蘇淑儀 岳書銘

[摘 要]隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷深入，泰安市民生財(cái)政投入不斷増加，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等方面有了顯著改善。以2012—2016年泰安市民生財(cái)政支出為研究對(duì)象，對(duì)泰安市民生財(cái)政投入進(jìn)行實(shí)證分析，為優(yōu)化泰安市民生財(cái)政支出水平提出相關(guān)對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]民生財(cái)政；泰安市；GDP

[中圖分類號(hào)]F830.59

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-3283（2018）04-0086-04

Abstract： With the constant deepening of economic construction， financial input to Taian citizens has continued to increase， and there have been significant improvements in education， health care， and social security. This article takes Taian citizens financial expenditure from 2012 to 2016 as the research object， carries on the empirical analysis to Taian citizens financial investment， and proposes countermeasures to optimize the financial expenditure level of Taian citizens.

Keywords： Livelihood Finance；Taian City；GDP

一、民生財(cái)政支出概念界定

（一）民生的內(nèi)涵

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)民生概念的界定尚未定論，普遍認(rèn)為有狹義和廣義兩種解釋。狹義上的民生，主要是從社會(huì)層面著眼，是指關(guān)乎民眾的生存狀態(tài)、發(fā)展機(jī)會(huì)和權(quán)益保護(hù)等狀況；廣義上的民生，涵蓋與民生直接、間接相關(guān)的一切內(nèi)容。廣義上的民生涵蓋范圍較廣，與政策層面的民生具體項(xiàng)目難以吻合，狹義上的民生恰恰彌補(bǔ)了這一缺陷，因此，實(shí)踐中一般使用狹義的民生概念。

（二）民生財(cái)政的內(nèi)涵

關(guān)于民生財(cái)政的內(nèi)涵，目前國(guó)內(nèi)還沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，本文結(jié)合國(guó)內(nèi)學(xué)者的觀點(diǎn)，認(rèn)為民生財(cái)政屬于公共財(cái)政范疇，不能對(duì)立于公共財(cái)政概念，民生財(cái)政是公共財(cái)政的深一層劃分。其次民生財(cái)政的提出是為了解決我國(guó)民生領(lǐng)域發(fā)展滯后的現(xiàn)狀，改善民生水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不協(xié)調(diào)的狀況而產(chǎn)生的，所以民生財(cái)政支出是指政府財(cái)政支出更多地傾向于與提高人民生活水平密切相關(guān)的民生領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)等。財(cái)政的核心思想是以人為本，超越了公共財(cái)政的以物為本，始終關(guān)注人的全面發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。民生財(cái)政具有“差異性”的特點(diǎn)，不同時(shí)代集中關(guān)注的民生問(wèn)題會(huì)不同，民生財(cái)政支出范圍就會(huì)不同，不同區(qū)域的主要民生問(wèn)題不同，民生財(cái)政的傾向度就會(huì)不同，所以民生財(cái)政支出范圍的劃分具有“差異性”。

（三）民生財(cái)政支出的界定

綜合民生和民生財(cái)政的內(nèi)涵，本文認(rèn)為民生財(cái)政支出涵蓋社會(huì)事業(yè)中與民生關(guān)系密切的諸多領(lǐng)域。根據(jù)泰安市的實(shí)際情況，本文將民生財(cái)政支出的范圍界定在基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和住房補(bǔ)貼四個(gè)方面，圍繞四大支出項(xiàng)目，對(duì)泰安市民生財(cái)政支出的現(xiàn)狀進(jìn)行實(shí)證分析并給出政策建議。

二、泰安市下轄縣區(qū)財(cái)政收入情況

泰安市位于山東省中部的泰山南麓，總面積 7762 平方公里，人口 552.9 萬(wàn)人，轄泰山區(qū)、岱岳區(qū)、新泰市、肥城市、寧陽(yáng)縣、東平縣6個(gè)縣市區(qū)。2016年泰安市下轄縣區(qū)的人均公共預(yù)算收入如表1所示：

以人均公共預(yù)算收入情況為標(biāo)準(zhǔn)，將2016年山東省17地市共137個(gè)縣市進(jìn)行排名，泰山區(qū)、肥城市、新泰市、岱岳區(qū)、寧陽(yáng)縣及東平縣在山東省的名次分別為：第56名、62名、80名、112名、117名和120名?？梢钥闯觯┌彩腥司差A(yù)算收入在山東省內(nèi)排名中等偏下，人均收入最高的泰山區(qū)在山東省內(nèi)僅排名56位，處于中游水平；岱岳區(qū)、寧陽(yáng)縣和東平縣的排名均在百名以后，處于下游水平。

