何平 汪煒

摘 要：通航建筑物行業(yè)管理法律制度是我國內(nèi)涵速運快速發(fā)展的重要支撐，但由于多重因素的影響目前該制度較為滯后，對此從指導思想、基本原則、基本框架幾方面進行理性客觀的法律制度設(shè)計與規(guī)劃，以對現(xiàn)實需要進行回應。

關(guān)鍵詞：通航建筑物 行業(yè)管理 《航道法》

交通運輸是國民經(jīng)濟中基礎(chǔ)性、先導性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，是重要的服務(wù)性行業(yè)。習近平總書記指出，“十三五”是交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展、服務(wù)水平提高和轉(zhuǎn)型發(fā)展的黃金時期，要抓住這一時期，加快發(fā)展，不辱使命，為實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢發(fā)揮更大的作用。通航建筑物作為公共通道和重要的交通基礎(chǔ)設(shè)施，是連接所在流域的關(guān)鍵節(jié)點，承擔著社會公益服務(wù)職能。所謂“船閘通則流域暢”，沒有通航建筑物的安全暢通就不可能有內(nèi)河水運的快速發(fā)展。

1989年，原交通部頒布實施了《船閘管理辦法》，對船閘運行管理進行規(guī)范，產(chǎn)生了積極的作用，但該辦法的部分規(guī)定已經(jīng)與現(xiàn)實需求發(fā)生脫節(jié)，無法滿足行業(yè)的發(fā)展、形勢的變化、理念的更新、戰(zhàn)略的實施、政策的指引、法治的追求對制度供給的期待，無法滿足建設(shè)現(xiàn)代化服務(wù)型通航建筑物的要求。對此有必要對通航建筑物行業(yè)管理制度進行法制化的思考，在法律制度上進行理性客觀的設(shè)計與規(guī)劃，是對現(xiàn)實需求的一種主動回應。

1.通航建筑物行業(yè)管理法律制度構(gòu)建的必要性

1.1《航道法》實施需要配套法規(guī)體系

2015年3月1日實施的《航道法》作為航道管理的基本法，規(guī)定了航道管理的基本原則和重要制度，為航道法規(guī)體系的完善奠定了基礎(chǔ)、指明了方向。《航道法》明確了通航建筑物是航道的組成部分，對通航建筑物建設(shè)、運行與管理做出了制度安排，然而這種制度安排的操作性需要通過配套立法予以加強。同時，《水法》、《安全生產(chǎn)法》、《反恐怖主義法》等相關(guān)法律中的一些新制度也適用于通航建筑物的管理，需要進一步的細化予以落實。從國家層面而言，配套立法可以采取行政法規(guī)和部門規(guī)章兩種方式，而基于《航道管理條例》、《航標條例》的存在以及《船閘管理辦法》的基礎(chǔ)，采取部門規(guī)章《通航建筑物管理辦法》是一種可行性更強的選擇。

1.2政策落地需要法律制度保障

2014年12月，交通運輸部發(fā)布了《關(guān)于全面深化交通運輸改革的意見》，明確提出推進交通運輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標，要求運用法治思維和法治方式推進改革，理順通航建筑物管理體制，形成更加成熟規(guī)范、運行有效的交通運輸制度體系。2016年5月，交通運輸部發(fā)布《水運“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，要求完善《航道法》有關(guān)配套法規(guī)體系，建立健全運轉(zhuǎn)高效的通航建筑物管理體制，建立上下游船閘聯(lián)合調(diào)度機制，完善水運與水利水電樞紐協(xié)調(diào)共建機制，加強通航建筑物等航道設(shè)施的專業(yè)化管養(yǎng)，確保航道暢通。2017年2月，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》，要求統(tǒng)籌推進干線航道系統(tǒng)化治理和支線航道建設(shè)，統(tǒng)籌內(nèi)河航電樞紐建設(shè)和航運發(fā)展，增強長江干線航運能力，推進西江航運干線和京杭運河高等級航道擴能升級改造。此外，“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶、珠江-西江黃金水道建設(shè)等國家戰(zhàn)略的推進，對長江、珠江-西江、京杭運河、淮河、黑龍江等內(nèi)河主要通航水域有重要影響。國家戰(zhàn)略的推進，對通航建筑物管理提出了更高的要求，只有通過法律制度才能更好地保障政策的實施。

1.3行業(yè)管理需要法律制度契合

2015年，我國內(nèi)河水運量達到52.5億噸，三峽樞紐船閘年過閘運量已連續(xù)四年突破億噸。然而，航運業(yè)的發(fā)展與通航建筑物通過能力不能滿足船舶過閘需要的矛盾十分突出，長江、京杭運河、西江等流域主要通航建筑物高強度滿負荷運轉(zhuǎn)，而挖潛空間極為有限；部分流域的樞紐建設(shè)與通航建筑物不同步，導致礙斷航現(xiàn)象時有發(fā)生；管理主體多元、管理協(xié)調(diào)困難、信息化水平差異，嚴重影響了通航效率。此外，從通航管理向通航服務(wù)的轉(zhuǎn)變，法治政府、法治部門的現(xiàn)實要求，“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，各地成功的創(chuàng)新實踐和立法探索，都要求國家層面的立法能夠積極跟進，與現(xiàn)實需求有效契合。

