陳清泰

在慶祝中國改革開放40周年之際，從現(xiàn)代企業(yè)理論和中國國企改革實踐兩個方面進行深度的研究具有重要的意義。黨的十八屆三中全會關(guān)于國有企業(yè)改革有三個方面值得特別注意：管資本為主、劃撥部分國有資本充實社保基金和發(fā)展混合所有制。這三個方面之中管資本的改革處于基礎(chǔ)地位。

國有企業(yè)改革的基本命題和當前的重點

1993年，黨的十四大確立了中國社會主義市場經(jīng)濟體制改革的目標，在此之后，國有經(jīng)濟改革的基本命題變?yōu)楣兄?、國有?jīng)濟與市場經(jīng)濟如何結(jié)合的問題，就是在保持較大份額國有經(jīng)濟的情況下，如何實現(xiàn)政資分開、政企分開、所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離，構(gòu)造出千萬個各自獨立的市場主體，保障市場配置資源的高效率。

為了解決這樣一個歷史性的難題，有三個要點需要注意：一是要建立現(xiàn)代企業(yè)制度；二是要調(diào)整國有經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)和功能；三是要建立適應(yīng)市場經(jīng)濟的國有資產(chǎn)管理體制。這三大要點相互關(guān)聯(lián)，但進展卻參差不齊，實際上，國有資產(chǎn)體制改革由于其敏感性被擱置，當今在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵨镄螒B(tài)的國有企業(yè)仍然是國有經(jīng)濟的主要實現(xiàn)形式。目前，從中央到地方各級政府作為市場的監(jiān)管者，仍然分別擁有、管理和控制著一個龐大的國有企業(yè)群，成了經(jīng)濟體制諸多矛盾的焦點。當前國有企業(yè)改革的主導(dǎo)方向應(yīng)當及時地從針對國有企業(yè)自身轉(zhuǎn)向在國家層面推進國有資產(chǎn)的資本化，這是國有企業(yè)改革理論的重要突破，是當前深化改革的一個突破口。

國有資產(chǎn)資本化是化解諸多矛盾的關(guān)鍵

管資本就是改革經(jīng)營性國有資產(chǎn)的實現(xiàn)形式，由實物形態(tài)的國有企業(yè)轉(zhuǎn)向價值形態(tài)，這樣會使其更容易界定，并具有良好的流動性，可以進入市場運作。國有資產(chǎn)資本化可以實現(xiàn)三個目標：一是國有企業(yè)進行整體公司制改制，國家從擁有企業(yè)轉(zhuǎn)向擁有資本，也就是股權(quán)，并委托專業(yè)投資運營機構(gòu)持有和運作，這就隔離了政府和實體經(jīng)濟企業(yè)的直接產(chǎn)權(quán)關(guān)系，從體制上為政資分開、政企分開、建立現(xiàn)代企業(yè)制度奠定了基礎(chǔ)；二是國有資產(chǎn)資本化、證券化之后，國有投資機構(gòu)所有權(quán)與企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)分離，這就解除了國有資產(chǎn)與特定企業(yè)的捆綁關(guān)系，企業(yè)自主決策做大做強，國有資本追求投資收益有進有退，構(gòu)成相互關(guān)聯(lián)但不受約束的兩個自由度，所以資本化是對國有資產(chǎn)的流動性和效率的解放；三是政府在管資本不管企業(yè)的體制下可以站在超脫的地位上，正確處理和市場的關(guān)系，這對政府也是一次解放。

資本化的重要意義在于它將從根本上理順長期困擾的有關(guān)政府、市場和企業(yè)關(guān)系的討論，化解體制轉(zhuǎn)軌中的諸多矛盾。國有資本的預(yù)期效能主要是通過市場來體現(xiàn)，而不是行政的力量來實現(xiàn)?！叭齻€解放”的實質(zhì)是生產(chǎn)力的再解放。

兩類國有資產(chǎn)（實現(xiàn)）管理形式

經(jīng)過多年改革探索，經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理有多種實現(xiàn)形式，大致可分為兩類：一類是全國社?；穑胚_、華融等資產(chǎn)管理公司和中投、匯金投資控股等控股公司等。這類機構(gòu)有共同特點：一是都屬經(jīng)注冊的金融持股機構(gòu)，管理對象為資本化和證券化的國有資產(chǎn)，受到強財務(wù)約束；二是與投資和持股的公司是股權(quán)關(guān)系，不是行政關(guān)系；三是持股機構(gòu)是市場的參與者，資本（股權(quán)）可以在市場中運作。