三、泰安市民生財(cái)政支出規(guī)模分析

（一）民生財(cái)政支出總量及增長(zhǎng)率

從民生財(cái)政支出規(guī)?？偭縼?lái)看，2012年至今，泰安市民生財(cái)政支出總量保持了持續(xù)的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，全市民生財(cái)政支出總額從2012年的888645萬(wàn)元增長(zhǎng)至2016年1382764萬(wàn)元，漲幅為1.5倍。2013年后，全市民生財(cái)政支出進(jìn)入了快速增長(zhǎng)階段，分別在 2014年、2015年和2016年突破 1000000萬(wàn)元，并呈現(xiàn)出持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。五年來(lái)，全市民生財(cái)政支出的增長(zhǎng)率呈波動(dòng)變化態(tài)勢(shì)。2012—2016年全市民生財(cái)政支出的年均增長(zhǎng)率為11.89%，其中2015年的增長(zhǎng)率21.54%為歷史最高值，說(shuō)明2015年泰安市制定的民生政策成效顯著（民生財(cái)政支出總量和增長(zhǎng)率參見(jiàn)圖1）。

（二）民生財(cái)政支出在GDP中的占比情況

在民生財(cái)政支出占 GDP 比重方面，這一比重基本呈現(xiàn)出平穩(wěn)的趨勢(shì)。全市民生財(cái)政支出在 GDP 中所占比重從 2012年的 3.49%增長(zhǎng)到 2016年的4.17%，達(dá)到最高。民生財(cái)政支出占GDP的比重不斷上升反映了政府財(cái)政支出在民生方面的傾斜和投入。2016年民生財(cái)政支出的增長(zhǎng)率下降一定程度上反映了民生政策的穩(wěn)定（具體民生財(cái)政支出占 GDP 的比重參見(jiàn)圖 2）。

近五年，泰安市民生財(cái)政支出占財(cái)政支出比重不斷平穩(wěn)上升。民生財(cái)政支出占財(cái)政支出的比重從2012年的 36.6%增長(zhǎng)到 2016 年的 41.8%，同時(shí)2014年的民生財(cái)政支出突破100萬(wàn)，2015年突破120萬(wàn)，民生財(cái)政支出快速上升。2016年，泰安市民生財(cái)政支出已接近財(cái)政支出總量的1/2且繼續(xù)不斷增長(zhǎng)（具體民生財(cái)政支出占財(cái)政支出的比重參見(jiàn)圖 2）。

（三）民生財(cái)政支出增長(zhǎng)彈性系數(shù)與邊際傾向

民生財(cái)政支出增長(zhǎng)的彈性系數(shù)和民生財(cái)政支出增長(zhǎng)的邊際傾向共同決定了民生財(cái)政支出占 GDP 比重的變化。2013—2015年，泰安市民生財(cái)政支出增長(zhǎng)彈性系數(shù)和邊際傾向方面保持了基本一致的變化趨勢(shì)。2014年起，泰安市的民生財(cái)政支出增長(zhǎng)彈性系數(shù)不斷上升，2016年有所下降，但仍大于1。這表明民生財(cái)政支出增長(zhǎng)率高于 GDP 增長(zhǎng)率，同時(shí)也反映了民生財(cái)政支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的密切相關(guān)性。2013—2015年民生財(cái)政支出增長(zhǎng)的邊際傾向持續(xù)增加，2016年有小幅度的下降，在2015年達(dá)到峰值，為26%，即 GDP 每增加 100 元，民生財(cái)政支出增加 26 元，總體呈現(xiàn)波動(dòng)變化趨勢(shì)（具體民生財(cái)政支出增長(zhǎng)彈性系數(shù)和邊際傾向見(jiàn)圖3）。

四、泰安市民生財(cái)政支出結(jié)構(gòu)分析

由于財(cái)政資金向民生領(lǐng)域傾斜，泰安市民生財(cái)政支出總量不斷增長(zhǎng)，民生財(cái)政各分項(xiàng)支出也在隨之增長(zhǎng)。在 2016 年泰安市民生財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，教育支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出、住房保障支出分別達(dá)到了576866萬(wàn)元、423060萬(wàn)元、328824萬(wàn)元和 54014萬(wàn)元，增長(zhǎng)率分別為3.82%、8.85%、7.25%和7.01%，分別占當(dāng)年財(cái)政支出總額的 17.4%、12.8%、9.85%和 16.3%。在泰安市民生財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，民生財(cái)政支出主要為教育支出、社會(huì)保障支出和就業(yè)支出，醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出和住房保障支出所占比重相對(duì)較小。

