僅增加了約 2 500 萬噸油當(dāng)量。因中亞各國油氣下游煉化能力普遍較低，產(chǎn)消差額主要以油氣貿(mào)易的形式出口。1991 年蘇聯(lián)解體之前，每年向外供給能力穩(wěn)定在 5 000 萬噸—6 000 萬噸油當(dāng)量。1992 年產(chǎn)消差額迅速跌至 3 646 萬噸油當(dāng)量，到 1998 年對外供給能力一度跌至 2 460 萬噸油當(dāng)量（圖 3）。1999 年之后在跨國公司的幫助下，中亞地區(qū)油氣產(chǎn)量持續(xù)上升，2000 年產(chǎn)消差額為 6 653 萬噸油當(dāng)量，2005 年產(chǎn)消差額達(dá)到 1.09 億噸油當(dāng)量。2011 年以來中亞地區(qū)的油氣年產(chǎn)消差額基本穩(wěn)定在 1.2 億噸油當(dāng)量，2016 年產(chǎn)消差額為 1.22 億噸油當(dāng)量。

圖3 中亞地區(qū)油氣資源產(chǎn)消差額變化

整體來看，在不考慮中亞-里海地區(qū)的油氣增產(chǎn)情況下，未來 20 年內(nèi)中亞地區(qū)年對外可供給油氣大約在 1.2 億噸油當(dāng)量。中遠(yuǎn)期來看，隨著烏茲別克斯坦和哈薩克斯坦油氣資源的枯竭，土庫曼斯坦的天然氣資源將成為支撐中亞地區(qū)油氣供應(yīng)的支柱。

1.2 中亞地區(qū)油氣對外出口格局與貿(mào)易關(guān)系

中國超過歐洲成為中亞地區(qū)最主要的油氣貿(mào)易伙伴。蘇聯(lián)解體之后，中亞地區(qū)進(jìn)入了權(quán)利真空階段，積極尋求油氣貿(mào)易的多元化。從貿(mào)易集團(tuán)關(guān)系來看，中亞地區(qū)依然從屬于俄羅斯-歐盟貿(mào)易集團(tuán)[21]，而烏茲別克斯坦、土庫曼斯坦等國被排在三大貿(mào)易集團(tuán)之外。從具體貿(mào)易關(guān)系來看，中亞地區(qū)油氣資源出口國從 1995 年的 11 個(gè)增加至 2015 年的 31 個(gè)。1995 年之前中亞地區(qū)僅有少量油氣出口，年出口量不足 100 萬噸油當(dāng)量。1996—2015 年油氣出口量迅速增加，2015 年達(dá)到 7 722 萬噸油當(dāng)量（表 1）。歐洲曾是中亞油氣最主要的出口，2005 年中亞地區(qū)向歐洲出口的油氣資源占中亞國家油氣貿(mào)易的 80%以上，烏克蘭、德國、意大利和法國是中亞國家最主要的出口國，年出口量均超過 500 萬噸油當(dāng)量，占中亞地區(qū)油氣出口總量的 62.89%。2005 年之后隨著向中國出口量的增加，歐洲在中亞地區(qū)油氣出口中的比例一度降到 46.19%（2013 年）。目前，中國是中亞地區(qū)最重要的油氣出口國家，占其年油氣出口總量的 40.9%（圖 4）。

1.3 中國與中亞地區(qū)油氣貿(mào)易的非對稱依賴

1.3.1 中國與中亞地區(qū)天然氣貿(mào)易相互依賴程度較高

中國從中亞各國進(jìn)口能源的側(cè)重點(diǎn)并不相同，中國主要從哈薩克斯坦、土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦三國進(jìn)口天然氣。自 2010 年始，中國開始從土庫曼斯坦進(jìn)口天然氣，2012 年和 2013 年開始分別從烏茲別克斯坦和哈薩克斯坦進(jìn)口天然氣。目前中國每年從中亞地區(qū)進(jìn)口的天然氣總量約為 2 660 萬噸油當(dāng)量，約占中國天然氣總進(jìn)口量的一半，其中 93.59% 來源于土庫曼斯坦（表 2）。中國與土庫曼斯坦已經(jīng)形成高度相互依賴天然氣貿(mào)易伙伴關(guān)系，土庫曼斯坦是中國油氣進(jìn)口的第 8 大國家、天然氣最大進(jìn)口國，中國從土庫曼斯坦進(jìn)口天然氣占天然氣進(jìn)口總量的 33.38%。

