杜文武

吳 偉

李可欣

1 國際背景與日本的百年探索

世界各國國家公園體系中，以美國最為著名，為許多國家所欽慕和效仿。國內(nèi)介紹美國國家公園體制的文獻(xiàn)較多，涉及規(guī)劃管理[1]、立法[2]、公眾參與[3]及體系演進(jìn)[4]等多個方面。但因種種原因，美國模式推廣到其他國家時往往遭遇“水土不服”[5]。美國地廣人稀，早期土地獲取成本十分低廉。即便如此，在國家公園成立之初也沒能避免動用暴力手段，驅(qū)離當(dāng)?shù)赜〉诎餐林用駚慝@取國家公園所需土地，引發(fā)了嚴(yán)重的社會沖突[6-7]。

值得注意的是，美國國家公園成立時的特殊優(yōu)勢在人口密度大、土地權(quán)屬復(fù)雜的國家并不存在。多國的實(shí)踐經(jīng)歷表明，在不具備實(shí)現(xiàn)前提下照搬美國體制，不僅加劇了中央與地方關(guān)系的緊張，還遭遇到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的抗議和破壞[8]。尤其是20世紀(jì)80年代以后，在國際保護(hù)地從孤立保護(hù)到系統(tǒng)保護(hù)的理念轉(zhuǎn)變背景下，簡單復(fù)制美國體系面臨著更多挑戰(zhàn)[3，9]。實(shí)際上，意識到國家公園在保護(hù)優(yōu)先的前提下合理利用而不是簡單粗暴打造禁區(qū)，是認(rèn)識的進(jìn)步和時代的趨勢[10]。中國《建立國家公園體制總體方案》中開篇即明確“建立國家公園體制，推進(jìn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用”[11]。為此，探索如何科學(xué)地協(xié)調(diào)國家公園保護(hù)與利用這一國際性難題具有重要意義。

日本作為非殖民地國家，其自然公園①土地的可獲取條件迥異于美國，難以承受全面獲取土地所有權(quán)的代價。20世紀(jì)初，在對美國的國家公園進(jìn)行深入考察之后，歷經(jīng)長達(dá)百年探索，幾次重大調(diào)整，日本逐步發(fā)展出一套差異化的符合自身國情的自然公園體系[12]。

由于日本人口、土地、環(huán)境約束與我國十分接近[13-15]，其自然公園體系發(fā)展歷程與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對我國探索適宜性的國家公園制度具有特殊的啟示和借鑒價值。與美國相比，國內(nèi)介紹日本自然公園的文獻(xiàn)并不多。已有文獻(xiàn)主要集中于概要、體系與規(guī)劃介紹[16-20]、個案研究[21]，以及國際對比研究中簡要涉及的日本部分[22-23]?；谌毡咀匀还珗@體系與歷程，深入探討其演進(jìn)過程及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的研究仍十分缺乏。

2 研究方法

本文旨在通過對日本自然公園體系與歷程的系統(tǒng)梳理，剖析各階段的改革重點(diǎn)及其啟示，為我國建立完善國家公園制度提供參考。本研究綜合運(yùn)用了日語文獻(xiàn)研究、本土訪談、實(shí)地調(diào)查印證等方法。

首先，在整體層面，運(yùn)用文獻(xiàn)研究方法，梳理出日本自然公園體系、歷程及各階段的總體特征。在此基礎(chǔ)上，對包含千葉大學(xué)、東京大學(xué)和東京農(nóng)業(yè)大學(xué)在內(nèi)的4位自然公園研究領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行多次非正式訪談與交流，對上述歷程劃分、改革重點(diǎn)及其影響等初步研究結(jié)果進(jìn)行修正。文獻(xiàn)資料來源包括日本環(huán)境省自然公園官方網(wǎng)站的公開資料、日本中央環(huán)境部會及自然公園小委員會的會議檔案資料、日本CiNii②上的學(xué)術(shù)論文、日本造園學(xué)會志、日本自然公園學(xué)會志、日本相關(guān)學(xué)術(shù)會議論文集，以及有關(guān)日本自然公園的中文、英文文獻(xiàn)(包括專著、學(xué)位論文、期刊論文與會議報告)等。