（一）民生財(cái)政各分項(xiàng)支出規(guī)模分析

教育支出是泰安市民生財(cái)政各分項(xiàng)支出中規(guī)模最大的一項(xiàng)支出，并保持逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)。2016 年，全市教育支出達(dá)到歷史最高值576866萬(wàn)元，超過(guò)支出規(guī)模排名第二的社會(huì)保障和就業(yè)支出153806萬(wàn)元，是 2012年教育支出的近 1.38倍。這反映了泰安市近年來(lái)對(duì)教育的重視和對(duì)一系列教育政策的落實(shí)。2018年，泰安市對(duì)教育的投入逐漸由資金投入轉(zhuǎn)為精準(zhǔn)縱向發(fā)展，努力推動(dòng)教育精準(zhǔn)扶貧，讓每個(gè)貧困孩子都能接受公平而有質(zhì)量的教育。住房保障支出作為新增的民生項(xiàng)目出現(xiàn)稍晚，與其他三項(xiàng)支出相比投入較少，從現(xiàn)有數(shù)據(jù)看，雖然2012—2014年稍有下降，但從2014年起，泰安市加大了對(duì)住房保障補(bǔ)貼的扶持力度，從 31119萬(wàn)元增長(zhǎng)至 2016年的54014萬(wàn)元，增長(zhǎng)了近1.73倍。

（二）民生財(cái)政各分項(xiàng)支出增長(zhǎng)率分析

2012—2016年泰安市教育支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出的年均增長(zhǎng)率分別為 8.7%、15.2%和 14.8%；住房保障支出的年均增長(zhǎng)率為 12.8%。民生財(cái)政各分項(xiàng)支出的增長(zhǎng)率變化趨勢(shì)并不一致、各具特點(diǎn)。教育支出在2015年增長(zhǎng)率達(dá)到最高，2016年增長(zhǎng)率大幅度下降，與泰安市現(xiàn)行教育投入政策的不斷穩(wěn)定有關(guān)。社會(huì)保障和就業(yè)支出的增長(zhǎng)率的波動(dòng)變化幅度相對(duì)較大，2014年增長(zhǎng)率陡然增至25%以上，是2013年增長(zhǎng)率的6倍之多，2016年的增長(zhǎng)率逐漸穩(wěn)定。醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出增長(zhǎng)率在 2014年達(dá)到26.6%的歷史最大值，自 2014 年以來(lái)，醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出的增長(zhǎng)率基本上超過(guò)教育支出的增長(zhǎng)率，說(shuō)明政府財(cái)政資金開始加大向醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育領(lǐng)域傾斜。住房保障支出增長(zhǎng)率變化較為明顯，2013、2014年均出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)， 2015 年出現(xiàn)最大幅度增長(zhǎng)，從上一年的31119萬(wàn)元增長(zhǎng)到54014萬(wàn)元，這也是政府開始對(duì)住房保障問(wèn)題關(guān)注的結(jié)果（見(jiàn)表3）。

（三）民生財(cái)政各分項(xiàng)支出比重分析

民生財(cái)政各分項(xiàng)支出在民生財(cái)政支出、財(cái)政支出和 GDP 的比重各有特點(diǎn)。2012—2016年，教育財(cái)政支出占民生財(cái)政支出的比重一直處于最高，2013年達(dá)到48%，接近全部民生財(cái)政的一半。2016年教育支出的比重有所下降，但仍然超出社會(huì)保障與就業(yè)與住房補(bǔ)貼之和。教育支出在財(cái)政支出的比重居四項(xiàng)民生支出之首，呈緩和波動(dòng)趨勢(shì)，其波動(dòng)趨勢(shì)與占GDP 比重趨勢(shì)基本吻合。

在社會(huì)保障和就業(yè)支出方面，其在民生財(cái)政支出中所占比重接近30%，但整體上持續(xù)平穩(wěn)增長(zhǎng)。目前，社會(huì)保障和就業(yè)支出在民生財(cái)政支出中所占比重接近1/3。2012—2016年，社會(huì)保障和就業(yè)支出在財(cái)政支出中所占比重穩(wěn)定，基本在 30%區(qū)間內(nèi)浮動(dòng)，仍有提升空間。與教育支出相比，社會(huì)保障和就業(yè)支出占GDP比重的變化更為明顯，這與近年來(lái)泰安市不斷出臺(tái)社會(huì)保障與就業(yè)政策有關(guān)，與2012年相比，增長(zhǎng)成效顯著。

