李秋雯

摘 要：新政實(shí)施后不合規(guī)網(wǎng)約車依舊上路運(yùn)營，巡游車抵制網(wǎng)約車的聲音并沒有消失，網(wǎng)約車方也紛紛主張權(quán)利。文章試圖從巡游車與網(wǎng)約車融合的障礙入手分析二者融合的阻力，并從法律的角度分析二者融合的法律依據(jù)，最后借鑒國外發(fā)展網(wǎng)約車的辦法，找到我國網(wǎng)約車的發(fā)展路徑。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)約車；融合；法律依據(jù)

一、引言

網(wǎng)約車政策的制定總要以當(dāng)下人們的出行實(shí)踐為基礎(chǔ)，而目前出租車供給不足幾乎是所有城市普遍存在的問題，如何既緩解打車難的狀況，讓消費(fèi)者出行權(quán)利得到充分保障，又緩和巡游出租車和網(wǎng)約車的緊張局面，給網(wǎng)約車發(fā)展提供一個(gè)可行的政策出口，是當(dāng)下討論網(wǎng)約車發(fā)展必須要考慮的問題。筆者擬結(jié)合城市出租客運(yùn)行業(yè)現(xiàn)狀，從法律社會學(xué)及法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度討論網(wǎng)約車政策的發(fā)展趨勢。

二、新政實(shí)施后巡游車發(fā)展?fàn)顩r研究

新政實(shí)施前，大量城市出租車業(yè)務(wù)被網(wǎng)約車占據(jù)，傳統(tǒng)出租車有日益邊緣化的趨勢，新政的實(shí)施給處于經(jīng)營困境中的巡游車重返城市客運(yùn)出租的機(jī)會。第一，巡游車業(yè)務(wù)量快速回升，一度被網(wǎng)約車占據(jù)的城市客運(yùn)業(yè)務(wù)部分重新回到巡游車手里；第二，傳統(tǒng)出租車經(jīng)營者的互聯(lián)網(wǎng)意識提升。部分城市出租車經(jīng)營企業(yè)聯(lián)合起來構(gòu)建出租車平臺，減少了乘客等待時(shí)間，也降低了傳統(tǒng)出租車的空駛率；第三，服務(wù)質(zhì)量提高，經(jīng)過網(wǎng)約車的沖擊，巡游車駕駛員的服務(wù)態(tài)度和服務(wù)質(zhì)量較之前都有改觀，加之打車軟件的構(gòu)建，提高了消費(fèi)者的出行體驗(yàn)。

總體來說，網(wǎng)約車是把雙刃劍，一方面挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)出租車的特許經(jīng)營制度，另一方面提升了傳統(tǒng)出租車探索提升服務(wù)質(zhì)量的意愿。盡管《暫行辦法》規(guī)范了網(wǎng)約車，使巡游車和網(wǎng)約車差異化經(jīng)營，但是，不可否認(rèn)，新政若嚴(yán)格貫徹下去，必定會使之前存在的打車難問題重新出現(xiàn)。根本原因在于，新政只是將不合規(guī)的大量網(wǎng)約車趕出城市客運(yùn)出租行業(yè)，而市場需要的出租車數(shù)量并沒有得到及時(shí)補(bǔ)充，具體來說，新政并沒有為解決打車難問題提供制度上的支持。