然后，為例證和反饋上述研究結(jié)論，本研究選取日本最早指定的國立公園之一——富士箱根伊豆國立公園(Fuji-Hakone-Izu National Park，F(xiàn)HINP)，于2016年12月16—19日，對國立公園管理各相關(guān)方，包括3位FHINP國立公園官方管理者——富士五湖自然保護(hù)官事務(wù)所保護(hù)官；1位地方政府國立公園部門管理者——山梨縣觀光資源科富士山保護(hù)官；4位國立公園民間組織管理者——富士山俱樂部事務(wù)局局長等兩人、富士山美化協(xié)會事務(wù)局長等兩人進(jìn)行了正式訪談。

圖1 日本國立公園分布圖(作者根據(jù)日本環(huán)境省資料[24]，增補(bǔ)部分信息后改繪)

3 日本自然公園體系解析

從1932劃定第一批12個國立公園至今，日本已形成國立公園、國定公園、都道府縣立自然公園構(gòu)成的三級自然公園體系。其中國立公園(被視為嚴(yán)格意義上的國家公園)34個[24](圖1)，占國土面積5.794%；國定公園(被視為準(zhǔn)國家公園)56個，占國土面積3.730%；都道府縣立自然公園311個，占國土面積5.205%。合計(jì)自然公園數(shù)401個，占國土面積14.728%[25]。

日本學(xué)者田中俊德根據(jù)土地所有形式的不同，將世界國家公園管理體系分為：“營造物制”(可理解為自然優(yōu)先導(dǎo)向)和“地域制”(可理解為人地協(xié)調(diào)導(dǎo)向)兩大類型[26]。前者特征是：國家公園土地權(quán)屬單一，以國有為主，園內(nèi)居民較少，早期甚至通過強(qiáng)力排除周邊居民以實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)，后期保護(hù)阻力較小，管理人員、財(cái)政配備充足，以中央直管為主。代表性國家有美國、加拿大、澳大利亞等。后者國家公園土地權(quán)屬復(fù)雜，通常兼具國有、公有、私有等類型，園內(nèi)外居民眾多，發(fā)展訴求強(qiáng)烈，保護(hù)目標(biāo)和發(fā)展需求必須予以整體解決，以中央和地方協(xié)同管理為主。代表性國家有日本、英國、意大利、韓國等。顯然，上述2種管理類型深受居民與人口條件影響。

作為世界兩大代表性國家公園體系之一，“地域制”自然公園體系在日本發(fā)展至今已經(jīng)成熟。從規(guī)劃管理及制度保障角度，其核心體系可從以下七大方面深入審視：類型體系、法律體系、區(qū)劃體系、總體規(guī)劃內(nèi)容構(gòu)成體系、行政管理體系、社會協(xié)作體系與資金保障體系(表1)。

3.1 類型體系

日本自然公園體系確立前僅有國立公園一類。至1957年，原《國立公園法》進(jìn)一步發(fā)展為《自然公園法》，正式確立國立公園(擁有世界級的自然風(fēng)景)、國定公園(擁有僅次于國立公園的國家級風(fēng)景)和都道府縣立自然公園(擁有地區(qū)級風(fēng)景)的三級自然公園分類體系并延續(xù)至今(表1、2)。前二者由環(huán)境省指定，后者由都道府縣政府指定。其中國立公園被視為嚴(yán)格意義上的國家公園(National Park)，是自然公園體系的核心。在日本自然公園體系中，國定公園(Quasi-National Park)往往也和國立公園一起，被視為泛義上的“國家公園”。

