張欽

行使地方立法權(quán)之后，設(shè)區(qū)的市每年都要制定下年度的立法計(jì)劃，從一定意義上說(shuō)，立法計(jì)劃是否科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，直接關(guān)系立法活動(dòng)的成敗。因此，應(yīng)當(dāng)高度重視立法計(jì)劃的制定，在從事這項(xiàng)工作時(shí)充分考慮下列因素。

一、充分考慮立法的必要性因素

地方性立法授權(quán)一般有三種類(lèi)型，一類(lèi)是實(shí)施型立法。即為保證國(guó)家法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域的落實(shí)作出具體規(guī)定。二類(lèi)是實(shí)踐型立法。即在上位法沒(méi)有規(guī)定或者規(guī)定比較宏觀，具體操作有一定困難，而在實(shí)踐中又需要立法明確的事項(xiàng)。三類(lèi)是實(shí)用型立法。即不需要上位法作出統(tǒng)一規(guī)定，主要體現(xiàn)本地事務(wù)的立法。立法要始終立足本地實(shí)際，遵循發(fā)展規(guī)律，不搞攀比，不照抄照搬。考慮立什么法、具體立法項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)圍繞四個(gè)方面來(lái)進(jìn)行選擇，一是圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局進(jìn)行選擇。要弄清黨中央和全國(guó)人大把立法權(quán)賦予設(shè)區(qū)的市，就是必須突出地方特色這個(gè)基本點(diǎn)，切實(shí)保障地方立法為當(dāng)?shù)胤?wù)。二是圍繞黨的政策國(guó)家法律進(jìn)行選擇。立法作為重要的政治活動(dòng)必須根據(jù)黨的理論路線方針政策來(lái)開(kāi)展，充分體現(xiàn)黨和國(guó)家地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)、工作任務(wù)、階段要求，體現(xiàn)統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，體現(xiàn)“五大發(fā)展理念”。在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理立法方面，要認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》精神。在環(huán)境保護(hù)立法方面，堅(jiān)決貫徹綠色發(fā)展、生態(tài)優(yōu)先的理念。在歷史文化保護(hù)立法方面，堅(jiān)持保護(hù)與利用并重，在保護(hù)的基礎(chǔ)上利用、在利用的時(shí)候強(qiáng)化保護(hù)。同時(shí)，嚴(yán)格按照上位法的規(guī)定組織立法活動(dòng)，堅(jiān)持不抵觸原則，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一。由此真正做到把立法的過(guò)程變?yōu)椴徽鄄豢勐鋵?shí)黨中央精神、執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)的過(guò)程。三是圍繞始終堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向進(jìn)行選擇。立法工作的根本任務(wù)是要通過(guò)立法解決本地的實(shí)際問(wèn)題，在制定立法計(jì)劃的時(shí)候，就要基本了解這部法規(guī)需要解決什么問(wèn)題，法規(guī)出臺(tái)之后能否解決這些問(wèn)題，如果不清楚就不要貿(mào)然列入立法計(jì)劃。四是圍繞提升社會(huì)治理能力進(jìn)行選擇。地方立法的重要目的是通過(guò)制定地方性法規(guī)提高社會(huì)治理能力和治理水平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系的現(xiàn)代化，改變?cè)谟行╊I(lǐng)域和方面無(wú)規(guī)則、無(wú)秩序、無(wú)責(zé)任追究的問(wèn)題。

二、充分考慮立法的特色性因素

設(shè)區(qū)的市可以在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等三個(gè)方面制定地方性法規(guī)。因此，立法計(jì)劃絕對(duì)不能超出上述范圍。按照全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員李適時(shí)的觀點(diǎn)，城鄉(xiāng)建設(shè)及其管理主要包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)、城鄉(xiāng)管理（市政公用設(shè)施運(yùn)行管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等全部工作）；本級(jí)政府依法確定的、與城市管理密切相關(guān)需要納入統(tǒng)一管理的公共空間秩序管理、違法建設(shè)治理、交通和應(yīng)急管理等。出于城市管理需要延伸的吸引社會(huì)力量和社會(huì)資本參與城市管理，建立健全市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)發(fā)揮社區(qū)作用，動(dòng)員公眾參與，提高市民文明意識(shí)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作等相關(guān)舉措，也屬于城鄉(xiāng)管理范疇。環(huán)境保護(hù)的范圍主要包括大氣環(huán)境的保護(hù)；水環(huán)境（江河、湖泊、庫(kù)塘、溝渠、濕地）的保護(hù)和水污染防治、水生態(tài)修復(fù)等；土壤（耕地、森林及林地、荒地、灘涂、洲垸），山體、山嶺的保護(hù)等。歷史文化保護(hù)的對(duì)象主要是歷史文化名城名鎮(zhèn)名村，各級(jí)文物保護(hù)單位（古城墻、寺廟、道觀），古建筑、古遺址，歷史文化街區(qū)，古墓葬，紅色遺址遺跡及代表性建筑，各種可移動(dòng)文物及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)等。弄清了立法的范圍之后，還要清楚本地的重點(diǎn)，把有特色、獨(dú)特性放在重點(diǎn)地位。如荊州是國(guó)務(wù)院首批公布的全國(guó)24座歷史文化名城之一，是楚國(guó)故都、三國(guó)名城和全國(guó)內(nèi)陸水資源最豐富的地級(jí)市之一，除了與其他地方一樣要注重城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面的立法之外，還要突出歷史文化保護(hù)和水資源保護(hù)這些重點(diǎn)。

