王曉楓

美國政府原定于6月末之前公布的新版對華出口管制政策并未如期而至，但這并不意味著特朗普政府放緩了政策調(diào)整的腳步。

Uber與美國國家航空航天局簽訂協(xié)議，共同探索在城市地區(qū)利用空運設(shè)施運送旅客和貨物的概念和技術(shù)。

6月18日，白宮貿(mào)易委員會主席、鷹派人士彼得·納瓦羅在發(fā)布的一份報告中稱，中國的產(chǎn)業(yè)政策鼓勵對來自全球的技術(shù)進行“引進、消化、吸收和再創(chuàng)新”，其中部分方式是“通過規(guī)避現(xiàn)有出口管制法規(guī)獲取美方敏感科技”。納瓦羅認為，美國政府必須出臺相應(yīng)反制措施，關(guān)鍵一點是修補美國現(xiàn)有出口管制體制存在的漏洞。美國政府機構(gòu)在實施出口監(jiān)管中所面臨的一個重要問題是，如何應(yīng)對商業(yè)行為中越來越多的軍民兩用技術(shù)出口。

美國商務(wù)部部長羅斯透露，總統(tǒng)保護美國科技的意愿明確，包括改變出口管制規(guī)則在內(nèi)的所有有助于保護美國科技的手段都在被評估。

美國商務(wù)部在6月29日表示，對現(xiàn)行出口管制法規(guī)的審查已經(jīng)展開，且將與外國投資風險審查的現(xiàn)代化改革同步進行，兩者都涉及到對“國家安全”的重新定義。此外，為了保障美國科技不會通過貿(mào)易流入中國，特別是嚴加限制“中國制造2025”中所提及的重要科技，國家安全委員會也在收集相關(guān)政策建議。

不僅行政部門，國會也在努力推進《出口管制改革法案》（ECRA）。該法案已于2月15日由眾議院外交事務(wù)委員會主席羅伊斯（Edward Royce）和資深議員恩格爾（Eliot Engel）提交國會。3月14日，眾議院外交事務(wù)委員會舉行了聽證會，初步審核出口管制改革方案。目前，此法案仍在修改和進一步審核，尚無明確的立法時間表。而《外國投資風險審查現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）已經(jīng)通過參眾兩院的投票，目前正在等待合并為統(tǒng)一版本，然后交由總統(tǒng)簽字。

出口管制三大變革

出口管制的改革，始于奧巴馬政府時期，歷經(jīng)九年籌劃遞交國會。羅伊斯在3月份的聽證會上公布了方案，其主旨是通過建立一個新型管制機制應(yīng)對新生科技帶來的挑戰(zhàn)，并提高技術(shù)轉(zhuǎn)讓門檻、防止美國失去在高科技領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力。全球頂級律所凱易國際在3月13日發(fā)布的一份研究報告中指出，該法案提交時機恰逢華盛頓政治圈普遍擔憂美國可能會失去在先進科技領(lǐng)域的競爭優(yōu)勢。

美國商務(wù)部前副部長馬里奧·曼柯索（Mario Mancuso）在聽證會上也指出，現(xiàn)有美國出口管制體制產(chǎn)生于冷戰(zhàn)時期以應(yīng)對來自前蘇聯(lián)的戰(zhàn)略競爭。時過境遷，如今的出口管制則是尋求平衡與中國的雙邊關(guān)系。

OTH情報公司創(chuàng)始人和CEO、簡氏防務(wù)周刊高級研究員塔特·努爾金（Tate Nurkin）對《財經(jīng)》記者指出，新法案有助于美國根據(jù)實際情況準確把握應(yīng)該管控或開放哪種科技。

法案草案強調(diào)從三方面加強對技術(shù)轉(zhuǎn)讓管控。首先是擴大對“出口的定義”，這體現(xiàn)在對外國人控股的美國公司加強限制，因為很多在美注冊公司實際由外國人控制，今后，這類公司若要獲取美國技術(shù)必須要申請出口許可，只有美國人控股超過50%的公司才能被看作是“美國的”。