3.2 法律體系

在1931年《國立公園法》的基礎(chǔ)上，日本于1957年制定了更為系統(tǒng)的專門法律《自然公園法》，對自然公園的指定、規(guī)劃、公園事業(yè)、保護(hù)、利用，風(fēng)景地保護(hù)協(xié)定、公園管理組織、資金保障、罰則等進(jìn)行了全面系統(tǒng)的規(guī)定[27]。同時，1957年通過的《自然公園法施行規(guī)則》[28]《自然公園法施行令》[29]等技術(shù)細(xì)則對各類保護(hù)與利用行為進(jìn)行了引導(dǎo)和規(guī)范。二者均隨《自然公園法》的修訂進(jìn)行了多修訂和完善(表2)。上述專門針對自然公園的法規(guī)對于集中規(guī)范自然公園的管理、保護(hù)和開發(fā)行為起到了十分關(guān)鍵的作用。此外，《森林法》《景觀法》《地方分權(quán)法》《生物多樣性基本法》及《環(huán)境基本法》等均對自然公園有著很大影響(表1)。

3.3 區(qū)劃體系

在1973年《自然公園法》及1974年《自然公園法施行規(guī)則》修訂后，日本完成了特別地域劃分標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)管理規(guī)則的制定(“地域制”改革)，形成了完整的區(qū)劃體系(表2)。區(qū)劃體系是保障“地域制”得以落實(shí)的關(guān)鍵因素，其核心是用地管理分區(qū)——即超越土地產(chǎn)權(quán)與土地利用性質(zhì)，對自然公園進(jìn)行的全覆蓋“梯級式”管理區(qū)劃。按管理嚴(yán)格程度遞減，依次分為：特別保護(hù)地域、第一類特別地域、第二類特別地域、第三類特別地域和普通地域(表1)。在區(qū)劃框架下，自然公園規(guī)劃更多地作為具體的操作性措施，保障管理意圖的落實(shí)。日本自然公園區(qū)劃體系具有三大特色。一是區(qū)劃權(quán)威性高。區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)在《自然公園法》中直接規(guī)定，區(qū)劃權(quán)威性上升到了法律高度。二是區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)唯一。用地管理分區(qū)作為管理的最基本依據(jù)，不同于我國風(fēng)景名勝區(qū)存在的功能、景區(qū)、保護(hù)區(qū)等多種區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)可能重疊的情況[30]。三是各類分區(qū)的管理內(nèi)容明確。各類分區(qū)的管理要求均在《自然公園法》《自然公園法施行規(guī)則》中進(jìn)行了明確的規(guī)定。

3.4 總體規(guī)劃內(nèi)容構(gòu)成體系

日本自然公園規(guī)劃在總體層面由保護(hù)規(guī)劃與利用規(guī)劃兩部分構(gòu)成，該體系在歷史上變化不大(表1)。前者分為保護(hù)規(guī)制規(guī)劃(主要是對自然公園進(jìn)行區(qū)劃及區(qū)劃調(diào)整)和保護(hù)設(shè)施規(guī)劃(主要是對動植物進(jìn)行保育，以及災(zāi)害預(yù)防規(guī)劃等)。后者分為利用規(guī)制規(guī)劃(主要是對環(huán)境可能產(chǎn)生影響的行為進(jìn)行限制規(guī)定，如汽車的進(jìn)入等)和利用設(shè)施規(guī)劃(對自然公園開發(fā)利用涉及的設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃，如游憩設(shè)施、道路、工程基礎(chǔ)設(shè)施等)。筆者在FHINP的訪談?wù){(diào)查顯示，為保證規(guī)劃連續(xù)性，日本自然公園規(guī)劃是由自然公園管理機(jī)構(gòu)而不是由外部專業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位修編，約5年一輪[31]。就國立公園而言，若其(如FHINP)由幾個空間分散的區(qū)域構(gòu)成，往往由該區(qū)域所屬的管理事務(wù)所負(fù)責(zé)，區(qū)域間只通過上一層級管理事務(wù)所進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)[32]。