三、充分考慮立法的緊迫性因素

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和依法治國(guó)的強(qiáng)力推進(jìn)，不少設(shè)區(qū)的市立法需求十分強(qiáng)烈。但是，鑒于立法能力和條件及其他方面的限制，設(shè)區(qū)的市基本上一年最多以表決兩部以?xún)?nèi)的法規(guī)為宜，因而不可能也沒(méi)有必要將所有的項(xiàng)目納入立法計(jì)劃。這就應(yīng)當(dāng)在調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，根據(jù)社會(huì)需求的不同程度統(tǒng)一協(xié)調(diào)、科學(xué)排序，按照急需先立、成熟就立、其他緩立的思路確定立法計(jì)劃，防止出現(xiàn)需求程度低的法規(guī)超前出臺(tái)，需求程度高的卻遲遲不能出臺(tái)的非正常現(xiàn)象。對(duì)關(guān)系地方改革發(fā)展穩(wěn)定和群眾反映強(qiáng)烈、因立法滯后長(zhǎng)期未解決的關(guān)鍵項(xiàng)目，可以馬上列入立法計(jì)劃。如荊州市在制定立法計(jì)劃時(shí)就首選荊州古城保護(hù)條例。因?yàn)檫@是荊州人期盼了多年、呼吁了多年，而不立法就很難有效保護(hù)的一個(gè)刻不容緩的問(wèn)題。事實(shí)證明，這部條例出臺(tái)后，社會(huì)反映、實(shí)際效果都很好，受到全國(guó)人大常委會(huì)的肯定。

四、充分考慮立法的恰當(dāng)性因素

即使符合立法的必要性、特色性、緊迫性因素，還有一個(gè)是否恰當(dāng)?shù)膯?wèn)題。

第一，立法容量要恰當(dāng)。設(shè)區(qū)的市特別是地級(jí)市是最基層的立法單位，法規(guī)內(nèi)容以微觀為好，切口相對(duì)要小。在荊州古城保護(hù)立法項(xiàng)目及起草、審議乃至表決前，對(duì)到底是名城、古城、古城墻保護(hù)立法爭(zhēng)議較大，經(jīng)反復(fù)論證，最后確定既不立最大的荊州名城保護(hù)條例（因?yàn)槊羌劝ㄇG州古城，還包括楚都紀(jì)南城、八嶺山古墓群、古城外歷史文化街區(qū)及紅色遺址遺跡，范圍太大），也沒(méi)有制定范圍較小的古城墻保護(hù)條例，而是制定古城保護(hù)條例。這不僅包括了古城墻，也為今后制定名城保護(hù)條例積累了經(jīng)驗(yàn)。

第二，易難程度要恰當(dāng)。對(duì)立法要求解決的問(wèn)題比較直接，且具備起草、實(shí)施條件的可以列入立法計(jì)劃。對(duì)問(wèn)題比較單一、項(xiàng)目比較簡(jiǎn)單，只有幾條十幾條內(nèi)容或者已經(jīng)解決、基本解決的如秸稈禁燒等，通過(guò)黨委政府紅頭文件、人大決議決定及政府規(guī)章就可以達(dá)到目的的問(wèn)題，可以通過(guò)這些方法解決，而不必一定要立法；政府規(guī)章有必要上升為地方性法規(guī)的應(yīng)當(dāng)適時(shí)納入立法計(jì)劃。

第三，立法時(shí)機(jī)要恰當(dāng)。有些立法雖然很有必要，且很迫切，也能體現(xiàn)一定的前瞻性，但還是不列入立法計(jì)劃為好。如共享單車(chē)目前存在著沒(méi)有準(zhǔn)入門(mén)檻、亂停亂放、個(gè)別公司卷了租車(chē)人押金便“蒸發(fā)跑路”等問(wèn)題，很有必要從一開(kāi)始就要制定法規(guī)嚴(yán)格管理。但考慮到共享單車(chē)是新生事物，且還會(huì)有共享汽車(chē)的出現(xiàn)，許多問(wèn)題國(guó)家和省級(jí)層面尚無(wú)法律

