郭瑞紅 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)

內(nèi)部控制指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。內(nèi)部控制是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段，也是組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的長(zhǎng)效保障機(jī)制。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確提出了強(qiáng)化內(nèi)部流程控制的要求，為加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)指明了工作方向。但是，事業(yè)單位在實(shí)際執(zhí)行過程中面臨一些困難和問題，本文圍繞如何加強(qiáng)事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)談一下個(gè)人的一點(diǎn)看法。

一、我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀

隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，內(nèi)部控制建設(shè)越來越受到政府、企事業(yè)單位的重視，但是與企業(yè)健全的制度相比較，事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)相對(duì)滯后。有的事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮到應(yīng)有的控制作用，甚至有的單位沒有建立內(nèi)部控制制度。這種情況與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、同現(xiàn)代管理制度是相背離的，影響了事業(yè)單位的發(fā)展。

我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)雖然起步較晚，但是政府部門對(duì)這項(xiàng)工作越來越重視，2012年出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，2015年出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，2017年以1號(hào)文印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》。目前，各事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)水平參差不齊，處于制度的制定與完善階段。在內(nèi)部控制制度越來越規(guī)范的情況下，事業(yè)單位的首要任務(wù)是建立一套完整的內(nèi)部控制體系，規(guī)范單位的各項(xiàng)管理，實(shí)現(xiàn)單位的可持續(xù)發(fā)展，更好地履行國(guó)家與社會(huì)賦予的重任。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問題

事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)起步較晚，雖然在整體的內(nèi)部控制機(jī)制方面有了很大的進(jìn)步，但是在內(nèi)部控制意識(shí)、制度完善、監(jiān)控措施等方面還有很大的改進(jìn)空間。

（一）認(rèn)識(shí)不全面

內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、整體性、系統(tǒng)性的工作，覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的全范圍，貫穿內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，規(guī)范單位內(nèi)部各層級(jí)的全體人員，需要單位管理層面的重視、單位內(nèi)部全體人員的參與。但是在內(nèi)部控制管理的實(shí)際過程中，有些工作人員對(duì)于內(nèi)部控制的理解比較膚淺、片面，僅僅停留在表面認(rèn)識(shí)上。他們認(rèn)為內(nèi)部控制指的是對(duì)資金、資產(chǎn)、預(yù)決算等的控制，主要是針對(duì)財(cái)務(wù)人員或者審計(jì)人員，其他人員與此無關(guān)。同時(shí)，部分單位管理層對(duì)內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識(shí)不夠，意識(shí)不到內(nèi)部控制對(duì)于單位發(fā)展的重要意義，使得內(nèi)部控制難以執(zhí)行，更加導(dǎo)致內(nèi)部控制效率低、效果差。

（二）制度不健全

內(nèi)部控制體系要求嚴(yán)密的規(guī)范體系、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)章制度、嚴(yán)格的執(zhí)行程序。一些事業(yè)單位在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制受限的情況下，認(rèn)為做到內(nèi)部牽制就是內(nèi)部控制。有的單位缺乏建立內(nèi)部控制體系的專業(yè)力量，不能制定切合單位實(shí)際的內(nèi)部控制制度，沒有覆蓋到單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的各個(gè)崗位或業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，或在實(shí)際執(zhí)行過程中以偏概全、以點(diǎn)概面，使得內(nèi)部控制制度有名無實(shí)，導(dǎo)致在風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、預(yù)警、監(jiān)督、報(bào)告、考核等運(yùn)作機(jī)制方面存在缺陷，不能有效地制定風(fēng)險(xiǎn)防控策略和有效解決方案。

（三）結(jié)構(gòu)不合理

事業(yè)單位內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)是內(nèi)部控制得以實(shí)施的組織基礎(chǔ)，許多事業(yè)單位的內(nèi)部崗位設(shè)置、人員機(jī)構(gòu)、工作流程都是多年前制定的，沒有隨著環(huán)境的變化、社會(huì)的發(fā)展、承擔(dān)的職責(zé)的變化而優(yōu)化，不能達(dá)到合理配置。組織結(jié)構(gòu)合理，權(quán)利責(zé)任分配適當(dāng)，是內(nèi)部控制發(fā)揮作用的前提條件。只有將基礎(chǔ)工作打牢，做到崗位的設(shè)置、人員的匹配、制度的完善三者有機(jī)統(tǒng)一，才能使內(nèi)部控制制度得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）監(jiān)管不到位

監(jiān)督檢查是內(nèi)部控制得以有效實(shí)施的重要保障。在單位層面的內(nèi)部控制方面，有的工作人員認(rèn)為是這是領(lǐng)導(dǎo)層的事，與一般員工沒有關(guān)系，并且下級(jí)監(jiān)督上級(jí)，起不到真正的監(jiān)管效果。在業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制方面，許多事業(yè)單位缺乏專項(xiàng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，往往出現(xiàn)非專業(yè)人士去監(jiān)管專業(yè)人士，沒有起到監(jiān)督、牽制的作用。以上兩個(gè)方面的原因，使得許多事業(yè)單位的日常監(jiān)督工作流于形式化，導(dǎo)致監(jiān)督工作不到位、力度不足、反饋不及時(shí)，對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制沒有發(fā)揮到應(yīng)有的作用。