三、網(wǎng)約車與巡游車融合發(fā)展的障礙

（一）巡游車定位存爭議

根據(jù)《暫行辦法》第三條，可以推斷網(wǎng)約車和巡游車都不屬于公共交通，①根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，將巡游車定位為城市公共交通的補(bǔ)充。事實(shí)上，對巡游車定位的爭論早已有之，有學(xué)者認(rèn)為巡游車屬于公共交通，②也有人將巡游車定位為準(zhǔn)公共交通，③根據(jù)百度百科對公共交通的定義“狹義的公共交通是指城市范圍內(nèi)定線運(yùn)營的公共汽車及軌道交通、渡輪、索道等交通方式?！惫P者認(rèn)為將巡游車定位于公共交通是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，彼時(shí)我國物資供應(yīng)短缺，城市道路客運(yùn)市場屬于典型賣方市場，而后隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，政府簡政放權(quán)，在滿足人們出行必須的公交車大力發(fā)展的同時(shí)，為提高人們出行質(zhì)量，為人們提供更好出行體驗(yàn)的城市出租車也得到了充分發(fā)展，在這種情況下出租車被定位為準(zhǔn)公共交通。我們必須要考慮的問題是，在當(dāng)今私家車已經(jīng)逐漸成為人們生活必需品的情況下，對出租車重新進(jìn)行市場定位，筆者認(rèn)為當(dāng)下為提高人們出行質(zhì)量的出租車應(yīng)排除在公共交通、準(zhǔn)公共交通之外，否則，根據(jù)新政倡導(dǎo)的優(yōu)先發(fā)展公共交通的要求，如今已經(jīng)大量存在的私家車豈不是要讓位于優(yōu)先發(fā)展的巡游車？因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將巡游車定位為非公共交通，這是網(wǎng)約車與巡游車融合的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）政策障礙

《暫行辦法》第三條規(guī)定按照高品質(zhì)、差異化經(jīng)營原則發(fā)展網(wǎng)約車，將網(wǎng)約車定位在為乘客出行提供高于出租車服務(wù)質(zhì)量的位置。根據(jù)這一原則，相應(yīng)地對網(wǎng)約車車輛、司機(jī)等的要求也高于巡游車，迎合了眾多消費(fèi)者需求從提供廉價(jià)出行服務(wù)發(fā)展起來的網(wǎng)約車面臨著發(fā)展的制度障礙，且不說新政標(biāo)準(zhǔn)下的網(wǎng)約車不是消費(fèi)者自己主動選擇的結(jié)果，提高網(wǎng)約車定位本身并不能更好地解決打車難問題，相反政策打破了幾年來消費(fèi)者與網(wǎng)約車之間默契的契約關(guān)系，而要建立起一種雙方都要付出更多代價(jià)的契約關(guān)系，這不符合經(jīng)濟(jì)學(xué)上“理性人”假設(shè)。另外，新政鼓勵(lì)巡游車?yán)没ヂ?lián)網(wǎng)提高服務(wù)水平，卻又嚴(yán)禁網(wǎng)約車通過巡游方式攬客，既然給網(wǎng)約車設(shè)定了更高的市場定位，制定了高于巡游車的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，卻不允許網(wǎng)約車享受跟巡游車同等的巡游攬客權(quán)利，這種權(quán)利義務(wù)的不對等生硬地將二者的發(fā)展方向割裂開，為兩者的融合發(fā)展帶來制度障礙。新政要求各地市根據(jù)新政制定實(shí)施細(xì)則，各地相關(guān)部門在制定細(xì)則時(shí)采用傳統(tǒng)的監(jiān)管思維、地方保護(hù)主義思想嚴(yán)重，不顧互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通的全球性特征設(shè)置地區(qū)壁壘，甚至?xí)霈F(xiàn)一輛網(wǎng)約車在一地是合規(guī)的，去了臨近城市就變成非法運(yùn)營了的奇怪現(xiàn)象。

（三）既得利益集團(tuán)的阻礙

對網(wǎng)約車進(jìn)行規(guī)制，呼聲最高的是巡游車經(jīng)營者和司機(jī)，新政出臺后，反對意見最多的是網(wǎng)約車?yán)娣?，甚至很多城市因?yàn)榫W(wǎng)約車?yán)娣降牡种?，政策遲遲無法落地，在城市出租客運(yùn)市場上，二者勢同水火。已在位的巡游車經(jīng)營者和司機(jī)既反對網(wǎng)約車進(jìn)入又反對巡游車擴(kuò)容，甚至俘獲地方出租管理部門，形式事實(shí)上的壟斷局面，使網(wǎng)約車面臨高昂的行政性壟斷壁壘。