另一類是國資委的國有資產(chǎn)管理形式，有三個特點：一是以實物形態(tài)的“國有企業(yè)”為對象，企業(yè)和政府保持著捆綁關(guān)系；二是從法律和財務(wù)意義上國有產(chǎn)權(quán)的委托代理關(guān)系并沒有建立，政府對國有企業(yè)行政強干預(yù)，財務(wù)軟約束；三是國有產(chǎn)權(quán)基本上不具有流動性，有進有退的調(diào)整和功能轉(zhuǎn)換很難實質(zhì)性展開，資本運作低效率。這類管理形式在諸多方面與市場經(jīng)濟很難相容，是當前改革的重點。

國有經(jīng)濟的功能轉(zhuǎn)換

漸進式改革留下了一筆巨大的國有資本，是保障我國經(jīng)濟體制平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的一種寶貴資源。中國的國有資本有兩大功能：一是政策性功能，也就是作為政府實行特殊公共目標的功能；二是收益性功能，獲取財務(wù)回報用于公共服務(wù)。在經(jīng)濟發(fā)育程度較低，政府主導(dǎo)經(jīng)濟增長的階段，國家更加看重的是政策性功能。當前這個發(fā)展階段已經(jīng)過去，國有資本的政策性功能與市場配置資源存在沖突，必須與時俱進地進行改革和調(diào)整。在市場起決定作用的情況下，政策性功能應(yīng)該限定在某些市場失靈的領(lǐng)域，并經(jīng)過充分論證和法定程序列出負面清單，并隨著形勢發(fā)展逐步減少，避免隨意性不可泛化。

過去很多重要行業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域已經(jīng)變成競爭領(lǐng)域，制約經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸和關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的很多方面也已經(jīng)發(fā)生變化。相應(yīng)的國有經(jīng)濟作為工具和抓手的功能應(yīng)該大幅度的向收益型功能轉(zhuǎn)化，以投資收益作為公眾財政的補充來源，彌補體制轉(zhuǎn)軌中積累的必須由財政支付的歷史欠賬和民生需求。一方面需要補充社會保障資金的不足，保住社會底線；另一方面需要補充社會公益性資金，減少社會不公，促進區(qū)域性協(xié)調(diào)發(fā)展。

重視發(fā)揮社會保障基金的作用

上世紀90年代的中后期以前，在國有企業(yè)成本中未曾計提養(yǎng)老金，這部分資金留在企業(yè)中用于再發(fā)展，職工養(yǎng)老金投入和增值成為國有企業(yè)凈資產(chǎn)中的一部分。因此，劃撥部分國有資本償還國家對老職工的社會欠賬是一件擬議已久、沒有實現(xiàn)的大事。償還社保基金的歷史欠賬可以保持社會保障體系的可持續(xù)性，解除老職工的后顧之憂。這也是我國應(yīng)對人口老齡化的重要舉措；有助于克服我國資本市場投資者以散戶為主的缺陷，將大大增強機構(gòu)投資者的資本實力；黨的十五大曾提出努力尋找能夠極大促進生產(chǎn)力發(fā)展的公有制實現(xiàn)形式，社保基金就是一種良好的公有制實現(xiàn)形式，它將有利推進國有資產(chǎn)管理體制的改革和公司治理結(jié)構(gòu)的改善。