圖4 中亞國家油氣出口量變動(dòng)及主要出口方向

表 1 2005 年、2010 年和 2015 年中亞國家的油氣貿(mào)易（單位：萬噸油當(dāng)量）及所占比重

表 2 中國從中亞各國天然氣進(jìn)口量（單位：萬噸油當(dāng)量）及所占比重

1.3.2 中亞地區(qū)對中國石油出口的依賴程度要高于中國對中亞地區(qū)石油的進(jìn)口依賴度

中國從中亞地區(qū)進(jìn)口的石油主要來自哈薩克斯坦。中國與中亞地區(qū)的石油進(jìn)口量呈現(xiàn)出明顯的先升后降的趨勢。1997—2013 年中國從哈薩克斯坦進(jìn)口石油一直呈現(xiàn)較為明顯的增長趨勢：1997 年進(jìn)口量僅為 4.5 萬噸；2002 年超過 100 萬噸；2010 年超過 1 000 萬噸；2013 年達(dá)到 1 198 萬噸的峰值，占中國全部石油進(jìn)口量的 4.25%。但 2014 年、2015 年和 2016 年哈薩克斯坦向中國的石油出口量呈現(xiàn)斷崖式下跌的特征：2014 年僅為 568 萬噸，2015 年 499 萬噸，2016 年 323 萬噸，分別占中國石油進(jìn)口量的 1.84%、1.49% 和 0.85%。2016 年 9 月，哈薩克斯坦總統(tǒng)納扎爾巴耶夫表示，哈薩克斯坦能夠擴(kuò)大對中國的石油出口量，卡沙干油田恢復(fù)開采將成為擴(kuò)大對中國石油出口的基礎(chǔ)，并通過擴(kuò)大石油出口將把雙邊貿(mào)易規(guī)模提升至新的水平。

2 中國與中亞地區(qū)油氣貿(mào)易潛在風(fēng)險(xiǎn)與存在問題

2.1 大國博弈的能源地緣政治風(fēng)險(xiǎn)

蘇聯(lián)解體后，中亞國家相繼宣布獨(dú)立，重要的地理位置和豐富的油氣資源使得中亞地區(qū)迅速成為世界主要政治力量和國際資本激烈爭奪的舞臺(tái)。大國引領(lǐng)的能源多元競合是塑造中亞地區(qū)能源格局的關(guān)鍵力量，中、俄、美三國在中亞地區(qū)開展的能源博弈是中亞地緣能源格局變化的主導(dǎo)力量，決定著中亞地區(qū)國際能源合作格局的戰(zhàn)略走向。歐盟、伊朗、土耳其、日本、韓國和印度等國家和地區(qū)也以不同渠道和方式插手中亞地區(qū)事務(wù)，力圖影響中亞地區(qū)的發(fā)展和走勢，實(shí)現(xiàn)各自的能源戰(zhàn)略目標(biāo)。圍繞中亞地區(qū)的能源資源開發(fā)和油氣管道走向，各種政治力量展開了尖銳復(fù)雜的較量。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前已有美國、英國、法國、德國、意大利、土耳其、加拿大、日本、印度、韓國、俄羅斯、中國、阿根廷、匈牙利、阿曼和阿聯(lián)酋等國家的石油公司云集在中亞地區(qū)進(jìn)行石油勘探開發(fā)和原油煉制、銷售等活動(dòng)[9]。

全球金融危機(jī)之后，美國和俄羅斯加快調(diào)整了各自的中亞戰(zhàn)略，競逐中亞地區(qū)能源地緣政治的主導(dǎo)權(quán)。2011 年美國提出了“新絲綢之路”計(jì)劃，意圖打造以阿富汗為核心、貫通中亞到南亞的全球國際戰(zhàn)略新通道。2011 年，俄羅斯發(fā)布了《歐亞大陸新一體化計(jì)劃——未來誕生于今日》的報(bào)告，提出了建設(shè)“歐亞聯(lián)盟”的戰(zhàn)略目標(biāo)。2014 年 5 月，俄羅斯、白俄羅斯和哈薩克斯坦三國共同簽署《歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟條約》。2015 年 1 月，歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟（Eurasian Economic Union）正式啟動(dòng)。