3.5 行政管理體系

日本自然公園最初屬于內(nèi)務(wù)省管轄，1938年劃歸厚生省，1971年移交環(huán)境廳管理。2001年環(huán)境廳升格為環(huán)境省后，自然公園行政主管部門為環(huán)境省自然環(huán)境局自然公園課。其中，國立公園由自然公園課下直轄的北海道、東北、關(guān)東、中部、近畿、九州、中國四國共7個區(qū)域管理事務(wù)所垂直管理[33]，國定公園和都道府縣立自然公園由屬地地方政府(都道府縣)管理。針對各國立公園，各區(qū)域管理事務(wù)所下面再設(shè)地方事務(wù)所[34](表1)。如某國立公園地域較為分散，則往往分設(shè)幾個地方事務(wù)所進(jìn)行分別管理。筆者對FHINP管理事務(wù)所的訪談顯示，國立公園管理事務(wù)所的正式行政管理人員均屬于國家公務(wù)員編制，為防止腐敗行為，編制內(nèi)人員每4年必須輪換到其他國立公園任職[31]。此外，筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，國立公園所在的各地方政府，多設(shè)有與國立公園相關(guān)的管理科室，主要目標(biāo)在于推動地方旅游與環(huán)境維護(hù)，在行政管理上配合國立公園管理事務(wù)所工作，對國立公園規(guī)劃并無決定權(quán)[35]。

3.6 社會協(xié)作體系

除官方的自然公園管理部門外，日本民間的自然公園社會協(xié)作管理組織經(jīng)歷了半個多世紀(jì)的發(fā)展，從20世紀(jì)50—60年代民間自發(fā)的輔助環(huán)境清潔，到20世紀(jì)70—80年代眾多企事業(yè)單位的廣泛參與，再到2000年以后全方位的社會協(xié)作，內(nèi)容與形式十分豐富，體系已比較健全[32，36](表2)。首先，民間個人可通過官方招募，在官方志愿者體系內(nèi)發(fā)揮作用。官方志愿者體系包括自然公園向?qū)Ш凸珗@志愿者2類，前者為有償服務(wù)，后者為無償服務(wù)。筆者在FHINP的實(shí)地考察和對富士山美化協(xié)會、富士山俱樂部的訪談顯示，更為強(qiáng)大的社會協(xié)作體系在官方體系之外，組織形式、規(guī)模極其多樣。大型的社會協(xié)作組織可能由幾十家財(cái)團(tuán)法人合作建立，有完整的理事會和章程，組織嚴(yán)密，管理正式，活動資金充足，組織活動參加者上萬人(如富士山俱樂部、富士山美化協(xié)會等組織的清掃活動最多曾有2萬多人參加)[37]。也有部分民間組織規(guī)模較小，組織結(jié)構(gòu)松散，多由興趣組建，只需經(jīng)過注冊，便可靈活開展活動，無固定經(jīng)費(fèi)來源，多由會員自籌或接受贊助。社會協(xié)作組織類型多樣，稱謂繁多，如基金會、協(xié)議會、社團(tuán)、組織、俱樂部、學(xué)習(xí)會、觀察會、研究會、委員會、財(cái)團(tuán)法人等[38](表1)。社會協(xié)作管理組織力量十分強(qiáng)大，近年來，越來越廣泛地參與到清潔、科普、信息搜集、災(zāi)害救助、生物多樣性保護(hù)、環(huán)境教育等多個領(lǐng)域，為官方自然公園管理提供了強(qiáng)大的補(bǔ)充力量[39-40]。