法規(guī)及部門(mén)規(guī)章，待今后吃透、拿準(zhǔn)后再立法不遲。

五、充分考慮立法的實(shí)用性因素

實(shí)用性是立法的基本特性，無(wú)論是對(duì)立法的起草還是施行都是如此。首先，抓問(wèn)題要準(zhǔn)。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向要緊緊抓住立法起草及實(shí)施中已知和未知的主要問(wèn)題、突出問(wèn)題，兼顧一般問(wèn)題來(lái)確定是否列入立法計(jì)劃。其二，聯(lián)系實(shí)際要緊。上位法已經(jīng)有非常具體的規(guī)定，省級(jí)人大常委會(huì)已經(jīng)制定實(shí)施法律的辦法，或者根據(jù)法律規(guī)定制定了省級(jí)相關(guān)條例，根據(jù)立法法規(guī)定，就不要再制定相關(guān)法規(guī)了。立法計(jì)劃要緊扣實(shí)際，如國(guó)家有水法，湖北省制定了湖泊保護(hù)條例，荊州制定水資源保護(hù)法規(guī)勢(shì)在必行，但是否制定市級(jí)湖泊保護(hù)條例？顯然沒(méi)有必要。于是我們就采取“一湖一法”的方式，先為湖北省第三大湖泊——長(zhǎng)湖保護(hù)立法，并為制定全國(guó)第七、湖北第一大湖泊——洪湖保護(hù)條例打下基礎(chǔ)。其三，關(guān)鍵指標(biāo)要明。地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)具體明確，不能有歧義。我們?cè)谥贫ㄇG州古城保護(hù)條例時(shí)，設(shè)定了三個(gè)重要指標(biāo)：一是確定了保護(hù)范圍；二是保護(hù)范圍內(nèi)建筑物最高不得超過(guò)24米；三是古城內(nèi)人口應(yīng)當(dāng)控制在6萬(wàn)人以?xún)?nèi)。

六、充分考慮立法的可行性因素

立法是一項(xiàng)非常嚴(yán)謹(jǐn)、繁重、實(shí)在的工作，有的部門(mén)積極性很高，但只滿(mǎn)足于出題目、提建議，起草工作則寄希望別人來(lái)做，這有失妥當(dāng)。立法計(jì)劃要切實(shí)可行，很關(guān)鍵的要看起草工作能否順利進(jìn)行。做到這一點(diǎn)，首先，要有十分得力的負(fù)責(zé)干部。這個(gè)干部可以是人大常委會(huì)或是政府的分管負(fù)責(zé)人。第二，要有明確具體的牽頭單位。其可以是人大法制委、人大專(zhuān)委會(huì)和常委會(huì)法工委，也可以是政府法制辦及相關(guān)部門(mén)和單位。第三，要有素質(zhì)較高的起草班子。其成員應(yīng)當(dāng)少而精，具有代表性，堅(jiān)持“小班子一條龍”。由政府法制辦和有關(guān)部門(mén)、單位為主體的寫(xiě)作班子，人大相關(guān)專(zhuān)工委要派員提前介入。第四，要有基本的保障條件。保證領(lǐng)導(dǎo)、任務(wù)、時(shí)間、精力、經(jīng)費(fèi)到位，尤其是委托高校等第三方起草的，這個(gè)保障顯得更為重要。

七、充分考慮立法的層次性因素

立法計(jì)劃應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)層次，第一個(gè)層次是條件已經(jīng)成熟，當(dāng)年可以提請(qǐng)人大或者常委會(huì)進(jìn)行審議、表決的法規(guī)草案，理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)納入立法計(jì)劃。第二個(gè)層次是經(jīng)過(guò)努力，短期可以創(chuàng)造條件使法規(guī)案基本成熟，在年底或次年進(jìn)行審議的法規(guī)案，這也可以納入立法計(jì)劃。第三個(gè)層次是條件暫不具備，需要繼續(xù)研究論證，可以作為立法調(diào)研項(xiàng)目。

此外，還要注意立法計(jì)劃與立法規(guī)劃、本年度立法計(jì)劃與下年度計(jì)劃、年度立法計(jì)劃與立法調(diào)研項(xiàng)目的有效銜接，防止只顧一年不顧一屆，只顧當(dāng)年不顧下年，只顧列入計(jì)劃的項(xiàng)目不顧將調(diào)研項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為立法計(jì)劃的問(wèn)題，既不能出現(xiàn)吃飽過(guò)剩引起的立法“大躍進(jìn)”，也要杜絕等米下鍋的現(xiàn)象?？傊⒎ㄓ?jì)劃的制定要根據(jù)本地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及立法基礎(chǔ)、立法能力、立法需求的狀況，綜合分析、全面論證，有計(jì)劃分層次地推進(jìn)，按照由點(diǎn)及面、先簡(jiǎn)后繁、先單獨(dú)立法后綜合立法的步驟逐步開(kāi)展。

（作者系湖北省荊州市人大常委會(huì)副主任）