2015 年 3 月國家發(fā)展改革委、外交部和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和 21 世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》。相比美國和俄羅斯的中亞戰(zhàn)略部署，中國的“一帶一路”倡議在中亞地區(qū)具有較為明顯的優(yōu)勢。與美、俄不同，中國在中亞地區(qū)的能源戰(zhàn)略主要是通過經(jīng)濟(jì)貿(mào)易手段進(jìn)行務(wù)實(shí)性的能源項(xiàng)目合作，并形成了以雙邊合作為基礎(chǔ)、多邊合作為支撐、合作利益共享的能源合作模式。但中國參與中亞地區(qū)能源合作的制度化建設(shè)程度與俄羅斯和美國相比，在能源秩序中的地位和作用與中國的國家實(shí)力還不相稱。

2.2 中亞五國內(nèi)部政治環(huán)境不穩(wěn)定

盡管中亞各國都完成了從計(jì)劃向市場的經(jīng)濟(jì)體制改革，但市場化實(shí)現(xiàn)程度不一。吉爾吉斯斯坦與俄羅斯相仿，采用了相對激進(jìn)的改革方案；哈薩克斯坦和塔吉克斯坦選擇了漸進(jìn)式改革策略，保留大量的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩；而土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦只進(jìn)行“有限改革”。

基于對油氣工業(yè)的高度依賴，中亞國家實(shí)行了高度壟斷的油氣資源開發(fā)政策，再加上中亞特殊的“總統(tǒng)集權(quán)制”的政治體制，中亞國家的對外能源政策更多的是基于政治考慮而非純粹的商業(yè)行為，容易滋生嚴(yán)重的貪污腐敗、權(quán)力尋租和經(jīng)濟(jì)犯罪，導(dǎo)致中亞各國的能源合作進(jìn)程受政治體制影響嚴(yán)重。根據(jù) 2018 年 2 月“透明國際”發(fā)布的“世界清廉指數(shù)報(bào)告”[22]，哈薩克斯坦在全球 180 個(gè)國家和地區(qū)中位列第 122 位，在中亞五國中的清廉程度最高；而吉爾吉斯斯坦（第 135 位）、烏茲別克斯坦（第 157 位）、塔吉克斯坦（第 161 位）、土庫曼斯坦（第 167 位）排名墊底。

此外，中亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和國際投資還受恐怖活動(dòng)影響。2011 年哈薩克斯坦更是發(fā)生了獨(dú)立以來最嚴(yán)重的系列恐怖襲擊和“石油城”扎納奧津的騷亂。國際油氣合作往往涉及的金額數(shù)量大、時(shí)間序列長，這種政治生態(tài)增大了國際油氣投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。中亞國家局勢的不穩(wěn)定，嚴(yán)重影響了中國投資者的信心與相關(guān)油氣合作項(xiàng)目進(jìn)程，對于中國與中亞地區(qū)的油氣經(jīng)貿(mào)合作十分不利。

2.3 國際能源合作制度呈現(xiàn)碎片化

中亞地區(qū)存在多層級(jí)、多領(lǐng)域的能源合作制度，制度的復(fù)雜性和碎片化明顯。目前中亞地區(qū)的國際能源合作的制度包括：① 國際組織協(xié)調(diào)下的能源合作制度。如上合組織框架下的多邊能源合作機(jī)制和亞洲開發(fā)銀行主導(dǎo)的“中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作”框架下的能源合作等。② 地區(qū)外大國主導(dǎo)的雙邊能源合作制度。如中國“一帶一路”倡議下的能源合作、美國“新絲綢之路”戰(zhàn)略下的能源合作、俄羅斯“2035 能源戰(zhàn)略”下的能源合作等。③ 中亞國家之間能源合作的制度。中亞地區(qū)“制度密度”導(dǎo)致制度之間存在彼此聯(lián)系甚至沖突的現(xiàn)象，眾多能源合作制度中，并沒有獲得各方廣泛支持的主導(dǎo)性的能源合作制度，為中亞地區(qū)未來能源合作前景帶來許多不確定性。中亞五國之間，中亞國家與美國、俄羅斯和中國 3 個(gè)主導(dǎo)性大國，以及其與歐盟、日本、韓國、印度、伊朗、土耳其等其他國家或地區(qū)達(dá)成能源合作協(xié)議，形成了排他性的能源合作區(qū)塊。同時(shí)，以國際石油公司為主要行為體進(jìn)行的能源合作區(qū)塊存在多個(gè)國家的合作與博弈，這在一定程度上令中亞各國家在與不同國家和國際石油公司合作中的立場和身份出現(xiàn)分裂，權(quán)力的多元化和制度的分散化必然導(dǎo)致中亞能源合作困局。