（四）行業(yè)監(jiān)管障礙

巡游車服務(wù)于人們?nèi)粘３鲂?，?shí)行由交通部門進(jìn)行監(jiān)管的行業(yè)監(jiān)管模式。那么利用互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)展起來的以移動支付作為手段的網(wǎng)約車，我們是否還能將其理所當(dāng)然地定位為由交通部門監(jiān)管呢？網(wǎng)約車將通信技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、移動支付技術(shù)應(yīng)用于傳統(tǒng)的運(yùn)輸行業(yè)，提高人車配置效率，從而改善乘客用車體驗(yàn)，本質(zhì)上網(wǎng)約車是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的產(chǎn)物，對這種產(chǎn)業(yè)融合后產(chǎn)生的新行業(yè)的監(jiān)管，網(wǎng)約車新政第五章采用的仍是按照傳統(tǒng)行業(yè)監(jiān)管模式，各行業(yè)對網(wǎng)約車各管一攤，顯然已經(jīng)滯后于產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展趨勢了。

四、網(wǎng)約車與巡游車融合發(fā)展的法律依據(jù)

針對這種基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)帶來的出行方式的變革，既不能套用舊有的法律來規(guī)范，也不能為應(yīng)對創(chuàng)新匆忙制定新政策，更不能匆忙之間參照舊政策炮制新規(guī)定。因此，研究現(xiàn)有法律的規(guī)定，成為制定新政策的重要前提。

首先，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》“鼓勵(lì)巡游車企業(yè)轉(zhuǎn)型提供網(wǎng)約車服務(wù)”，以網(wǎng)約的方式連接巡游車服務(wù)的提供者和消費(fèi)者，是巡游車市場服務(wù)的創(chuàng)新，是以高科技產(chǎn)業(yè)提升傳統(tǒng)運(yùn)輸業(yè)效率的嘗試，不是某一類特定的出租車的專利。國家鼓勵(lì)巡游車?yán)没ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)改進(jìn)巡游車服務(wù)質(zhì)量，提高消費(fèi)者出行體驗(yàn)，為二者融合發(fā)展提供了政策依據(jù)。

其次，二者融合發(fā)展體現(xiàn)了公開、公平、公正的原則。在新加坡，有研究者提出公平的競爭意味著在優(yōu)步和出租車之間適用同等的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)。④雖然《暫行辦法》對網(wǎng)約車的車輛準(zhǔn)入、司機(jī)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等要高于巡游車的規(guī)定，但從另一方面也說明了國家層面上已經(jīng)認(rèn)可網(wǎng)約車這種經(jīng)濟(jì)模式，并在試圖為其探索一種符合社會現(xiàn)狀的發(fā)展道路上做出了努力，雖然還很不夠。

第三，二者融合發(fā)展符合《行政許可法》的要求?！缎姓S可法》第十三條規(guī)定了可以不設(shè)置行政許可的情形，根據(jù)第二款“市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的”及第四款“行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”，針對非公共交通領(lǐng)域，政府要善于利用技術(shù)和市場的手段讓企業(yè)進(jìn)行自我管理，因?yàn)橄啾扔谡W(wǎng)絡(luò)平臺公司更了解互聯(lián)網(wǎng)知識，對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知能力更強(qiáng)，更能夠根據(jù)實(shí)踐調(diào)適制度，而且企業(yè)基于占有市場的考慮會不斷提升自我管理水平。因此，政府角色要從控制者轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)者，由市場來調(diào)節(jié)網(wǎng)約車和巡游車的發(fā)展。

第四，網(wǎng)約車與巡游車融合發(fā)展體現(xiàn)了行政法上的公平、公正原則。具備同樣服務(wù)功能的兩種類型車輛，在法律上應(yīng)當(dāng)具有平等的發(fā)展機(jī)會。因此，二者融合發(fā)展具有行政法上的依據(jù)。

五、域外網(wǎng)約車立法對我國網(wǎng)約車政策的啟示

第一，強(qiáng)化平臺公司的承運(yùn)人責(zé)任。平臺公司作為承運(yùn)人，既有義務(wù)也具備相應(yīng)技術(shù)條件挑選合格司機(jī)和車輛，比如對司機(jī)進(jìn)行背景調(diào)查、利用數(shù)據(jù)分析司機(jī)的工作狀態(tài)，對網(wǎng)約車實(shí)行動態(tài)監(jiān)督，實(shí)時(shí)監(jiān)測車輛運(yùn)行并及時(shí)處理違法行為，實(shí)現(xiàn)對司機(jī)的信用等級審查和對車輛、司機(jī)的動態(tài)跟蹤及消費(fèi)者投訴情況的及時(shí)回訪。因此，政策應(yīng)當(dāng)賦予平臺公司充分的監(jiān)管義務(wù)，使車輛和司機(jī)時(shí)刻處于平臺公司的動態(tài)監(jiān)管中。

