刁常柏

“歸檔文件整理”是由“立卷”演變而來(lái)的?！傲⒕怼笔俏覀儑?guó)家20世紀(jì)50年代在學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的。為適應(yīng)檔案管理現(xiàn)代化的需要，國(guó)家檔案局在充分調(diào)研國(guó)內(nèi)外歸檔文件整理方法的基礎(chǔ)上，制定了中華人民共和國(guó)檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《歸檔文件整理規(guī)則》（DA/T 22—2000），2000年12月6日正式頒布實(shí)施，提出了完全不同于傳統(tǒng)立卷方法的“文件級(jí)”整理方法。2016年月1日1日，發(fā)布實(shí)施新修訂的檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《歸檔文件整理規(guī)則》（DA/T 22—2015），代替DA/T 22—2000?！皻w檔文件整理”和“立卷”二者的實(shí)施主體和整理過(guò)程中所依據(jù)的基本原則、分類方法、保管期限劃分都是一樣的。

隨著社會(huì)的發(fā)展，出現(xiàn)各種各樣的檔案工作外包服務(wù)，像歸檔文件整理服務(wù)、檔案寄存服務(wù)、檔案數(shù)字化服務(wù)、檔案管理咨詢服務(wù)、檔案信息開(kāi)發(fā)利用服務(wù)等，這些服務(wù)有些適合外包，有些不適合外包。近年來(lái)，有些單位的歸檔文件整理工作采取外包，由社會(huì)檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整理，筆者認(rèn)為歸檔文件整理就不適合外包。下面就為什么歸檔文件整理不適合外包談點(diǎn)粗淺看法。

一、歸檔文件整理外包違反檔案法律法規(guī)

《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》第十二條規(guī)定： 按照國(guó)家檔案局關(guān)于文件材料歸檔的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)立卷歸檔的材料由單位的文書(shū)或者業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)收集齊全，并進(jìn)行整理、立卷，定期交本單位檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員集中管理，任何人都不得據(jù)為己有或者拒絕歸檔。

早在1955年中共中央批準(zhǔn)的《中國(guó)共產(chǎn)黨中央和省（市）級(jí)機(jī)關(guān)文書(shū)處理工作和檔案工作暫行條例》第十七條就明確規(guī)定：“機(jī)關(guān)內(nèi)各單位（或領(lǐng)導(dǎo)人親辦）完畢的文書(shū)材料，均應(yīng)匯交單位文書(shū)處理部門(mén)或文書(shū)工作人員立卷保存”。1956年國(guó)務(wù)院也作出了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家檔案工作的決定》，進(jìn)一步指出“全面推行文書(shū)處理部門(mén)立卷，從而建立統(tǒng)一的歸檔制度”；同年12月，全國(guó)政府機(jī)關(guān)檔案工作會(huì)議通過(guò)并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《國(guó)家機(jī)關(guān)文書(shū)立卷工作和檔案室工作暫行通則》明確要求1957年在全國(guó)全面推行文書(shū)處理部門(mén)立卷的制度。1983年4月28日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《機(jī)關(guān)檔案工作條例》規(guī)定：凡機(jī)關(guān)工作活動(dòng)中形成的具有保存價(jià)值的文件材料（包括黨、政、工、團(tuán)以及人事、保衛(wèi)、財(cái)會(huì)等工作中形成的文件材料），均由文書(shū)部門(mén)或業(yè)務(wù)部門(mén)進(jìn)行整理、立卷，并定期向檔案部門(mén)歸檔。機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人和承辦人員辦理完畢的文件材料應(yīng)及時(shí)交有關(guān)部門(mén)整理、立卷。

從以上可以看出，國(guó)家檔案法律法規(guī)的規(guī)定一直都是要求“立卷”或“歸檔文件整理”由文書(shū)處理部門(mén)或文書(shū)處理人員開(kāi)展這項(xiàng)工作，所以說(shuō)，這項(xiàng)工作外包是一種違反檔案法律法規(guī)的行為，必須禁止。

二、歸檔文件整理外包不能保證歸檔的質(zhì)量

（1）不能保證歸檔文件齊全完整

歸檔文件整理由承包商整理，他們不了解各部門(mén)文件形成的情況，也不掌握具體流向，只能是各部門(mén)交多少收多少，收多少整多少，對(duì)應(yīng)歸檔的文件材料收集不齊。

實(shí)行文書(shū)處理部門(mén)整理歸檔文件，各部門(mén)的文書(shū)處理人員熟悉每一項(xiàng)工作中都應(yīng)該形成哪些文件材料都有一個(gè)大體了解；熟悉本部門(mén)文件材料的形成、處理過(guò)程，如材料或文件現(xiàn)在在什么人手中，辦事帶回的有關(guān)資料、合同等是否已交文書(shū)部門(mén)登記、有關(guān)請(qǐng)示報(bào)告是否有批復(fù)等情況。在整理歸檔文件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)哪方面的材料應(yīng)該有而沒(méi)有，文書(shū)部門(mén)可以有的放矢去收集，不至于遺漏文件。

（2）不能保證整理質(zhì)量

從筆者目前掌握的情況看，歸檔文件整理承包商聘用的一線員工大多只有高中學(xué)歷，而相當(dāng)一部分是實(shí)習(xí)生或臨時(shí)用工，從業(yè)人員整體素質(zhì)低、流動(dòng)率高，系統(tǒng)化學(xué)習(xí)過(guò)檔案知識(shí)的很少，具有檔案學(xué)本科學(xué)歷的員工更是微乎其微。他們所謂懂得歸檔文件整理，都是通過(guò)自學(xué)、檔案數(shù)字化等工作學(xué)了一點(diǎn)，比較膚淺，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)極少，有的連最基本的“全宗”“大小概念”都不懂，對(duì)于某些單位工作中形成的一些專業(yè)性的文件材料更是一竅不通，這就使得在歸檔文件整理過(guò)程中，對(duì)文件的分類、保管期限的確定把握不準(zhǔn)，歸檔文件整理的質(zhì)量得不到保證。