2.4 國際能源投資政策缺乏可持續(xù)性

中亞各國普遍存在資金不足、技術(shù)缺乏的問題，提供優(yōu)惠合作條件，吸引外資成為發(fā)展能源經(jīng)濟(jì)的重要途徑。中亞各國制定和頒布了一系列油氣行業(yè)法律法規(guī)，以刺激能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。哈薩克斯坦先后制定了《石油法》《投資法》《地下資源與地下資源利用法》和《礦產(chǎn)資源法》，土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦也分別制定了《土庫曼斯坦外國投資法》和《烏茲別克斯坦共和國外國投資法》等法律，初步建立起了一套比較完整的能源投資法律體系。

但是，中亞國家的法律政策缺乏一致性，法律變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)較大，且受國家政體影響；中亞各國還通過簽署總統(tǒng)令等政策文件對已有立法進(jìn)行隨意修改，降低了中亞各國法律的約束力和公信力，提升了外國油氣資源投資被征收的法律風(fēng)險(xiǎn)。尤其是 21 世紀(jì)以來受世界范圍內(nèi)能源生產(chǎn)國有化的影響，中亞各國更加頻繁地修改和補(bǔ)充油氣行業(yè)法律法規(guī)，加強(qiáng)對油氣行業(yè)的控制與監(jiān)管，以往溫和寬松的外資投資環(huán)境和財(cái)稅政策被強(qiáng)制性的政策所取代。

以哈薩克斯坦為例，2009 年哈薩克斯坦出臺(tái)新的稅收政策，連續(xù) 3 年大幅度調(diào)整對石油、天然氣的開采稅征收辦法，開征礦產(chǎn)資源開采稅和油氣出口收益稅，并改變超額利潤稅計(jì)稅方法等。2010 年哈薩克斯坦又對《地下資源與地下資源利用法》進(jìn)行了多次修訂，不斷擴(kuò)大對本國資源的控制力，同時(shí)還加強(qiáng)了對以前所簽油氣合同的監(jiān)管。政府干預(yù)、法律變更、政策收緊等因素成為中亞五國國際能源投資的重要政策風(fēng)險(xiǎn)。

3 中國與中亞地區(qū)加強(qiáng)油氣貿(mào)易合作的對策

3.1 推動(dòng)建立務(wù)實(shí)高效的多邊能源合作機(jī)制

國際經(jīng)驗(yàn)表明，構(gòu)建務(wù)實(shí)高效的區(qū)域多邊能源合作機(jī)制能夠有效維護(hù)地區(qū)能源安全，使參與國受益。目前中亞地區(qū)相關(guān)國際能源合作的框架和協(xié)議多為原則性的、尚缺乏實(shí)質(zhì)的能源合作框架。未來應(yīng)在“一帶一路”倡議的基本框架下，加強(qiáng)上合組織能源合作協(xié)商，形成具有實(shí)際意義和約束力的多邊能源合作機(jī)制。在推動(dòng)與中亞地區(qū)能源合作的過程中，充分考慮俄羅斯、美國等大國在中亞地區(qū)的能源利益和經(jīng)濟(jì)滲透力，制定涉及能源出口國、過境國和進(jìn)口國等不同利益主體的多邊合作框架，形成維護(hù)共同利益的能源命運(yùn)共同體。