三、加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的建議

（一）建立適合本單位的內(nèi)部控制體系

事業(yè)單位應(yīng)該結(jié)合自身的業(yè)務(wù)內(nèi)容、業(yè)務(wù)性質(zhì)、管理方式、人員層次等實(shí)際情況，合理劃分崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程、風(fēng)險(xiǎn)管控、執(zhí)行程序，注重發(fā)揮內(nèi)部各部門和各層級(jí)人員之間的協(xié)同作用，建立科學(xué)有效的內(nèi)部控制機(jī)制。一是梳理單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)。根據(jù)單位職能，對(duì)構(gòu)成經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行歸納總結(jié)，明確各項(xiàng)業(yè)務(wù)的目標(biāo)、范圍和內(nèi)容。對(duì)每項(xiàng)業(yè)務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化，明確各個(gè)部門和崗位的職責(zé)和分工。二是風(fēng)險(xiǎn)分析查找業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。運(yùn)用多種手段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的定性和定量評(píng)估，梳理制定業(yè)務(wù)流程，對(duì)單位內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置和崗位管理進(jìn)一步分析，查找可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益流出本單位的環(huán)節(jié)。三是制定風(fēng)險(xiǎn)防控措施。對(duì)識(shí)別出的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行分析，按照風(fēng)險(xiǎn)大小排序，結(jié)合單位自身實(shí)際情況，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，建立健全單位內(nèi)部控制管理制度并嚴(yán)格落實(shí)。

（二）加強(qiáng)單位內(nèi)部控制文化建設(shè)

在現(xiàn)代化管理理念下，營(yíng)造和諧的內(nèi)部控制文化，提升團(tuán)隊(duì)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，實(shí)現(xiàn)團(tuán)隊(duì)最優(yōu)價(jià)值。和諧的內(nèi)部控制文化為內(nèi)控機(jī)制提供活力環(huán)境，提升內(nèi)控機(jī)制自我完善力，完善風(fēng)險(xiǎn)防范的自律體系。一是在事業(yè)單位內(nèi)部倡樹正確的價(jià)值觀。鼓勵(lì)工作人員團(tuán)結(jié)協(xié)作、履職盡責(zé)、勇于創(chuàng)新，敢于擔(dān)當(dāng)，處理事情要站在單位管理者的高度，用戰(zhàn)略的眼光來看待問題。二是單位管理者為內(nèi)部控制的實(shí)施創(chuàng)造良好的環(huán)境。管理者的思想觀念起著至關(guān)重要的作用，對(duì)內(nèi)部控制的高度重視、正確引導(dǎo)會(huì)起到良好的、向上的正面作用，相反會(huì)阻礙內(nèi)部控制的正常實(shí)施。三是加強(qiáng)對(duì)全體職工素質(zhì)的培養(yǎng)。內(nèi)部控制建設(shè)關(guān)系到事業(yè)單位內(nèi)部的每個(gè)人，要重視對(duì)全體職工綜合素質(zhì)的培養(yǎng)，制定單位內(nèi)部的培訓(xùn)教育方案，定期開展培訓(xùn)，提高全體人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，使得人人學(xué)制度、懂制度、遵制度，形成全體職工按規(guī)章制度辦事的自覺性和主動(dòng)性。

（三）發(fā)揮各種監(jiān)督機(jī)制的作用

內(nèi)部控制的建設(shè)離不開其他部門的促進(jìn)作用，要發(fā)揮政府、單位、社會(huì)和市場(chǎng)的各自作用，與審計(jì)、監(jiān)察部門形成合力，共同推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)和有效實(shí)施。一是單位根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，科學(xué)運(yùn)用內(nèi)部控制機(jī)制原理，建立規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)和議事規(guī)則，將制約機(jī)制嵌入到內(nèi)部控制的各個(gè)管理層級(jí)、各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)、各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。二是建立定期的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。單位內(nèi)部建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組或者是請(qǐng)社會(huì)第三方對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀評(píng)估，發(fā)生重大變化時(shí)及時(shí)進(jìn)行重估。三是與單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮共同作用。單位履行內(nèi)部控制建設(shè)的主體責(zé)任，與內(nèi)部其他監(jiān)督部門形成監(jiān)管合力，形成自我監(jiān)督、自我約束的自覺性，優(yōu)化監(jiān)督效果。

（四）充分利用信息化手段

隨著信息化的不斷發(fā)展，單位的內(nèi)部控制建設(shè)勢(shì)必與信息建設(shè)相結(jié)合，提升管理水平和管理效率，減少人為因素造成的錯(cuò)弊，保證信息的時(shí)效性和完整性。一是促進(jìn)內(nèi)控信息化。在內(nèi)部控制中實(shí)現(xiàn)信息化并不是建立工作臺(tái)賬，也不是簡(jiǎn)單的一項(xiàng)技術(shù)。信息化應(yīng)該和單位的管理理念有機(jī)結(jié)合，各項(xiàng)業(yè)務(wù)的操作依賴于技術(shù)手段，減少人為因素的影響，做到全程留痕。二是建立風(fēng)險(xiǎn)管控平臺(tái)。充分征求各方面的意見建議，在業(yè)務(wù)流程、管理權(quán)限、崗位設(shè)置等方面進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置，嵌入到信息管理系統(tǒng)內(nèi)，定期檢查、對(duì)比差異、分析原因，發(fā)揮信息系統(tǒng)的預(yù)警、監(jiān)督作用；三是保障數(shù)據(jù)安全。信息化使得業(yè)務(wù)的辦理簡(jiǎn)便、快捷，但是現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)的開放環(huán)境，也導(dǎo)致內(nèi)部壁壘越來越薄弱。加強(qiáng)信息化系統(tǒng)的安全，防止內(nèi)部信息的泄露是加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化的重要保障。