3.7 資金保障體系

國家、地方與民間，三大來源保障了自然公園可持續(xù)發(fā)展的所需資金(表1)。首先，《自然公園法》規(guī)定，日本自然公園管理所需資金，實(shí)行“執(zhí)行者負(fù)擔(dān)”原則。其中，國立公園的執(zhí)行者為環(huán)境省，國定公園和都道府縣立自然公園的執(zhí)行者為地方政府。其次，中央財(cái)政除對官方的國立公園管理機(jī)構(gòu)提供資金保障之外，也對民間的協(xié)作工作提供了一定的經(jīng)費(fèi)支持。此外，1949年《國立公園法》修訂還確立了“受益者負(fù)擔(dān)”原則并沿用至今，該條款明確如果地方在參與公園開發(fā)中獲益，則地方需根據(jù)獲益程度負(fù)擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用(表2)。20世紀(jì)70—80年代，社會資本加大了自然公園公益支持力度和廣度(如公益信托基金與多種民間財(cái)團(tuán)基金)[32]。筆者在FHINP的調(diào)查顯示，多數(shù)社會協(xié)作組織均自籌經(jīng)費(fèi)，大型組織可以通過吸收企業(yè)、財(cái)團(tuán)法人作為成員，收取會費(fèi)進(jìn)行公益活動[27，37，39]。

4 日本自然公園的歷程階段

在多方文獻(xiàn)資料相互印證、補(bǔ)充[41-44]及專家訪談辨析[12，45]的基礎(chǔ)上，本研究將日本自然公園的歷程劃分為5個時期：誕生期、體系構(gòu)建期、制度調(diào)整期、多元價值期、生物多樣性保護(hù)期(表2)。

4.1 誕生期(1921—1952年)

該時期是日本國立公園成立、《國立公園法》制定以及相關(guān)協(xié)會成立的初創(chuàng)時期。本階段選定了首批12個國立公園，初步建立了國立公園體系，但尚未形成系統(tǒng)的自然公園體系。國立公園隸屬于厚生省(行政管理權(quán)限相當(dāng)于我國民政部、衛(wèi)生部和社會保障部)。本階段的重要成果是制定頒布了《國立公園法》，設(shè)立特別保護(hù)地域，對國立公園核心資源進(jìn)行管理[41]。在親近自然運(yùn)動背景下，當(dāng)時對國立公園功能的主要認(rèn)知是滿足國民的休閑游憩需求為主，尚未形成嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)觀念[12]。

4.2 體系構(gòu)建期(1953—1969年)

該時期是日本自然公園體系建立期。通過《自然公園法》，國立公園進(jìn)一步體系化為自然公園并延續(xù)至今，標(biāo)志著日本完成了自然公園類型體系的構(gòu)建(表2)。本時期，自然公園審議會及自然公園整治促進(jìn)中央審議會設(shè)立，對日本自然公園發(fā)展過程中的重要議題與政策進(jìn)行審議和闡釋，對規(guī)范和引導(dǎo)自然公園管理起到了重要作用。該時期，在經(jīng)濟(jì)成長背景下，人們對于休閑游憩的需求與日俱增，自然公園過度開發(fā)(如大規(guī)模滑雪場、高爾夫球場、溫泉酒店建設(shè)等)問題逐漸凸顯，環(huán)境問題頻發(fā)[13]。

4.3 制度調(diào)整期(1970—1987年)

由于體系構(gòu)建期及本階段早期的開發(fā)破壞問題日漸突出，直接促成了日本自然公園管理制度的改革和調(diào)整。首先，自然公園管理權(quán)從厚生省劃歸環(huán)境廳(后升格為環(huán)境省)，自然公園的保護(hù)屬性更為強(qiáng)化。其次，增設(shè)海洋公園。針對日本島國特點(diǎn)，對海洋型自然公園相關(guān)制度進(jìn)行了完善。更重要的是，通過《自然公園法》及《自然公園法施行規(guī)則》的全面修訂，對區(qū)劃制度進(jìn)行了系統(tǒng)的調(diào)整完善——即“地域制”改革(表2)。該改革完成了對特別地域的細(xì)分以及分區(qū)管理制度的細(xì)化，標(biāo)志著日本“地域制”自然公園體系的正式形成。在本次改革過程中，自然公園核心區(qū)域(特別保護(hù)地域、第一類特別地域)的保護(hù)得到根本強(qiáng)化；次重點(diǎn)區(qū)域(第二、第三類特別地域)開發(fā)壓力得到緩解。但同時，發(fā)展壓力轉(zhuǎn)向了自然公園緩沖區(qū)(普通地域)[32]?？傮w而言，本時期的改革使得日本自然公園保護(hù)與開發(fā)目標(biāo)更為明確，在土地空間上更有梯度和層次，在操作上更加簡要明晰且有章可循，大大提升了整體管理成效。

