賈玉山，都 帥，劉鷹昊，格根圖

(飼草栽培、加工與高效利用農(nóng)業(yè)部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，草地資源教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)草原與資源環(huán)境學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010019)

我國草地資源豐富[1]，其中天然草地面積3.92億hm2，41.7%的國土面積被草地覆蓋[2]，每年國家20%的畜牧業(yè)產(chǎn)值創(chuàng)收主要來源于我國六大主要牧區(qū)[3-4]。然而，牧區(qū)青鮮草的供給期只有2～4個月，青草期過后，在漫長的枯草期家畜只能采食立枯物，加之暴風(fēng)雪襲擊或大雪長期覆蓋草地造成的“白災(zāi)”和冬季少雪或無雪帶來的“黑災(zāi)”侵襲草地，無疑使家畜采食活動雪上加霜。21世紀(jì)以來，我國牧區(qū)重大自然災(zāi)害頻發(fā)，給當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失?！鞍诪?zāi)”發(fā)生時，當(dāng)?shù)鼐暳夏軌驖M足需求，粗飼料缺乏，無法得到充足的飼草料。飼草儲備的作用日益凸顯，不僅可以減少自然災(zāi)害給農(nóng)牧民帶來的經(jīng)濟(jì)損失，解決農(nóng)牧民溫飽問題，還可以增加就業(yè)崗位，吸納牧區(qū)及周邊地區(qū)勞動力，帶動牧區(qū)人民擺脫和消除貧困，加快邊疆少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展。

歷年來畜牧業(yè)主產(chǎn)區(qū)災(zāi)害的發(fā)生具有多樣性，以“白災(zāi)”和“黑災(zāi)”為主的多種自然災(zāi)害對畜牧業(yè)的健康發(fā)展帶來極大危害[5]。雖然，畜牧業(yè)正在由傳統(tǒng)畜牧業(yè)向現(xiàn)代畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型，但在養(yǎng)殖過程中自由放牧方式依舊占有很大比重。自然災(zāi)害對畜牧業(yè)會產(chǎn)生難以估計(jì)的危害，尤其是當(dāng)復(fù)合災(zāi)害發(fā)生時，家畜無法采食，只能坐以待斃。因“黑災(zāi)”具有普遍性、持久性、危害程度大等特點(diǎn)，當(dāng)災(zāi)害來臨時農(nóng)牧民能及時采取防護(hù)措施應(yīng)對。但“白災(zāi)”具有突發(fā)性及偶然性，會使農(nóng)牧民難于防范，給畜牧業(yè)造成重大損失。此外，飼草主產(chǎn)區(qū)儲備技術(shù)落后、方法不當(dāng)、物流體系不完善、儲備設(shè)施等缺乏，當(dāng)雨雪發(fā)生時，不能及時運(yùn)輸貯藏，造成飼草產(chǎn)品大量浪費(fèi)，還使飼料發(fā)霉變質(zhì)，營養(yǎng)物質(zhì)流失，適口性降低，嚴(yán)重危害家畜健康，進(jìn)而影響人類健康。最后，牧區(qū)所處的自然環(huán)境惡劣，生產(chǎn)力水平較低，經(jīng)濟(jì)相對落后，農(nóng)牧戶自救能力較弱，遇到突發(fā)自然災(zāi)害無法自救。此外，儲備不當(dāng)?shù)娘暡莓a(chǎn)品品質(zhì)嚴(yán)重下降，家畜拒絕采食，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時飼草產(chǎn)品供應(yīng)更加緊張，難以滿足需求，家畜大量死亡，經(jīng)濟(jì)損失無法估量。

以內(nèi)蒙古地區(qū)為例，在1949-1987年間，災(zāi)害發(fā)生頻率平均為5.2次，災(zāi)害種類包括“白災(zāi)”、 “黑災(zāi)”等[6]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2002年，“白災(zāi)”導(dǎo)致內(nèi)蒙古地區(qū)受災(zāi)農(nóng)牧戶達(dá)到48.32萬戶，2 322.9萬頭家畜受害，38.4萬牲畜死亡，0.28億hm2草地被破壞。2012年，內(nèi)蒙古受災(zāi)人數(shù)達(dá)635萬人，造成12.9萬牲畜死亡，經(jīng)濟(jì)損失5.2億元[7]。2016年，內(nèi)蒙古遭受“黑災(zāi)”，畜牧業(yè)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田和草地受災(zāi)面積分別為0.11億和0.15億hm2，經(jīng)濟(jì)損失超過百億元。自然災(zāi)害頻繁發(fā)生已嚴(yán)重影響到畜牧業(yè)的健康發(fā)展，通過建立飼草產(chǎn)品儲備，增強(qiáng)畜牧業(yè)主產(chǎn)區(qū)抵抗自然災(zāi)害的能力，降低突發(fā)自然災(zāi)害給畜牧業(yè)發(fā)展帶來的不利影響，是一種根本性的舉措[8]。