整體而言，完善通航建筑物管理制度體系，保證相關(guān)的政策要求實現(xiàn)，解決現(xiàn)實中的管理問題，全面提升通航建筑物安全運行能力、社會服務(wù)能力和通航保障能力，實現(xiàn)向現(xiàn)代化服務(wù)型通航建筑物轉(zhuǎn)型構(gòu)成本研究的現(xiàn)實背景。

2.通航建筑物行業(yè)法律制度設(shè)計指導思想

對通航建筑物管理進行專門立法，既有完善法律體系的整體價值，也有體現(xiàn)自身目標的個體價值。因而，與上位法不沖突、與同位法相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)“加強管理→保障暢通→促進發(fā)展”層層遞進的立法目的就成為制度設(shè)計的追求。對此，本文認為，通航建筑物管理法律制度應該特別關(guān)注以下指導思想：

2.1行業(yè)管理思想

通航建筑物“依水而生”，其存在的價值就是保證和改善特定水域的通航能力；通航建筑物“相伴而生”，相互間的運行協(xié)調(diào)是保證流域通航能力的基本要求。國外通航建筑物運行行政管理主體單一性的成功經(jīng)驗，我國多頭管理所帶來的現(xiàn)實困擾，均表明采取行業(yè)管理的模式是一種優(yōu)化的選擇。

行業(yè)管理意味著統(tǒng)一管理。我國由交通運輸部門進行行業(yè)管理具有充足的理由：（1）通航建筑物是航道的組成部分?！逗降婪ā芬?guī)定，航道是供船舶通航的通道，包括通航建筑物，交通運輸部門主管航道的管理工作，當然包括對通航建筑物的管理；如果交通運輸部門僅管理部分通航建筑物，從法律角度而言是未履行法定職責；特別是在同一河流上，存在管理與不管理的通航建筑物，更會造成管理標準的不統(tǒng)一，甚至混亂。（2）通航功能是水域的基本功能。水資源綜合利用不得減損、只能增強水域的通航能力被法律所確認，《航道法》規(guī)定了在通航河流上建設(shè)永久性攔河閘壩，通航建筑物與主體工程的“五同步”制度；在不通航河流上建設(shè)閘壩后可以通航的，需同步建設(shè)或者預留通航建筑物位置。（3）通航建筑物運行具有關(guān)聯(lián)性。數(shù)座樞紐的發(fā)電與航運功能實現(xiàn)的方式存在不同，每座樞紐可以獨立的實現(xiàn)發(fā)電功能，但無法獨立的實現(xiàn)航運功能。在同一流域，如果數(shù)座通航建筑物運行不同步，就會直接造成特定河段、甚至整個流域的斷航，對航運造成嚴重的影響。只有在交通運輸部門的統(tǒng)一管理下，才能減少、杜絕此類情況的出現(xiàn)。

2.2運行管理思想

對通航建筑物的行政管理包括規(guī)劃、建設(shè)、運行各個階段，從目前立法情況看，通航建筑物的規(guī)劃只能作為航道規(guī)劃的組成部分，沒有單獨規(guī)劃的必要性，相關(guān)的法律供給可以保證規(guī)劃的操作；通航建筑物的建設(shè)屬于基礎(chǔ)建設(shè)的一部分，相關(guān)的法律制度與規(guī)定也較為成熟。因而，通航建筑物制度設(shè)計中應遵守運行管理的指導思想，以運行管理為立法的主要內(nèi)容，兼顧運行管理有關(guān)聯(lián)的其他內(nèi)容。從時間上看，立法主要規(guī)制通航建筑物竣工交付以后運行、養(yǎng)護、保護等行為。

2.3創(chuàng)新管理思想

隨著社會的發(fā)展，行政管理理念也相應的發(fā)生了許多變化?！皠?chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，“放管服”改革，法治國家、政府、部門建設(shè)，反恐要求等等，都需要在行政管理中體現(xiàn)，都需要通過法律的形式固化。因而，制度設(shè)計中應該遵循創(chuàng)新管理的理念，把行政管理的新要求、新理念、新變化融入到制度設(shè)計之中。

2.4重點管理思想

“法律從實施之日起就面臨著修改的任務(wù)” ，表明法律制度的完善是一個有始無終的不間斷過程，不能期望一部部門立法解決通航建筑物管理中存在的所有問題。必須在對現(xiàn)實有充分、準確認識的基礎(chǔ)上，明確目前通航建筑物管理中急需解決的重點問題，而不能“眉毛胡子一把抓”。因而，需要堅持重點管理的思想，保證制度設(shè)計能夠產(chǎn)生積極的效果。

3.通航建筑物行業(yè)法律制度設(shè)計基本原則

制度設(shè)計的指導思想解決的是方向性問題，制度設(shè)計的基本原則是實現(xiàn)方向性的準繩，是指導思想在制度設(shè)計中的體現(xiàn)和具體化。通航建筑物專門立法中應堅持以下基本原則：