4.4 多元價值期(1988—1999年)

該時期是日本自然公園制度的修正、提升并體現(xiàn)多元價值的時期(表2)。在上階段“地域制”確立的基礎(chǔ)上，本階段從多個方面對自然公園體系進(jìn)行了充實(shí)和完善。首先，“國立公園管理事務(wù)所”改稱“國立公園·野生動物事務(wù)所”，增加了物種保護(hù)職能。日本自然公園在上階段關(guān)注區(qū)劃等形式上的“空間管制”基礎(chǔ)上，進(jìn)一步邁向關(guān)注物種等實(shí)質(zhì)性的“內(nèi)容管理”，自然公園管理領(lǐng)域與內(nèi)涵大大拓展。其次，本時期社會協(xié)作體系更為完善，公眾參與內(nèi)容廣泛且具相當(dāng)深度，涵蓋從入侵物種防治、動植物普查、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、信息宣傳與科普教育各個方面。社會協(xié)作從孤立的個別參與進(jìn)入系統(tǒng)化、網(wǎng)絡(luò)化全民參與時代[46]。再次，除了自然公園系統(tǒng)本身，本階段更注重從金融支持(自然公園事業(yè)費(fèi)列入公共事業(yè)費(fèi))、環(huán)境保護(hù)治理(制定《環(huán)境基本法》及《環(huán)境評價法》)等更廣泛的領(lǐng)域出發(fā)，系統(tǒng)地提升完善自然公園的管理[46]。

4.5 生物多樣性保護(hù)期(2000年至今)

該時期是日本自然公園的生態(tài)保護(hù)轉(zhuǎn)向和重視管理“程序”合理性時期(表2)。面臨日趨嚴(yán)峻的生物多樣性危機(jī)，日本頒布了《生物多樣性基本法》(2008年)及 “國家生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略2010”，明確提出自然公園是日本生物多樣性保護(hù)的骨架。在此背景下，《自然公園法》《自然環(huán)境保全法》等相關(guān)法規(guī)再次進(jìn)行了修訂，對自然公園的生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、鳥獸保護(hù)等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定[42]。此外，本時期的特征是更現(xiàn)了制度化與程序化。為重視自然公園管理“程序”的合理性和可接受度，調(diào)動全社會參與，從排他性“保護(hù)”拓展為更為靈活、多方共贏的“環(huán)境共管”，如出臺風(fēng)景地保護(hù)協(xié)定③[27]、利用調(diào)整區(qū)制度④[47]等，較好地應(yīng)對了日本自然公園居民眾多、權(quán)屬復(fù)雜的難題。在地方分權(quán)背景下，日本環(huán)境省作為中央機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步強(qiáng)化了其在整體生態(tài)保護(hù)中的政策導(dǎo)向和規(guī)則制定作用，而業(yè)已成熟規(guī)范的自然公園相關(guān)法定事務(wù)則交由國立公園地方管理事務(wù)所及屬地地方政府。日常管理事務(wù)如自然公園規(guī)劃修編、開發(fā)審批、環(huán)境整備、公眾參與等全面實(shí)

表2 日本自然公園歷程的五階段劃分、主要事件及各階段改革重點(diǎn)(作者依據(jù)參考文獻(xiàn)[41-43]整合，提煉整理)