1　飼草產(chǎn)品儲備的形成背景

我國飼草主產(chǎn)區(qū)以溫帶大陸性季風(fēng)氣候?yàn)橹鳎韭L而寒冷，氣溫變化劇烈，溫差較大[9]。受季風(fēng)影響草地類型從東向西分別為草甸草原、典型草原、荒漠草原、草原化荒漠和荒漠。飼草產(chǎn)品生產(chǎn)的季節(jié)性難以滿足畜牧業(yè)發(fā)展需求。

近年來，自然災(zāi)害頻發(fā)，草業(yè)受到影響，飼草產(chǎn)品生產(chǎn)的地域性和季節(jié)性導(dǎo)致飼草產(chǎn)品供給出現(xiàn)矛盾，對畜牧業(yè)造成重大影響，使畜產(chǎn)品價格波動異常。畜產(chǎn)品和糧食是人類生存和發(fā)展的基本生活資料，是穩(wěn)定市場、保證國計(jì)民生的重要物資，具有重要的戰(zhàn)略地位和政治經(jīng)濟(jì)地位[10]。而飼草產(chǎn)品是保障畜產(chǎn)品的基礎(chǔ)，故飼草產(chǎn)品儲備與畜產(chǎn)品和糧食儲備同樣重要[11]。飼草產(chǎn)品儲備是指相對盈余飼草產(chǎn)品儲備系統(tǒng)，是市場供求調(diào)節(jié)器，也是抗災(zāi)減災(zāi)物資基礎(chǔ)，更是畜牧業(yè)發(fā)展的安全保障。飼草產(chǎn)品均衡供給不僅是草原畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的基礎(chǔ)，還是實(shí)現(xiàn)草原畜牧業(yè)持續(xù)發(fā)展的重要影響因素[12]。

2001年，中國科學(xué)院和中國工程院院士聯(lián)名提出抵御牧業(yè)“白災(zāi)”三大措施，即通過現(xiàn)代飼草加工新技術(shù)，建立飼草產(chǎn)品戰(zhàn)略儲備庫，備足飼草料，從容應(yīng)對自然災(zāi)害[13]。2014年1月，國家主席在內(nèi)蒙古錫林浩特毛登牧場飼草產(chǎn)業(yè)基地實(shí)地考察時指出，要加強(qiáng)草原建設(shè)，建立牧區(qū)飼草戰(zhàn)略儲備庫，增強(qiáng)草原災(zāi)害應(yīng)急防治能力，走生態(tài)畜牧業(yè)道路。2014年7月，中共中央辦公廳就建立牧區(qū)飼草戰(zhàn)略儲備庫做出批復(fù)。

凍肉儲備和飼草產(chǎn)品儲備在維持價格、穩(wěn)定市場等方面發(fā)揮了積極作用，相應(yīng)地減少了市場波動變化，為應(yīng)對各種突發(fā)事件提供了物質(zhì)保障[9,14]，但規(guī)?；暡莓a(chǎn)品儲備尚處于空白階段，牧民自發(fā)性飼草產(chǎn)品儲備能力不足，抵御自然災(zāi)害能力弱，無法應(yīng)對突發(fā)性自然災(zāi)害[13]。

隨著我國畜牧業(yè)的快速發(fā)展，尤其是奶業(yè)區(qū)域化、規(guī)模化、集約化的發(fā)展，對飼草產(chǎn)品的需求增大，飼草產(chǎn)品缺口逐年增加，為草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了廣闊的市場空間。然而，我國動物口糧安全問題日益凸顯，有限的優(yōu)質(zhì)飼草產(chǎn)品以供給奶牛為主，肉牛和肉羊基本上吃不到高品質(zhì)飼草。相對于我國巨大的市場需求，國內(nèi)牧草供應(yīng)嚴(yán)重不足。據(jù)中國海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2013-2017年苜蓿(Medicagospp.)干草進(jìn)口量持續(xù)增加，從2013年進(jìn)口苜蓿干草75萬t，到2017年進(jìn)口苜蓿干草突破140萬t(圖1)。除苜蓿外，燕麥(Avenaspp.)干草進(jìn)口量呈直線增加趨勢，從2013年進(jìn)口燕麥干草突破4萬t，到2017年進(jìn)口燕麥干草突破30萬t，增長了700%(圖2)。目前，美國、加拿大和澳大利亞為飼草產(chǎn)品主要出口國，嚴(yán)格控制飼草產(chǎn)品市場，控制著我國飼草命脈，對畜牧業(yè)安全十分不利。滿足畜牧業(yè)發(fā)展需求，保障反芻家畜飼草產(chǎn)品安全供給，對畜牧業(yè)健康發(fā)展具有重要意義。國家糧食儲備體系已經(jīng)逐步完善，做到了“庫中有糧，心中不慌”；對家畜而言，飼草產(chǎn)品儲備體系也需要做到“庫中有草(料)，畜也不慌”。只有飼草產(chǎn)品儲備體系建立完善，才能更好地發(fā)揮飼草產(chǎn)品的關(guān)鍵作用，奠定現(xiàn)代畜牧完善業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)及保障體系[15]。