同時(shí)，考慮到目前我國的能源現(xiàn)狀、雙邊合作的困難及中亞地區(qū)復(fù)雜的能源地緣政治等因素，從戰(zhàn)略視角加強(qiáng)多邊能源對話的能力，協(xié)調(diào)中哈、中土、中烏、中吉、中塔等能源合作的機(jī)構(gòu)，設(shè)立專門針對中亞地區(qū)的多邊能源對話機(jī)制。參與多邊能源會(huì)話機(jī)制的各國應(yīng)分享各國的能源信息，加深彼此之間的政治信任，以保證達(dá)成的多邊能源合作的實(shí)用性和穩(wěn)定性。

3.2 優(yōu)化參與中亞地區(qū)能源合作的企業(yè)結(jié)構(gòu)

當(dāng)前中國主要以國有能源企業(yè)作為主體參與中亞各國的能源事務(wù)。能源作為一種戰(zhàn)略資源，國有企業(yè)的海外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)通常會(huì)被貼上國家行為的標(biāo)簽，會(huì)引起中亞國家政府與民眾的擔(dān)憂，甚至引發(fā)資源民族主義帶來的資產(chǎn)征收風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，國有企業(yè)體系復(fù)雜，決策過程較長、合作方式單一、靈活性不足的缺點(diǎn)會(huì)在海外能源合作競爭中削弱中國能源企業(yè)的競爭力。未來在鞏固已有的國有企業(yè)搭建的能源合作平臺(tái)的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極鼓勵(lì)中小能源企業(yè)參與中亞地區(qū)能源合作，加強(qiáng)國有企業(yè)和民營企業(yè)的協(xié)作；建立“走出去”產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，與東道國當(dāng)?shù)卣兔癖娊㈤L期穩(wěn)定、相互信賴的經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系，降低能源合作的政治色彩，防范中亞國家的資源民族主義風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 加強(qiáng)能源深加工合作與技術(shù)服務(wù)貿(mào)易

從中亞國家的長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略來看，各國能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)已經(jīng)從單純的油氣貿(mào)易向中下游煉化領(lǐng)域發(fā)展。中亞國家的油氣加工企業(yè)開工率低、生產(chǎn)工藝落后，導(dǎo)致其產(chǎn)品加工深度不足，高端油品嚴(yán)重依賴進(jìn)口。哈薩克斯坦是中亞國家石油加工能力最強(qiáng)的國家，其油氣加工領(lǐng)域的生產(chǎn)率仍然大大低于世界主要產(chǎn)油國水平。中亞國家煉油企業(yè)的油品質(zhì)量無法滿足環(huán)保要求，且無法煉制高標(biāo)號(hào)的汽油和航空煤油，石化行業(yè)基本處于空白。哈薩克斯坦、土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦正在積極推進(jìn)煉油廠改造和天然氣化工項(xiàng)目等。

截至 2014 年底，我國已形成 23 套煉化一體化聯(lián)合裝置，其中 14 家企業(yè)達(dá)到了千萬噸級(jí)煉油、百萬噸級(jí)乙烯一體化的國際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)。我國面臨著嚴(yán)重的產(chǎn)能過程問題，2016 年煉化產(chǎn)能過剩達(dá)億噸以上，大化工中的氯堿、化肥、輪胎、合成材料等行業(yè)也存在嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。加強(qiáng)與中亞國家的能源深加工合作，既符合我國石化行業(yè)國際產(chǎn)能合作的戰(zhàn)略需要，也契合中亞國家的發(fā)展訴求。中國可以充分發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，在油田和天然氣田的勘探與開發(fā)的工程、能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)、能源產(chǎn)品加工“交鑰匙工程”等方面與中亞國家加強(qiáng)技術(shù)貿(mào)易服務(wù)。

3.4 加快推進(jìn)能源的就地加工轉(zhuǎn)化合作

《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和 21 世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》指出，要“推進(jìn)能源資源就地就近加工轉(zhuǎn)化合作，形成能源資源合作上下游一體化產(chǎn)業(yè)鏈”。中國的石油企業(yè)需從東道國自身的社會(huì)發(fā)展需要出發(fā)，提高能源投資和服務(wù)的本地嵌入性，使項(xiàng)目合作成為建設(shè)利益共同體的引擎。