第二，加強(qiáng)政府對平臺公司的直接監(jiān)管，弱化對車輛和司機(jī)的直接管理，由政府和平臺合作監(jiān)管車輛和司機(jī)。政府部門加強(qiáng)對平臺公司的監(jiān)管，既要避免平臺公司不正當(dāng)競爭破壞市場秩序，形成一家獨(dú)大的壟斷局面，又要發(fā)揮平臺公司的技術(shù)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)平臺公司對車輛、司機(jī)的動態(tài)管理和消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)。政府制定車輛、司機(jī)和保險(xiǎn)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，網(wǎng)絡(luò)平臺承擔(dān)落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)和責(zé)任。

第三，政策上對巡游車進(jìn)行松綁，實(shí)現(xiàn)巡游車與網(wǎng)約車在城市出租客運(yùn)市場上的公平競爭。對二者進(jìn)行質(zhì)量管制，取消對巡游車的數(shù)量管制和價(jià)格管制，利用信息技術(shù)手段動態(tài)監(jiān)控車輛運(yùn)行狀態(tài)和司機(jī)的惡意加價(jià)等不法行為，由市場根據(jù)需求狀況調(diào)節(jié)巡游車數(shù)量；最后，網(wǎng)約車涉及到全社會的出行利益，當(dāng)然也觸及了傳統(tǒng)巡游車?yán)婕瘓F(tuán)的利益。根據(jù)卡爾拉倫茨的利益衡量說，在這兩種利益發(fā)生沖突時(shí)，社會公眾的出行利益顯然應(yīng)當(dāng)高于巡游車?yán)婕瘓F(tuán)的小群體利益，因此，網(wǎng)約車政策的落地實(shí)施勢在必行。法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本效益分析。

第四，轉(zhuǎn)變政府職能，順應(yīng)產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新網(wǎng)約車管理思路。交通部應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變自身定位，充當(dāng)?shù)胤浇煌ú块T間的協(xié)調(diào)者，促進(jìn)各地政策銜接；交通部要提高對行業(yè)政策的研究能力，加強(qiáng)對網(wǎng)約車平臺信息收集處理，通過分析信息判斷、鑒別平臺規(guī)則的合法性和合理性；各地交通部門注重提高政策制定過程中的民主參與程度，以經(jīng)濟(jì)效率為導(dǎo)向，以消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)為核心，注重政策效果的引導(dǎo)性。

注釋：

①第三條，堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展城市公共交通、適度發(fā)展出租汽車，按照高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營的原則，有序發(fā)展網(wǎng)約車.

②袁長偉，吳群琪.《國際出租車管制模式與改革啟示》，載《經(jīng)濟(jì)體制改革》2013年第6期P151.

③榮朝和，孫光，帥曉珊，李寒，《出租車業(yè)的競爭、契約與組織》[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2012.

④陳越峰.《互聯(lián)網(wǎng)B2B的規(guī)制結(jié)構(gòu)—以網(wǎng)約車規(guī)制為例》，《法學(xué)家》，2017年第1期，第23頁.

參考文獻(xiàn)：

[1]鄧峰.《交通運(yùn)輸監(jiān)管體制的未來：從產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃者到獨(dú)立規(guī)制機(jī)關(guān)》，《深度.聚焦》2017年6月.

[2]唐清利.《“專車”類共享經(jīng)濟(jì)的規(guī)制路徑》，《中國法學(xué)》，2015年第四期.

[3]王軍.《出租汽車經(jīng)營行政許可之合憲性分析》，《行政法學(xué)研究》，2016年第2期.

[4]侯登華.《共享經(jīng)濟(jì)下網(wǎng)絡(luò)平臺的法律地位——以網(wǎng)約車為研究對象》，《政法論壇》，第35卷第1期，2017年1月.