這項改變將產(chǎn)生很大影響，今后與那些分支在美國、總部在海外的公司進行交易將會被看作是“出口”，很多發(fā)生在美國的交易也要申請許可。

不僅如此，任何在美國機構(gòu)任職的外國雇員若要接觸受限制科技都會被認定為“事實出口”。有了這項法律依據(jù)后，監(jiān)管機構(gòu)也更便于了解美方機構(gòu)中外籍雇員個人信息及其所接觸具體技術(shù)的信息。

其次，現(xiàn)行出口管制政策中對于“科技的定義”大都要與實物關(guān)聯(lián)，新定義則打破這一慣例，將涵蓋任何發(fā)展階段的科技和信息，特別是對于萌芽狀態(tài)知識的轉(zhuǎn)讓。這一舉措將便于及時管控“新生科技”。

新法案還在執(zhí)行層面上提出建立一個跨部門合作機制去發(fā)現(xiàn)并管控那些尚不在限制名單上的重要新生科技，特別是那些有潛在軍民兩用功能的。美國國務(wù)院、商務(wù)部、國防部以及國家情報總監(jiān)辦公室被認為是將領(lǐng)導(dǎo)這一新機制的部門。

“像無人駕駛技術(shù)、增材制造（俗稱3D打印）等技術(shù)出口如果不加以管控，最終會傷及美國國家安全，并使美國軍事技術(shù)優(yōu)勢縮水。”美國商務(wù)部出口管理局前助理局長沃爾夫（Kevin Wolf）在國會聽證會中建議。

據(jù)美國國家基金會2018年報告顯示，美國在全球領(lǐng)域內(nèi)仍是科學(xué)技術(shù)領(lǐng)先者，但中國的增速已引發(fā)美方關(guān)注。以風投對新生科技的研發(fā)投資為例，美國在2016年吸引700億美元投資，占全球份額54%，中國以26%緊隨其后。

以沃爾夫提到的無人駕駛和3D打印技術(shù)為例，蘭德公司文章指出這兩項技術(shù)均給美國國家安全帶來潛在威脅，因為它們已被恐怖分子密切關(guān)注。例如，黑客可能通過入侵3D打印機得以制造飛行器重要零件，并可能造成大規(guī)模殺傷性武器擴散。無人駕駛技術(shù)更是被FBI認為可能帶來潛在恐怖主義威脅，“伊斯蘭國”曾考慮用無人駕駛汽車發(fā)動恐怖襲擊。

雖然保持領(lǐng)先優(yōu)勢和安全形勢讓美國均感擔憂，但該法案尚處于立法流程初步階段，仍需經(jīng)眾議院和參議院通過，才能最終提交總統(tǒng)簽字立法。如果通過，新法案將取代現(xiàn)行《出口管理法案》（EAA）。

EAA已于2001年失效，目前依靠總統(tǒng)行政令根據(jù)《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法案》進行授權(quán)“續(xù)命”。因此，奧巴馬政府才在2009年提出改革，并于2010年正式發(fā)起倡議。華盛頓科學(xué)與國際安全研究所高級政策分析師斯特里克（Andrea Stricker）對《財經(jīng)》記者說，一些專家認為，若總統(tǒng)行政令不再繼續(xù)給EAA授權(quán)“續(xù)命”，會危及美國出口管控。

詳解出口管制機制

EAA是美國現(xiàn)行龐大出口管制體系中的重要環(huán)節(jié)。作為世界上經(jīng)濟、科技實力最強大國家，美國在上世紀70年代正式在國內(nèi)法律和國際協(xié)議基礎(chǔ)上建立一套系統(tǒng)化技術(shù)出口管制制度，通過多重監(jiān)管機構(gòu)合作對技術(shù)出口進行嚴密監(jiān)督，并且運用技術(shù)出口限制作為制裁其他國家的工具。

這套管制系統(tǒng)通過雙軌制分別管理商用、軍民兩用以及軍用技術(shù)，前兩者由EAA及其實施細則《出口管理條例》（EAR）進行管制;后者則由《武器出口管制法》（AECA）及其施行條例《國際武器貿(mào)易條例》（ITAR） 監(jiān)管。