建立國有資本管理體制的幾個問題

轉(zhuǎn)向“管資本”就必須改革既有國有資產(chǎn)管理體制，使之適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，有兩件事必須做：一是建立以財務(wù)約束為主線，有效的國有資本委托代理體制，可以設(shè)立具有相關(guān)聯(lián)但是管理不同的管理、監(jiān)督、運營三個層級的體制，并在制度上要做到政資分開、政企分開；二是做到所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，所有權(quán)到位但不越位不錯位。對于國有資本的管理職能，應(yīng)該將分散在多部門的國有資本公共管理職能歸集到政府，確保從全局出發(fā)來制定國家所有權(quán)政策，避免各個部門繼續(xù)把國有企業(yè)作為行使職能的工具和抓手；國有資本的監(jiān)管部門應(yīng)該以國家直接出資設(shè)立的國有資本投資公司、運營公司，作為它的管理對象；國有資本投資運營機構(gòu)可以將其分為兩類：一類是收益性的投資運營公司，應(yīng)該以國有資本為主體占絕大部分，應(yīng)該去行政化、去工具化，聚焦投資回報。另一類是政策性投資運營公司，應(yīng)當局限于市場失靈的領(lǐng)域，實現(xiàn)某些政策目標。兩類投資運營機構(gòu)分設(shè)的目的是盡量避免因?qū)崿F(xiàn)目標相互沖突而造成資本的低效率。

改革國有資產(chǎn)的監(jiān)管方式

國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)承擔(dān)國有資本出資人的職能，管人、管事、管資產(chǎn)的行政化管理轉(zhuǎn)向管資本，有幾個要點：一是明確界定監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管對象；二是清晰界定監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)和履職方式，監(jiān)管機構(gòu)代表國家所有者，對國有資本獨資的投資運營公司履行出資人職能，不干預(yù)投資運營機構(gòu)和監(jiān)管企業(yè)的經(jīng)營權(quán)；三是將分散在黨政機關(guān)事業(yè)單位管理的企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管；四是每年向政府報告國有資本經(jīng)營狀況，與財政部門合作編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，這必須取得政府批準，接受政府的審議和監(jiān)督。

投資運營機構(gòu)的屬性和運作機制

投資運營機構(gòu)是政府和市場之間的界面，政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離主要通過投資運營機構(gòu)的隔離和銜接實現(xiàn)，國有資本的功能轉(zhuǎn)換和效率提升主要是通過投資運營機構(gòu)的有效運營實現(xiàn)。因此，理清相關(guān)的屬性和運作機制至關(guān)重要。第一，投資運營公司是國有資本注冊的獨資金融性公司，按照公司法建立公司治理機構(gòu)，董事、董事長可以由國家所有權(quán)機構(gòu)委派和管理，公司要保持必要的獨立性，專業(yè)投資經(jīng)理人在市場中選聘，實行市場化的薪酬激勵；第二，投資運營公司沒有行政權(quán)，沒有行政監(jiān)督權(quán)，不承擔(dān)政府對其下屬企業(yè)的市場監(jiān)管和行政管理等權(quán)能；第三，以獲取最高回報，保證資本效率和安全為主要責(zé)任，不刻意追求對產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的控制，對于個別國家認為需要控制的，可以與其他國有投資機構(gòu)共同持有，規(guī)避一股獨大的弊端和風(fēng)險；第四，投資運營活動可以由該機構(gòu)進行，也可以委托有良好誠信記錄和業(yè)績的基金進行；第五，每年向出資人機構(gòu)股東報告工作，投資分紅收益按照章程上交財政，接受第三方審計評估；第六，政策性功能的投資運營機構(gòu)，根據(jù)需要可以有適當區(qū)別。

發(fā)展混合所有制應(yīng)實現(xiàn)的目標和進一步改革

十八屆三中全會把發(fā)展混合所有制提到突出重要的位置，一個重要原因是國有企業(yè)改革所設(shè)定的很多目標都需要通過發(fā)展混合所有制來實現(xiàn)。要發(fā)展混合所有制，就要實現(xiàn)四個目標：一是混合所有制是從管理企業(yè)轉(zhuǎn)向管資本的一條重要途徑。在股權(quán)結(jié)構(gòu)你中有我、我中有你，而且股權(quán)比例可以動態(tài)變化的情況下，政府直接干預(yù)實體企業(yè)的依據(jù)消失，從管企業(yè)轉(zhuǎn)向管資本順理成章；二是促進消除所有制鴻溝，建立公平競爭的環(huán)境，政府應(yīng)該弱化直至取消按企業(yè)所有制成分區(qū)別對待的政策，促進實現(xiàn)各類企業(yè)權(quán)利平等、機會平等和規(guī)則平等；三是提高全社會資本的流動性和效率，各類資本的交叉持股可以打破資本跨所有制和跨區(qū)域流動的壁壘，改變資本按所有制和區(qū)域被板塊化的狀況，增強資本流動性；四是促進改善公司治理，發(fā)展混合所有制必須將融資需求和轉(zhuǎn)制需求并重，注意形成良好的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