圖1　2013-2017年我國苜蓿干草進(jìn)口情況Fig.1　Alfalfa imports in China from 2013 to 2017

圖2　2013-2017年我國燕麥干草進(jìn)口情況Fig.2　Oat imports in China from 2013 to 2017

2　飼草產(chǎn)品儲備的意義

2.1　防災(zāi)、抗災(zāi)、減災(zāi)，保障草牧業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的有力支撐

目前，糧食等農(nóng)產(chǎn)品和畜產(chǎn)品已經(jīng)建立了完善的儲備制度，根據(jù)自然災(zāi)害發(fā)生頻率情況，飼草儲備亟需完善[16]。北方地區(qū)“白災(zāi)”、“黑災(zāi)”波及范圍廣、持續(xù)時間長、破壞性大[17]。因此，建立飼草產(chǎn)品儲備可以將非災(zāi)害年限的飼草進(jìn)行科學(xué)有效地貯藏，延長飼草產(chǎn)品使用年限。在豐年儲備飼草，歉年或?yàn)?zāi)年出庫，防止飼草供給不足而發(fā)生以次充好、哄抬物價等擾亂市場的現(xiàn)象，滿足市場需求、平抑價格，保證畜牧業(yè)健康、穩(wěn)定、可持續(xù)的發(fā)展。

2.2　調(diào)節(jié)豐歉年飼草供應(yīng)平衡，有效緩解飼草壓力

飼草儲備是解決季節(jié)性及年度飼草供需不平衡的物質(zhì)保障和交易過程中的信息保障，在畜牧業(yè)發(fā)展中具有極其重要的地位。飼草產(chǎn)品儲備庫的建立，可以從根本上保障災(zāi)害年份的飼草供應(yīng)，緩解飼草供應(yīng)壓力；同時可以將豐年過剩飼草進(jìn)行科學(xué)加工貯藏，當(dāng)歉年飼草缺乏時開放，做到以豐補(bǔ)歉，緩解歉年飼草缺乏對畜牧業(yè)生產(chǎn)的不利影響，為歉年提供可靠的飼草保障。

2.3　增加財(cái)富積存形式，保障正常生產(chǎn)生活，維持邊疆穩(wěn)定

草產(chǎn)業(yè)所處的自然環(huán)境惡劣，災(zāi)害頻發(fā)，生產(chǎn)力水平較低，經(jīng)濟(jì)相對落后，農(nóng)牧民大部分都比較窮困，自救能力較弱。通過飼草儲備可增加農(nóng)牧民財(cái)富積存形式，促進(jìn)畜牧業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，不僅是加強(qiáng)草原牧區(qū)生態(tài)建設(shè)、構(gòu)建綠色生態(tài)屏障的根本保障，而且是增加農(nóng)牧民經(jīng)濟(jì)收入的現(xiàn)實(shí)選擇，也是讓各族群眾共享改革發(fā)展成果的有效措施，對于促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定的戰(zhàn)略舉措具有重大意義。

3　飼草產(chǎn)品儲備現(xiàn)狀

3.1　飼草儲備認(rèn)識不足，管理工作亟待加強(qiáng)

目前，地方政府對飼草儲備工作不夠重視，沒有對飼草產(chǎn)品儲備與市場形成充分認(rèn)識，只是依靠自然災(zāi)害發(fā)生時飼草產(chǎn)品儲備調(diào)動的命令指示，缺乏對飼草產(chǎn)品流通和供給的市場監(jiān)管。飼草產(chǎn)品儲備目標(biāo)、分工和信息不完善，導(dǎo)致飼草生產(chǎn)、需求、加工等方面信息的不完整和缺失。

3.2　飼草儲備布局不合理，產(chǎn)地與養(yǎng)殖企業(yè)分離

飼草產(chǎn)品運(yùn)輸距離大，易受交通、天氣和地域等因素的影響，飼草主產(chǎn)區(qū)和經(jīng)銷區(qū)分布不合理，且飼草的緊急運(yùn)輸缺乏保障，給穩(wěn)定飼草價格、保障飼草產(chǎn)品有效供給帶來一定的困難。