這套法律體系將技術(shù)定義為任何可用于設(shè)計、生產(chǎn)、制造、利用或改進各類產(chǎn)品的專門知識，技術(shù)資料可以是有形的，如模型、圖紙、操作說明等，也可以是無形的技術(shù)服務(wù)和技術(shù)交流等。根據(jù)這樣的定義，美國有兩套管制清單，即軍民兩用管制清單（CCL）和軍品管制清單（USML），監(jiān)管機構(gòu)據(jù)此審核并頒發(fā)許可證。

純軍用品管制清單內(nèi)容比較單一，而軍民兩用品清單則主要包括10大類，其中8類直接涉及技術(shù)，包括材料處理技術(shù)、電子技術(shù)、計算機技術(shù)、通訊與信息安全技術(shù)、傳感與激光技術(shù)、導(dǎo)航或航天技術(shù)、海洋探測技術(shù)、推進系統(tǒng)和空間探測技術(shù)。凡出口涉及名單所開列技術(shù)，必須申請許可，否則將可能面臨最高10年監(jiān)禁以及每項違規(guī)100萬美元罰金的重罰。正在醞釀中的改革擬加重處罰。

申請技術(shù)出口許可證要經(jīng)歷繁雜流程，特別是軍用技術(shù)，一般需要30天-60天，如果需國會評估，還要再增加30天-90天。根據(jù)美國法律規(guī)定，技術(shù)出口是一個相當廣義的概念，這包括將技術(shù)出口至美國境外行為、利用電子交易將技術(shù)轉(zhuǎn)出美國的行為以及將技術(shù)轉(zhuǎn)讓給在美外國公民，這些都被定義為“出口”，因此很多美國機構(gòu)都會和出口打交道。

鑒于此，無論是企業(yè)還是學(xué)術(shù)機構(gòu)大都會在其官方網(wǎng)頁包含出口管制條例內(nèi)容，指導(dǎo)員工依法出口產(chǎn)品或技術(shù)，以防觸犯法律。例如，堪薩斯大學(xué)設(shè)立“遵守出口管控辦公室”負責學(xué)校產(chǎn)品和技術(shù)出口，校長親自簽名保證學(xué)校遵守聯(lián)邦出口管理法律。

企業(yè)則更是謹慎，位于亞利桑那州坦佩的尼克爾森精密儀器廠廠主但丁·費洛斯對《財經(jīng)》記者表示，因為承接國防科技產(chǎn)品，不能向某些國家出口任何產(chǎn)品，也不能雇傭任何外國員工，甚至不能讓任何外國人進入廠區(qū)，以免造成“事實出口”，違反法律。

在了解出口管制條例后，申請方可以自行判斷所要出口的技術(shù)是否屬于管制范圍以及該提交哪個監(jiān)管機構(gòu)。申請者若拿不準，也可提交商務(wù)部或國務(wù)院評估系統(tǒng)判定技術(shù)屬性。

當確定屬于哪類管控技術(shù)后，軍民兩用技術(shù)應(yīng)提交商務(wù)部，而純軍用技術(shù)則要和國務(wù)院打交道。因出口受限技術(shù)多涉及國防安全，因此很多申請都要經(jīng)過國防部聯(lián)合審核，國防部雖無權(quán)下發(fā)許可證，但有權(quán)提供技術(shù)支持以及審查提交給商務(wù)部的任何出口許可申請。

作為有權(quán)下發(fā)許可證的兩大監(jiān)管機構(gòu)，國務(wù)院或商務(wù)部在決定是否批準申請時主要考慮三點，即出口目的地、交易各方是否清白以及買方對該科技真實用途。例如，對于審批軍民兩用技術(shù)，應(yīng)用于印度和中國的標準完全不同。去年，美國將印度列為“主要防務(wù)伙伴”以便于向其轉(zhuǎn)讓技術(shù)，這也意味著印度被拒情況會隨之減少。