“管資本為主”的兩種理解，兩種做法，兩種結(jié)果

一些重要文件中把管資本和管企業(yè)的概念混雜在一起，監(jiān)管機構(gòu)除了管企業(yè)還要管資本，使企業(yè)不知所措。實際上，目前對“管資本為主”有兩種理解：一種理解認為，“管資本”是指國家所有權(quán)機構(gòu)直接監(jiān)管的對象由“企業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y本”。實現(xiàn)這個轉(zhuǎn)變的前提是國有資產(chǎn)必須由實物形態(tài)的“企業(yè)”，轉(zhuǎn)換成價值形態(tài)的“資本”。否則就沒有“資本”這個對象可供監(jiān)管。資本化后，出資人機構(gòu)監(jiān)管的對象就是國有資本投資運營機構(gòu)，與實體企業(yè)不再有直接的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也無權(quán)穿越投資運營機構(gòu)干預(yù)其投資的公司，政企分開將順理成章。另外，“管資本為主”是指在競爭性領(lǐng)域的國有資產(chǎn)應(yīng)逐步盡數(shù)資本化、證券化，使其富有流動性，解脫與特定企業(yè)的捆綁關(guān)系：企業(yè)自主決策做強做大、國有資本追求投資收益有進有退。由此構(gòu)成了相關(guān)但不受約束的兩個自由度。頂層國有企業(yè)整體公司制改制需要一個過程，在這期間監(jiān)管部門仍需“管企業(yè)”。但主要精力應(yīng)轉(zhuǎn)向做好兩件事，一個是推進頂層國有企業(yè)的整體改制；另一個是深入研究管資本的體制框架、實施方案以及政策措施。

另一種理解認為管資本為主，是在繼續(xù)強化對未轉(zhuǎn)制企業(yè)的管人、管事、管資產(chǎn)的同時，還要把監(jiān)管擴展到這些企業(yè)可以運作的“資本”，包括重點管好這些企業(yè)的“國有資本布局”等。這種理解的要點是監(jiān)管機構(gòu)管企業(yè)的體制不變，范圍進一步擴展。帶來的結(jié)果是長期困擾我們的那些體制性問題無法解決，將繼續(xù)在“一管就死、一放就亂”中兜圈子。

科學(xué)界定“國有企業(yè)”，把握企業(yè)轉(zhuǎn)制的方向

目前政府文件和媒體都籠統(tǒng)地把市場主體稱作“企業(yè)”，把與國有資產(chǎn)有直接或間接關(guān)系的統(tǒng)稱“國有企業(yè)”。這種稱謂上的混淆，造成了概念混淆、政策混淆。監(jiān)管部門根據(jù)需要不斷出臺改進和加強國企管理的規(guī)定，但對所指的“國有企業(yè)”卻沒有準確的界定。是針對所有“被稱作國有企業(yè)”的范圍，還是只針對按企業(yè)法注冊的那些企業(yè)？如果要求國有投資的“公司”或穿越“國有企業(yè)”要求其投資或控股的“公司”都照章執(zhí)行管“國有企業(yè)”的規(guī)定，這就把現(xiàn)代公司制度拉回到了傳統(tǒng)“國有企業(yè)”，使兩種企業(yè)制度各自清晰的屬性變得模糊。國企“轉(zhuǎn)制”的關(guān)鍵是“轉(zhuǎn)”，就是由企業(yè)法調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)向公司法規(guī)范。在這過程中清晰界定兩種企業(yè)制度十分重要。因為這涉及政企關(guān)系的轉(zhuǎn)軌、監(jiān)管制度的轉(zhuǎn)軌、治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)軌。政策制定和執(zhí)行中的混淆，搞不好會使國企轉(zhuǎn)制走過場。

為此，在強化國有資本所有權(quán)管理的同時，對市場主體的分類和稱謂應(yīng)及時由“所有制”轉(zhuǎn)向遵循的企業(yè)制度：依照企業(yè)法調(diào)節(jié)的企業(yè)仍稱作“國有企業(yè)”，按公司法調(diào)節(jié)的統(tǒng)稱作“公司”。理清這些概念才能準確把握政策、把握改革的方向。