3.3　基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，儲備技術(shù)和物流體系相對落后

目前，地方飼草產(chǎn)品儲備設(shè)備匱乏，物流設(shè)施建設(shè)和基層設(shè)施維修不足。飼草中轉(zhuǎn)能力差，儲備設(shè)施難以滿足運(yùn)輸需求，飼草產(chǎn)品快速轉(zhuǎn)運(yùn)能力不足，運(yùn)輸成本高、運(yùn)行效率低等問題突出，同時儲備技術(shù)落后和飼草產(chǎn)品生產(chǎn)的地域性、時間性限制導(dǎo)致飼草儲備匱乏，農(nóng)牧民自救能力薄弱，無法抵抗自然災(zāi)害，當(dāng)災(zāi)害來臨時，只能依靠國家和地方救助。

4　飼草產(chǎn)品儲備建議

4.1　加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害能力

與飼草產(chǎn)品生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化密切相關(guān)的草原生態(tài)建設(shè)，國家的投資力度明顯加大，但仍不能滿足飼草產(chǎn)品生產(chǎn)發(fā)展的要求。針對我國飼草儲備基礎(chǔ)設(shè)施不足的問題，必須有計(jì)劃地加大飼草產(chǎn)品儲備硬件設(shè)施的建設(shè)力度。同時，扶持和壯大競爭力強(qiáng)的現(xiàn)代化飼草生產(chǎn)企業(yè)，實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，積極參與飼草產(chǎn)品儲備貿(mào)易及其資源配置。

4.2　降低飼草產(chǎn)品運(yùn)輸成本，擴(kuò)大貿(mào)易和流通運(yùn)輸體系

建立飼草產(chǎn)品交易平臺，通過平臺完善市場運(yùn)營機(jī)制，加速飼草產(chǎn)品商品化進(jìn)程，提高飼草產(chǎn)品商品化率，建立飼草產(chǎn)品“綠色運(yùn)輸通道”，完善產(chǎn)業(yè)鏈條，使飼草產(chǎn)品生產(chǎn)與利用有機(jī)結(jié)合。

4.3　加快立法進(jìn)程，健全飼草法律制度體系

當(dāng)前我國草產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律制度系統(tǒng)性不夠，而且法律“盲區(qū)”較多。應(yīng)將飼草的立法分為不同的層次，有計(jì)劃、有步驟、有成效地推進(jìn)飼草法律制度體系建設(shè)，逐步建立科學(xué)、完備、合理的飼草法律制度體系。此外，主動與國際接軌，利用國際規(guī)則來規(guī)范國內(nèi)飼草市場秩序，保障國際市場公平合理競爭。

4.4　建立和完善飼草產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營的扶持政策

建立和完善飼草產(chǎn)品政策扶持體系，引導(dǎo)社會金融資金走進(jìn)飼草產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域。健全完善補(bǔ)貼保護(hù)制度，完善支農(nóng)資金分配、飼草補(bǔ)貼和價格支持政策及政府轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，建立符合市場化要求和中國國情的飼草補(bǔ)貼和價格支持體系。同時，在飼草產(chǎn)品的原料生產(chǎn)、加工銷售、質(zhì)量監(jiān)管等環(huán)節(jié)有針對性地加大財(cái)稅扶持。例如，在飼草產(chǎn)品原料生產(chǎn)環(huán)節(jié)中對種植用地、草種、農(nóng)機(jī)、加工機(jī)械等給予專項(xiàng)補(bǔ)貼；對天然打草地補(bǔ)播、改良給予專項(xiàng)補(bǔ)貼；對加工銷售環(huán)節(jié)繼續(xù)執(zhí)行免征增值稅優(yōu)惠政策；加大政策性貸款對加工銷售環(huán)節(jié)的支持力度；積極探索出臺鼓勵和支持飼草產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的跨地區(qū)收購、兼并政策。此外，加大金融政策扶持，積極執(zhí)行財(cái)政貼息等政策，鼓勵金融部門在飼草產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域積極創(chuàng)新金融信貸服務(wù)方式，在保證資金安全的前提下，加大貸款的扶持力度。鼓勵吸收民間資本參與，建立和完善招商引資的政策鼓勵機(jī)制，吸引民間資本通過相互參股等形式參與飼草產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營。

5　展望

目前，我國飼草產(chǎn)品儲備面臨許多新的挑戰(zhàn)和要求，通過加強(qiáng)硬件建設(shè)，推行規(guī)范化管理，打造適合我國飼草產(chǎn)品儲備管理的軟硬環(huán)境，形成科學(xué)合理的飼草產(chǎn)品儲備標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，真正發(fā)揮飼草產(chǎn)品儲備的功能和作用，為穩(wěn)定國家飼草安全大局提供有力的保障。