（1）可探索共建域外能源產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)。在對中亞國家進(jìn)行完整投資環(huán)境評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，選擇政治環(huán)境穩(wěn)定、法律環(huán)境較為公正透明、基礎(chǔ)設(shè)施相對完整的區(qū)域，建設(shè)能源工業(yè)園區(qū)、能源技術(shù)合作園區(qū)等各類能源產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)。通過共同參與常規(guī)能源、非常規(guī)能源和新能源技術(shù)的共同研發(fā)與創(chuàng)新，推動(dòng)上下游企業(yè)聯(lián)合研發(fā)、生產(chǎn)和制造，實(shí)現(xiàn)示范區(qū)內(nèi)能源生產(chǎn)和技術(shù)“溢出效應(yīng)”，提升我國與中亞地區(qū)能源合作的影響力，形成中國與中亞國家能源合作的“飛地”。

（2）可探索建立跨區(qū)域能源聯(lián)合儲(chǔ)備機(jī)制。構(gòu)建跨國能源儲(chǔ)備機(jī)制有利于穩(wěn)定東道國長期的能源供給，減少由于戰(zhàn)爭、極端事件、國際政治形勢變化等而帶來的沖擊；有利于供給國規(guī)避能源市場價(jià)格波動(dòng)的影響，確保長期的石油和天然氣收益?？鐓^(qū)域能源聯(lián)合儲(chǔ)備，并不局限于雙邊合作，中國可在中亞地區(qū)與哈薩克斯坦、土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦實(shí)行聯(lián)合能源儲(chǔ)備，必要時(shí)可同時(shí)協(xié)調(diào)三國的跨國儲(chǔ)備，以最大程度保證中亞各國的能源收益和中國能源穩(wěn)定供給。

3.5 加快修訂現(xiàn)有雙邊投資協(xié)定

基于雙邊關(guān)系的投資條約（BITs）是中國與中亞國家進(jìn)行能源合作與投資最重要的法律依據(jù)。當(dāng)前簽訂的 BITs 內(nèi)關(guān)于國際投資的法律地位權(quán)屬、爭端解決機(jī)制等均有不同程度的規(guī)定，但對能源投資所涉事務(wù)的規(guī)定比較模糊。且從雙邊協(xié)議的簽訂時(shí)間來看，僅中烏在 2011 年重新簽訂了 BITs，與其他各國的協(xié)議均簽訂于 1992 年和 1993 年，至今已有 20 多年。21 世紀(jì)全球資本流動(dòng)與能源投資環(huán)境都發(fā)生了深刻的變化，20 世紀(jì)末期簽訂的 BITs 無法為中國投資者提供充足、全面的保護(hù)。當(dāng)前我國發(fā)起的“一帶一路”倡議受到中亞各國的廣泛支持，為中國與中亞國家重新修訂 BITs 提供了契機(jī)。

建議可參考中、烏兩國 2011 年簽訂的 BITs 相關(guān)條款，加快協(xié)商與中亞國家 BITs 主要條款的修訂和完善。① 在雙邊與多邊框架下明確投資準(zhǔn)入范圍與準(zhǔn)入前待遇，明確投資準(zhǔn)入范圍和規(guī)定最惠國待遇與國民待遇，并根據(jù)最惠國待遇的“自動(dòng)傳導(dǎo)效應(yīng)”，使我國投資者在投資準(zhǔn)入階段便可享受最惠國待遇；② 明晰直接與間接征收概念與判斷標(biāo)準(zhǔn)，尤其當(dāng)前國際能源投資中，十分有必要明確征收的概念與判別標(biāo)準(zhǔn)；③ 明確爭端解決步驟和仲裁適用規(guī)則，在修訂中土 BITs 時(shí)明確引入國際投資爭端解決中心機(jī)制，提高仲裁的透明度和公信力；④ 進(jìn)一步明確補(bǔ)償問題與類似征收后措施，應(yīng)進(jìn)一步明確提出“不低于相似條件下其給予第三國投資者或者本國國民的待遇中最優(yōu)者”“恢復(fù)原狀”等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；⑤ 能夠明確投資準(zhǔn)入的例外條款，并爭取將能源行業(yè)列入例外條款，通過協(xié)定盡可能保證中國投資者在中亞地區(qū)進(jìn)行能源投資時(shí)有更明確的政策預(yù)期和更安全的政策保障。

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