5 日本自然公園體系的特征與啟示

日本自然公園體系的取得成功因素是多方面的，但就其根源，與下列三大特征密不可分，并體現(xiàn)出與美國體系不同的獨(dú)特性(表3)。

5.1 中央垂直與地方合作共管

一方面，日本通過環(huán)境省所屬的區(qū)域及地方管理事務(wù)所的設(shè)置，對國立公園重大保護(hù)及開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行垂直管理，較好地保證了國家政策意圖的貫徹落實(shí)。尤其對國立公園而言，公園管理事務(wù)所具有的區(qū)劃、規(guī)劃、重大建設(shè)審批權(quán)，以及所長裁決制度，大大降低了地方干擾的可能[31]。

另一方面，為提高自然公園管理尤其是保護(hù)效率，伴隨2000年以后的地方分權(quán)趨勢，國立公園的許多程序既定的日常管理事務(wù)(如以備案為主的小型開發(fā)利用、小規(guī)模民用房建設(shè)、日常環(huán)境管理維護(hù)等)逐漸交由所在地方政府。中央直屬國立公園部門則從瑣事中解脫出來，更為專注生態(tài)保護(hù)。此外，國定公園，尤其是都道府縣立公園在自然公園框架內(nèi)下放地方政府管理，這種清晰的層級分置，在緩解中央的管理壓力的同時，也調(diào)動了地方的積極性。

對中日這類國家公園內(nèi)部及周邊居民眾多的國家而言，中央與地方分工協(xié)作，充分調(diào)動地方與社會的參與十分必要。

表3 日本自然公園的獨(dú)特性

5.2 不論土地權(quán)屬的“地域制”與唯一區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)

“地域制”是日本在高度復(fù)雜的土地權(quán)屬，而又難以贖買收歸國有統(tǒng)一管理背景下的無奈之舉。因此，“不論土地權(quán)屬如何，均按照自然公園區(qū)劃進(jìn)行統(tǒng)一管理”的地域制度得以創(chuàng)建并嚴(yán)格實(shí)施[26]?！暗赜蛑啤钡暮诵氖菑馁Y源保存與永續(xù)利用角度進(jìn)行對自然公園進(jìn)行從嚴(yán)格保護(hù)到合理利用的“梯級式”用地管理分區(qū)。其得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是，在《自然公園法》中明確規(guī)定了唯一的區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)，并以此作為保護(hù)、開發(fā)與管理的根本依據(jù)。任何建設(shè)行為均需按照《自然公園法》的規(guī)定，在自然公園區(qū)劃框架下進(jìn)行審核，輔以風(fēng)景保護(hù)協(xié)定、利用調(diào)整區(qū)制度等適應(yīng)性管理手段[27]，從而大大緩解了日本復(fù)雜分散的土地權(quán)屬帶來的不利情況。

我國土地所有權(quán)雖為國有，但國家公園(風(fēng)景名勝區(qū))及其周邊地域土地使用權(quán)屬實(shí)際上非常復(fù)雜[51]。日本“地域制”中的統(tǒng)一區(qū)劃與適應(yīng)性分級管理無疑對我們具有重要的參考價值。

5.3 空間途徑與程序途徑的協(xié)同并舉

有學(xué)者在系統(tǒng)綜述世界保護(hù)地(含國家公園)保護(hù)與發(fā)展模型的基礎(chǔ)之上，提出了“空間”與“程序”2類最為基本的管理途徑[9]。前者核心在于以科學(xué)性為基礎(chǔ)，通過區(qū)劃[52]、圖則(Mapping)等手段，通過對國家公園在空間上進(jìn)行科學(xué)的管理劃分并系統(tǒng)保護(hù)，其特點(diǎn)表現(xiàn)為剛性和不可置疑的權(quán)威性[9]。日本自然公園區(qū)劃則是這一類途徑具體應(yīng)用。尤其是“地域制”改革以后，特別保護(hù)地域與第一類特別地域的大大強(qiáng)化充分體現(xiàn)了嚴(yán)格的空間途徑對核心資源保護(hù)的必要性。后者核心在于以社會學(xué)為基礎(chǔ)，通過廣泛的公眾參與、社會協(xié)作等柔性途徑，來弱化前者所帶來的多種社會矛盾[3]。在需要協(xié)調(diào)保護(hù)和利用的區(qū)域(如具有眾多原住民的普通地域)，程序途徑則是十分重要的協(xié)調(diào)工具。日本自然公園社會協(xié)作體系的蓬勃發(fā)展及帶來的良好成效，充分印證了這一認(rèn)識轉(zhuǎn)變的國際趨勢[53]。