實(shí)行文書(shū)處理部門(mén)整理歸檔文件，各部門(mén)的文書(shū)處理人員熟悉本部門(mén)的業(yè)務(wù)，了解文件的來(lái)龍去脈，掌握承辦情況，熟悉其內(nèi)容，最了解每份文件的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和歷史價(jià)值，能更加準(zhǔn)確地判斷和確定哪些需要?dú)w檔整理、哪些不需歸檔整理及每份文件的保管期限是多少；能更加準(zhǔn)確地把握每份歸檔文件的歸類。

三、歸檔文件整理外包不利于檔案的安全

檔案是載體和信息內(nèi)容的統(tǒng)一體，檔案的安全包括信息內(nèi)容安全和載體安全。

（1）歸檔文件整理外包不能保證檔案信息內(nèi)容的安全

需要整理的歸檔文件一般都是最近幾年形成的，文件的內(nèi)容都沒(méi)達(dá)到對(duì)外開(kāi)放的條件，具有一定的保密性。2014年12月8日，國(guó)家檔案局辦公室印發(fā)的《檔案數(shù)字化外包安全規(guī)范》中明確規(guī)定：數(shù)字化服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員不得閱讀、摘抄、外泄檔案內(nèi)容……。同樣，這條規(guī)定對(duì)歸檔文件整理外包也非常適用。而這部分文件對(duì)外承包整理，他們?cè)谡砦募倪^(guò)程中為了準(zhǔn)確地對(duì)每份文件分類、劃分保管期限，必然要進(jìn)行深入細(xì)致的了解文件的內(nèi)容和在本單位工作中的價(jià)值，這就使被整理的文件變得毫無(wú)秘密可言，也違背國(guó)家檔案局的要求。同時(shí)，由于外包公司雇傭的人員一般都是些臨時(shí)工或合同工，他們的保密意識(shí)淡薄，也可能在某種經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下通過(guò)口頭傳播、復(fù)制、拍照甚至帶走檔案原件等重要的檔案信息，從而給檔案內(nèi)容安全帶來(lái)威脅。 2013年，某縣檔案館在創(chuàng)建國(guó)家二級(jí)綜合檔案館過(guò)程中，按照有關(guān)要求建立電子檔案及網(wǎng)站查詢系統(tǒng)，從社會(huì)上招聘兩名專業(yè)人員負(fù)責(zé)文件掃描、發(fā)布工作。由于該局信息公開(kāi)保密審查制度存在嚴(yán)重漏洞，兩名招聘人員將掃描后的檔案資料直接上網(wǎng)發(fā)布，致使一份秘密級(jí)文件被擅自上傳至該縣檔案局網(wǎng)站“檔案服務(wù)”欄目?jī)?nèi)，造成泄密。案件發(fā)生后，兩名招聘人員被辭退，網(wǎng)站負(fù)責(zé)人、檔案科負(fù)責(zé)人、檔案局局長(zhǎng)受到通報(bào)批評(píng)（案例來(lái)自網(wǎng)站）。

文書(shū)處理人員一般都是國(guó)家公職人員，職業(yè)道德素質(zhì)比較高，一般都經(jīng)過(guò)文書(shū)學(xué)、檔案知識(shí)和保密知識(shí)培訓(xùn)，涉及到本職工作的事情都會(huì)認(rèn)真仔細(xì)地去處理，他們不會(huì)冒著犯罪、丟飯碗的危險(xiǎn)而泄露國(guó)家秘密。

（2）歸檔文件整理外包不能保證檔案載體的安全

《歸檔文件整理規(guī)則》對(duì)歸檔文件的裝訂材料有明確規(guī)定：用于裝訂的材料，不能包含或產(chǎn)生可能損害歸檔文件的物質(zhì)。不使用回形針、大頭針、燕尾夾、熱熔膠、辦公膠水、裝訂夾條、塑料封等裝訂材料進(jìn)行裝訂； 永久保管的歸檔文件，宜采取線裝法裝訂。頁(yè)數(shù)較少的，使用直角裝訂或縫紉機(jī)軋邊裝訂，文件較厚的，使用“三孔一線”裝訂。

然而在歸檔文件整理過(guò)程中，由于采取線裝法裝訂費(fèi)時(shí)費(fèi)力，有的承包單位為了節(jié)省時(shí)間，永久保存的歸檔文件使用不合要求的裝訂材料如辦公膠水、不銹鋼釘?shù)妊b訂，從而大大降低了歸檔文件的使用壽命；還有的承包單位在歸檔文件整理過(guò)程中，由于對(duì)歸檔文件的類目（或問(wèn)題）、保管期限把握不準(zhǔn)，反復(fù)拆訂已經(jīng)整理好的歸檔文件，以至于歸檔文件千瘡百孔。

總之，歸檔文件整理對(duì)外承包存在諸多缺點(diǎn)，不宜外包，而應(yīng)由文書(shū)處理部門(mén)在檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)的指導(dǎo)下完成收集、整理、歸檔、編目、著錄等工作。

（作者單位：山東省海陽(yáng)市檔案局）