以商務(wù)部為例，負責審核工作的工業(yè)安全局（BIS）對科技出口管控并非一刀切，而是采取個性化措施。將某個具體技術(shù)作為常量，變量是目的地、最終用戶、最終用途等，這些變量和常量組成一個函數(shù)，用于判定某項技術(shù)出口是否危害美國國家安全，判定標準基于申請出口的特定技術(shù)，而不是潛在商業(yè)交易。工業(yè)安全局還有一個科技顧問委員會，云集科技問題專家，他們對工業(yè)安全局負責審批的科技很精通，為其提供顧問咨詢。

作為審批程序一部分，國務(wù)院和商務(wù)部在進行初步評估后，會視具體情況決定是否需要跨部門聯(lián)合審批。如果需要，國防部等相關(guān)部門會參與其中并提供專業(yè)意見。例如，核技術(shù)出口申請需要由核管制委員會與能源部配合。涉及國家安全問題，國防部必須參與審核。

其間，部門之間可能會因立場和專業(yè)領(lǐng)域不同而對同一申請持不同意見，國防部和商務(wù)部在某些議題上就存在利益分歧，而且兩個部門會因誰對出口許可審批有最終決定權(quán)而發(fā)生沖突。

因為保護國家安全是出口管制最核心原則，商業(yè)利益要為國家安全讓位。如果國防部建議不發(fā)許可證，商務(wù)部不能置之不理。只有總統(tǒng)才能推翻國防部決定，而且還要向國會報告。也就是說，如果國防部判定某項技術(shù)出口涉及重要軍事戰(zhàn)略用途，即便商務(wù)部能證明該技術(shù)用于非軍事領(lǐng)域，也于事無補。

綜合并妥協(xié)各方意見之后，商務(wù)部和國務(wù)院會決定是否批準申請。官方數(shù)據(jù)顯示，商務(wù)部批準率高于國務(wù)院，以2016年為例，商務(wù)部工業(yè)安全局共收到33195份申請，批準率為85%，而在國務(wù)院下設(shè)國防貿(mào)易管制局（DDTC）總共處理的41830份申請中，僅34.6%獲得無附加條款批準。

造成這種差距的原因不難理解，美國政府問責局2010年5月提交給眾議院外交事務(wù)委員會的出口管制評估報告中指出，商務(wù)部和國務(wù)院在處理審批問題上持不同標準，例如，確定國籍標準。當評判美國公司是否能向某外國人出口技術(shù)時，商務(wù)部標準是此人現(xiàn)有國籍或永久居住地。國務(wù)院則是根據(jù)現(xiàn)有國籍和出生地國籍來決定，若現(xiàn)有國籍和出生地國籍不同，那么接收技術(shù)轉(zhuǎn)讓者可能會在某種程度上與出生地國家存在關(guān)聯(lián)，這就存在技術(shù)外泄可能性，如果是美國所禁止國家，例如朝鮮、伊朗等，那就更要慎重考量。

例如，2012年，一名擁有伊朗和美國雙重國籍的商人就被控在2008年3月和4月期間與一名身份不明的歐洲中間人來往，一起將碳纖維從美國經(jīng)由歐洲和阿聯(lián)酋運到伊朗。這種材料可以用來制造用于鈾濃縮活動的離心機，伊朗多年來一直在努力發(fā)展碳纖維技術(shù)，卻很難獲得這種材料。

該案例反映出技術(shù)出口管制的復(fù)雜性，不能僅靠監(jiān)管機構(gòu)。因此，在申請獲批后，海關(guān)、國土安全部、司法部和情報機構(gòu)還會對接下來的流程嚴密把關(guān)，它們與審批機構(gòu)共同形成一個嚴密監(jiān)控技術(shù)出口的網(wǎng)絡(luò)。

國土安全調(diào)查局通過出口執(zhí)法協(xié)調(diào)中心來實現(xiàn)對敏感技術(shù)和武器出口的控制，并與FBI等情報機構(gòu)以及國務(wù)院、商務(wù)部和國防部工作人員合作，從情報和貿(mào)易數(shù)據(jù)庫中仔細查找可能包含被盜技術(shù)的可疑數(shù)據(jù)包。