中國國家公園及其周邊地域的農(nóng)耕屬性、人文資源與鄉(xiāng)村社會[54]的復(fù)合特征濃厚，而上述特征正好是中國國家公園(風(fēng)景+名勝)最大的魅力所在。利益相關(guān)者眾多[55]的中國國家公園，和美國以原真自然保護(hù)為主、人文因素匱乏、從創(chuàng)立之初就具有排他性的國家公園體系具有重大差別。日本自然公園體系在強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)的過程中，將柔性、協(xié)作的“程序”途徑和剛性、直接的“空間”途徑相結(jié)合的方式，對我國具有重要的啟示意義[56-57]。

6 結(jié)語

百年演進(jìn)中，日本經(jīng)歷了從國立公園到自然公園體系，從中央直管到中央垂直與地方合作共管，從受限于土地權(quán)屬到“超越”土地權(quán)屬的統(tǒng)一區(qū)劃管理，從空間途徑到與程序途徑并舉的系統(tǒng)調(diào)整，完成了從利用中的保護(hù)到保護(hù)強(qiáng)化下的發(fā)展的重大轉(zhuǎn)變。研究和審視日本自然公園的體系與歷程，尤其是其如何結(jié)合自身的國情特點(diǎn)不斷改革發(fā)展的過程及其經(jīng)驗(yàn)，對我國國家公園的頂層設(shè)計(jì)具有借鑒價值。

致謝：感謝千葉大學(xué)木下勇教授、古谷勝則教授、秋田典子副教授，東京大學(xué)水內(nèi)佑輔助教對本研究提供的幫助。感謝富士五湖自然保護(hù)官事務(wù)所保護(hù)官房村拓矢、雪本晉資、小西美緒；山梨縣觀光資源科富士山保護(hù)官荒井みずき；富士山俱樂部事務(wù)局局長青木直子女士；富士山美化協(xié)會事務(wù)局長堀內(nèi)勇貴、原田幸博先生對本研究訪談的大力支持。

注釋：

① 日本自然公園包含國立公園、國定公園、都道府縣立自然公園3個層級。其中，“國立公園”相當(dāng)于國際社會認(rèn)知的國家公園(National Park)，“國定公園”相當(dāng)于準(zhǔn)國家公園。

② 日本國立情報學(xué)研究所開發(fā)的日本學(xué)術(shù)論文索引數(shù)據(jù)庫。

③ 針對國自然公園的部分私有地所有者無力維持該土地或者土地使用不當(dāng)?shù)那闆r，依據(jù)《自然公園法》，在不改變地權(quán)的前提下，和環(huán)境省、當(dāng)?shù)卣?，或者國家公園民間管理組織之間達(dá)成的由后三者代管的協(xié)議。簽訂協(xié)議的土地所有者可以依法獲得稅收優(yōu)惠并免除維護(hù)壓力，同時管理者也更容易實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理目標(biāo)。代管內(nèi)容涵蓋設(shè)施維護(hù)、環(huán)境修復(fù)、信息監(jiān)測等。

④ 在國立、國定公園中的特別地域內(nèi)，根據(jù)適用情形允許有限人數(shù)進(jìn)入的地區(qū)，即利用調(diào)整地區(qū)。利用者經(jīng)環(huán)境省及當(dāng)?shù)卣畬徟螅稍谔囟〞r段進(jìn)入利用調(diào)整地區(qū)進(jìn)行風(fēng)景療養(yǎng)、環(huán)境教育、自然感知、動植物觀察等活動。