3.1統(tǒng)籌兼顧原則

通航建筑物管理涉及交通運輸、水利等數(shù)個管理部門，關(guān)聯(lián)建設(shè)者、運行者、使用者多類主體，聯(lián)系航運、發(fā)電、防洪等多項功能，在制度設(shè)計中必須立足全局，以利益最大化為出發(fā)點進行利益選擇、協(xié)調(diào)和平衡，統(tǒng)籌兼顧各方訴求，綜合利用和保護水資源，克服部門立法的狹隘意識，發(fā)揮行政管理的整體效益。

3.2法制統(tǒng)一原則

法制統(tǒng)一原則要求法律之間的相互協(xié)調(diào)與銜接。立法過程中，應考慮既有立法現(xiàn)狀和層級關(guān)系，既要防止與上位法沖突導致無效力，也要防止與同位法沖突導致負效率。作為部門規(guī)章層級的通航建筑物管理立法應該以《航道法》為基本依據(jù)，以相關(guān)的法律、行政法規(guī)為重要依據(jù)，并積極參考其他立法，避免立法沖突、減少立法重疊。

3.3適度靈活原則

適度靈活是堅持原則性前提下有條件的靈活。這種靈活性表現(xiàn)在：（1）對于現(xiàn)實中不宜做出全國一體規(guī)定的事項，允許各地根據(jù)實際情況做出具體的規(guī)定，如船舶過閘收費；（2）對于現(xiàn)實中無法通過強制實現(xiàn)的事項，暫時不做強制性、只作倡導性規(guī)定，如全流域的聯(lián)合調(diào)度；（3）對于管理相對人內(nèi)部的管理事項，一般不做強制性規(guī)定，如信用管理事項。

3.4實事求是原則

立法者“不是在發(fā)明法律，僅是在表述法律”，通航建筑物管理立法中必須從客觀實際出發(fā)，實事求是地認識管理現(xiàn)狀、立法需求的基礎(chǔ)上，制定出與社會要求相契合，具有操作性和實效性的規(guī)范。因而要處理好理論與實際的關(guān)系，本國立法與外國立法的關(guān)系，要進行廣泛的調(diào)研。

3.5科學預見原則

總結(jié)實踐經(jīng)驗是制度設(shè)計的主要方式和內(nèi)容，但社會關(guān)系的不斷變化、管理理念的不斷創(chuàng)新，要求制度設(shè)計有一定的前瞻性。這種前瞻性不是一種想當然，而是在總結(jié)、分析實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，根據(jù)科學的方法，揭示和把握未來發(fā)展趨勢，以法律形式作出的科學的預測。在科學預見基礎(chǔ)上進行適度超前立法可以提高制度的穩(wěn)定性。

4.通航建筑物行業(yè)法律制度設(shè)計框架

制度設(shè)計框架雖然與制度內(nèi)容并無當然的聯(lián)系，但有助于制度內(nèi)容的體系化、制度使用的便利化，同樣是制度實際好壞的一個考量指標。

從立法的架構(gòu)安排上看，有兩種基本模式：章節(jié)式和條款式；從結(jié)構(gòu)安排看，除《航道法》外，均未涉及規(guī)劃管理；總則、法律責任、附則為通用安排。從標題用語看，《航道法》最為簡潔、規(guī)范、清楚；其他立法則存在用語不準、表述不統(tǒng)一的情況。從立法內(nèi)容看，存在一定的差異。

《通航建筑物管理辦法》制度設(shè)計的架構(gòu)應滿足下列要求：（1）采取章節(jié)式模式；（2）各章保持平行關(guān)系；（3）各章標題簡潔；（4）各章內(nèi)容較為平衡；（5）整體內(nèi)容較為全面。

本文認為可以采用的《通航建筑物管理辦法》架構(gòu)設(shè)計方案見表1。

本文建議采用方案二。理由在于《航道法》作為通航建筑物管理方面的基本法，其使用的用語具有最高的權(quán)威性和特定的涵義，如“養(yǎng)護”已然包括了原有立法中的“保養(yǎng)和修理”，而“維護修理”既不同于原有立法，也可能與技術(shù)規(guī)范的表述不同；“運行保護”的外延比“安全保護”更大?！锻ê浇ㄖ锕芾磙k法》以運行管理為其核心內(nèi)容，突出“運行”與立法內(nèi)容更為契合。

【受中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助（項目批準號：2016VI023）重點項目《長江流域立法問題研究》】

參考文獻：

[1]信春鷹主編：《中華人民共和國航道法解讀》北京，中國法制出版2015年版.

[2]王玉紅：《<航道法>實施中存在的主要問題及對策研究——以皖江航道管理為例》，《武漢交通職業(yè)學院學報》2016年第1期.

[3]何平：《從管理到共治：航道法的理念躍升與制度完善》，《武漢理工大學學報（社會科學版）》對8年第1期.

[4]何平，汪煒：《論《航道法》在長江航道保護中的應用》，《珠江水運》2017年第15期.