五、優(yōu)化泰安市民生財(cái)政支出的對(duì)策建議

（一）經(jīng)濟(jì)建設(shè)是民生財(cái)政建設(shè)發(fā)展的基礎(chǔ)

通過(guò)對(duì)全省人均GDP排名后可以看出，泰安市各縣區(qū)在山東省內(nèi)排名相對(duì)靠后，說(shuō)明泰安市整體經(jīng)濟(jì)建設(shè)情況并不樂(lè)觀。在這種情況下，單純追求高比重的民生財(cái)政支出投入不利于全市經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展。民生財(cái)政支出根本上仍然是財(cái)政支出，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是財(cái)政支出的基礎(chǔ)，財(cái)政收入是民生財(cái)政支出的直接資金來(lái)源。經(jīng)濟(jì)建設(shè)是民生財(cái)政建設(shè)發(fā)展的基礎(chǔ)，民生建設(shè)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的保障，二者相輔相成；脫離了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的民生建設(shè)，會(huì)因規(guī)模效率不足導(dǎo)致整體效率水平低下。今后，泰安市應(yīng)在提高全市經(jīng)濟(jì)水平的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)民生財(cái)政的重視，在保證財(cái)政水平的基礎(chǔ)上優(yōu)化民生財(cái)政建設(shè)。

（二） 健全民生財(cái)政資金投入監(jiān)督機(jī)制

截至2017年底，泰安市針對(duì)民生財(cái)政資金監(jiān)督還沒(méi)有建立相應(yīng)的規(guī)章制度，民生財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作不夠完善。監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制不完善的民生財(cái)政工作，容易出現(xiàn)“尋租”和腐敗現(xiàn)象。因此，泰安市政府要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，建立與本市相適應(yīng)的制度政策，努力使民生財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)范化、法制化。同時(shí)，建立民生財(cái)政支出績(jī)效行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，并以此作為政府績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)之一，使財(cái)政支出真正做到用之于民。具體的績(jī)效考核機(jī)制要適應(yīng)不同縣市的實(shí)際情況，征求當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?jiàn)，使民生財(cái)政資金用到實(shí)處，提高民生財(cái)政支出的績(jī)效水平。真實(shí)的數(shù)據(jù)是進(jìn)行民主財(cái)政支出績(jī)效考核的基礎(chǔ)，如何快速而準(zhǔn)確地獲得民生數(shù)據(jù)，讓更多人來(lái)評(píng)價(jià)考核政府的民主財(cái)政支出績(jī)效，是泰安市政府應(yīng)該思考的問(wèn)題。這不僅能讓公眾來(lái)為泰安市優(yōu)化民生財(cái)政支出績(jī)效提出建議，還能起到外部監(jiān)督作用。

（三）完善民生財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系

政府的績(jī)效管理理念是否行之有效，需制定完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系加以評(píng)價(jià)。明確的績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目，能讓政府部門有針對(duì)性地提高民生財(cái)政支出的管理水平，強(qiáng)化政策制定的有效性和科學(xué)性。目前泰安市民生財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚不完善，各地市缺少適應(yīng)本地市的獨(dú)立的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，這需要政府根據(jù)泰安市的實(shí)際情況，設(shè)計(jì)全面、可量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)，并將績(jī)效評(píng)價(jià)體系貫穿于政府財(cái)政支出管理活動(dòng)的全過(guò)程。具體應(yīng)包括以下幾點(diǎn)：首先，財(cái)政支出總量是否與財(cái)政支出總量相適應(yīng)、民生財(cái)政支出總量與支出規(guī)模效率所處狀態(tài)是否配合得當(dāng)。如：在支出規(guī)模效率不斷降低時(shí)，適當(dāng)縮減民生投入，或者調(diào)整投入結(jié)構(gòu)和方向。不單純將民生財(cái)政支出的總量作為績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，避免資源浪費(fèi)。同時(shí)，不同縣市區(qū)的實(shí)際情況不同，民生財(cái)政投入結(jié)構(gòu)亦不同，各個(gè)縣區(qū)政府應(yīng)了解當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，保持各個(gè)民生領(lǐng)域均衡發(fā)展，避免出現(xiàn)民生效率短板問(wèn)題，保證整體民生水平的提高。最后，指標(biāo)要全面、可量化，保證數(shù)據(jù)獲取環(huán)節(jié)的真實(shí)性，根據(jù)政府信息公開的原則，公開相關(guān)數(shù)據(jù)指標(biāo)，接受公眾監(jiān)督。

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（責(zé)任編輯：顧曉濱 馬琳）